Реформы государственной власти и их

Корректировка в 60-90-х гг. XIX века

Предпосылки, условия, проекты изменения государственного управления во второй половине XIX в.

Усиление роли органов высшего государственного управления.

Совершенствование системы центрального управления.

Укрепление местного государственного управления.

Сословное общественное управление дворянства и бывшего крепостного крестьянства.

Становление земского управления.

Реорганизация городского общественного управления.

Характер реформ управления 80-90-х гг.

Предпосылки, условия, проекты изменения

Государственного управления во второй половине XIX в.

В середине XIX в. резко обострилась потребность, сложились предпосылки реформ государственного управления. Трагическое для народа России поражение в Крымской войне обнажило со всей очевидностью характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия.

Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая оппозиция разных социальных цветов и оттенков, освободительные идеи которой оказывали сильное влияние на формирование общественного сознания различных социальных слоев.

Формировались новые идеологии и шкала ценностей политического и экономического либерализма, радикализма.

В общественном сознании утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и управления. Александр II вынужден был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность «совершенствования внутреннего благоустройства страны». Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60—70-х гг. стали уступкой ради сохранения как короны, так и ини­циативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили пред­посылки для реформирования самодержавной системы государ­ственного управления.

Радикальные идеи, предложения демократизации всех зве­ньев управления сверху донизу на принципах конституциона­лизма, выборности, широкого всесословного представитель­ства, самоуправления публиковались на страницах «Колоко­ла», «Полярной звезды» А. И. Герцена, «Современника» статьи Н. Г. Чернышевского, Н.А. Добролюбова, других революци­онных демократов, сторонников российского крестьянского социализма.

Либеральные идеи присущи предложениям высокопоставлен­ных должностных лиц бюрократической элиты: П. А. Валуева, А. В. Головнина, братьев Д. А. и Н.А. Милютиных, М.Х. Рейтерна, Я. И. Ростовцева, Ю.Ф. Самарина и др.

В духе уступок новому времени П. А. Валуев предлагал вес­ной 1862 г. преобразовать Госсовет по типу австрийского рейх­срата в совещательный орган из двух палат: а) верхнюю палату, назначаемую императором, постоянно действующую; б) ниж­нюю палату — съезд 180 государственных гласных из предста­вителей земств, городов, окраинных областей, частично (1/5) назначаемых «высочайшей властью» и выбираемых. Для организационной связи с верхней палатой 16 депутатов нижней дол­жны были участвовать в ее заседаниях и общем собрании Гос­совета. Предложены и «особые совещания» министров по са­мым важном вопросам исполнительного характера[91]. Великий князь Константин Николаевич предлагал в 1866г. проект со­здания при Госсовете дворянского и земского съездов для об­суждения сложных государственных дел. П. А. Шувалов и П. А. Валуев предлагали в начале 70-х гг. проект комиссии для сбора материалов о положении в сельском хозяйстве, которая бы привлекла заинтересованных представителей дворянства и земства к разработке и обсуждению вопросов сугубо хозяйственного ха­рактера[92].

Тверское губернское дворянское собрание приветствовало царя в годовщину 19 февраля 1861 г., который начал освобождением крестьян «искоренять всякую неправду на земле русской», и во всеподданейшем адресе просило учредить земское собрание «вы­борных всей земли русской» как единственное средство к удов­летворительному разрешению вопросов, возбужденных Положе­нием 19 февраля 1861 г.[93] Совещание мировых посредников Твер­ской губернии высказалось категорично в поддержку этого пунк­та[94].

В январе 1865 г. уже московское дворянство в адресе импера­тору призвало его довершить «государственное здание созванием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуж­дения нужд, общих всему государству».

Предложение всесословного представительства поддержано Б.Н. Чичериным, К.Д. Кавелиным, А.И. Кошелевым и други­ми общественными деятелями, которые видели в будущем кон­ституционном учреждении не ограничение, не противовес мо­нарху, а дополнение и помощь верховной власти, что могло га­рантировать политическую стабильность, укрепить единство общества, спасти Россию от экономического и нравственного кризиса[95].

Модернизацию системы власти и управления, приспособле­ние ее к новой исторической ситуации они предлагали без ради­кальных перестроек и при сохранении монархических принципов политической системы, что сближало их идеи с проектами либе­ральных бюрократов[96].

Авторами консервативных проектов были группировавши­еся вокруг короны П.П. Гагарин, В.А. Долгоруков, М.Н. Му­равьев А.Ф. Орлов, В.Н. Панин, Д.А. Толстой и другие пред­ставители охранительной концепции. Они отвергали[97] катего­рически не только радикальные, но и либерально-консерватив­ные проекты, сплоченно отстаивали принципы абсолютистского управления, считая самодержавное управление имманентно присущим историческим традициям России, менталитету рус­ского народа, допуская лишь отдельные административные из­менения с целью придания прочности и устойчивости монар­хической природе управления. С их помощью императорская власть обеспечила самодержавный характер административных и других реформ во второй половине XIX в., сохранила без заметных изменений природу, пределы функций, методы выс­ших, центральных, местных органов государственного управ­ления.

Александр II отверг, проигнорировал все разумные и перс­пективные предложения, раздраженно реагировал на малейший намек о каком-либо ограничении его прерогатив. Он считал все­сословное государственное управление несовместимым с обра­зом правления, которое унаследовал. Он был привержен, как и его отец[98], и другие предки немецкого происхождения, прусскому образу управления, сочетал полицейско-бюрократические методы с местным общественным управлением, проводил последо­вательно охранительную линию самодержавного управления, которая приобрела законченный полицейский характер при его сыне Александре III.

Усиление роли органов высшего

Государственного управления

Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил органи­зационные структуры. (Его состав вырос до 60 членов к 1890 г.) Он сыграл заметную роль в подготовке, обсуждении проектов всех реформ[99]. «Активно работали прежние и вновь созданные де­партаменты. Все общегосударственные законопроекты реформ рассмотрел департамент Законов»[100].

В 1861 — 1882 гг. действовал Главный комитет об устройстве сельского состояния, который наблюдал за проведением кресть­янской реформы, обсуждал связанные с ней законопроекты и ад­министративные мероприятия. Комитет по делам царства Польского (1864—1881 гг.) наблюдал за проведением там крес­тьянской реформы, рассмотрел проекты изменения управления после восстания (1863 г.). Действовали Комитет железных дорог (1859—1874 гг.), Второй Сибирский комитет (до 1864 г.), Кав­казский комитет (до 1882 г.), учрежденный в 1892 г. Комитет Сибирской железной дороги, Кодификационный отдел (1882—1893 гг.), с 1894 г. — Отделение свода законов государственной канцелярии.

Госсовет рассмотрел не только проекты реформ, но и мас­су различных узаконений, а также дела, связанные с организа­цией и статусом капиталистического предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, но­вых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодатель­ства. В его ведении находились вопросы, требовавшие отме­ны, ограничения, дополнения или пояснения существовавших законов и принятия новых. Он рассматривал общие распоря­жения к исполнению законов, с 1862 г. — государственную роспись доходов и расходов, с 1894 г. — годовые отчеты Госу­дарственного банка.

После полосы реформ 60—70-х гг. роль Госсовета ослабла. Александр III предпочитал обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных лиц, сменил председателя Госсовета[101], уч­редил в 1884 г. при нем «Особое присутствие для предваритель­ного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Се­ната» с функциями надзора за высшим судебным органом. Зна­чение Госсовета[102] падало, принижалось, часть его функций была передана другим высшим учреждениям[103].

Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функ­ций и внутреннего устройства, перераспределении дел между от­делениями. Роль ее была нестабильной: она то усиливалась, то слабла в отдельные годы.

В 60—70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего учреждения, приданного ей Николаем I. Канцелярия рас­сматривала предварительно все проекты, вносимые министерства­ми в Госсовет. Второе отделение участвовало в разработке кон­цепций, проектов реформ, составляло свои проекты такого рода реформ, редактировало и давало отзывы об общегосударствен­ных проектах. Им подготовлены тома второго издания полного собрания законов, переизданы отдельные тома Свода законов Рос­сийской империи. В 1882 г. Второе отделение упразднено, предметы ведения переданы в Госсовет.

Изменялись функции и Третьего отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения общественно-политической жизни, состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью обществен­но-политических организаций, за прессой, руководило дознания­ми по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов. Возглавляли это осо­бое отделение канцелярии в 60—70-е гг. наиболее доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков, П. А. Шувалов, А.Л. Потапов, Н.В. Мезенцев и др. В условиях подъема массового обще­ственного движения, возникновения острой критической ситуа­ции на рубеже 70— 80-х гг. сложилось мнение о слабости отделе­ния, которое не справилось с задачами, оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД, объединившего все репрес­сивные карательные органы в мощное централизованное адми­нистративно-полицейское ведомство.

Четвертое отделение канцелярии преобразовано. На его ос­нове 12 августа 1880 г. учреждена собственная Ее Императорско­го Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями им­ператрицы Марии.

Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней канцеля­рии царя и высшего органа государственного управления. Уси­лены ее функции по вопросам заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата. Кадры чиновни­ков включены в сферу непосредственного императорского веде­ния, стали его номенклатурой. В 1894 г. при канцелярии стали функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточены все назначения, увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений преобразована в канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии с характером выс­шего учреждения.

Канцелярия выполняла функции своеобразного высшего орга­на, использовалась императорами для обеспечения личного вли­яния, централизации всей системы государственного управления. В начале XX в. отмечено ее 100-летие[104].

Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в пореформенное время характер высшего административного уч­реждения, по закону 1872 г.[105] рассматривал вносимые царем про­екты наиболее важных законов, принимал постановления по пред­ставлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих, сочетал функции зако­носовещательного и распорядительного органа, использовался императором для принятия решений в обход Госсовета, особенно по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на длительное время или получить нежелательное для высшей власти направление. Через Комитет министров проведен ряд уза­конений по усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, уси­ленного режима, полицейского надзора в отдельных регионах.

Однако комитет министров не мог координировать деятель­ность различных ведомств, он не был кабинетом министров, «объединенным правительством», против чего был Александр II, не допускавший и мысли о таком правительстве, особенно о долж­ности премьер-министра, который мог покушаться на исключи­тельность его самодержавных полномочий. В Российской импе­рии отсутствовала единая система в действиях исполнительной власти. Каждое министерство действовало особняком, ревност­но отстаивало свою отраслевую обособленность.

Министры подчинялись лишь императору. Организация рос­сийского центрального управления качественно отличалась в худ­шую сторону от европейского. В европейских странах действова­ли кабинеты министров во главе с премьер-министрами, объеди­нявшие исполнительную власть, органы центрального управле­ния. Они формировались как итог функционирования парламен­тской системы, на прочной конституционной основе, чему упор­но и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая высшее и центральное управление на отставание от Запа­да, на неэффективность и нерациональность, хотя в пореформен­ное время остро ощущалась необходимость четкой координации в деятельности государственных учреждений между собой и раз­личных структур внутри них.

В 80-е гг. Александр III стремился усилить Комитет мини­стров как орган при царской особе, отодвинуть в тень Госсовет, подчинить комитету этот высший по статусу законосовещатель­ной орган. С помощью комитета он продлевал на отдельных тер­риториях действие чрезвычайных законов, усилил цензуру, зап­ретил примерно 200 «особо вредных изданий», решал другие воп­росы чрезвычайного характера.

Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рас­сматривалась масса дел текущей политики, он созывал с 1857 г. совещания министров, управляющих главными комитетами, пред­седателей Госсовета и Комитета министров, других приближен­ных должностных лиц. Совещания проводились по воле импера­тора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. Выявлена це­лесообразность дополнить дореформенное высшие органы управ­ления новым.

Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет министров, на­деленный статусом высшего при императоре органа, под его председательством для решения вопросов общегосударствен­ного значения. Александр II созывал, проводил его заседания, вносил вопросы на рассмотрение. В состав его вошли высокие должностные лица: главноуправляющие, председатели Коми­тета министров и Госсовета, другие близкие царю официаль­ные лица.

Совет министров рассмотрел внесенные Александром II материалы, заключения комиссий, комитетов, других учрежде­ний, разрабатывавших проекты реформ, а также доклады, от­четы министров, их «всеподданнейшие» предложения по реор­ганизации ведомств. На 150 заседаниях за 1,5 года рассмотре­но более 300 крупных вопросов. Согласованные решения по­лучали после утверждения императором законную силу «вы­сочайших повелений», дополняли, конкретизировали законы.

Работа нового органа частично способствовала улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистер­ских, общих вопросов государственного управления, что ска­залось положительно на развертывании реформаторской прак­тики. Но Совет министров действовал нерегулярно и нерагламентированно, выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре.

Детище Александра II созывалось Александром III лишь дваж­ды и прекратило существование в 1882 г.

В XIX в. вследствие противодействия императоров не была решена задача создания рационально организованного высшего органа исполнительной вертикали, отвергнута идея объединен­ного правительства, кабинета министров под председательством премьер-министра[106].

Реформы 60—70-х гг. повлияли на функции, деятельность, организационную структуру Правительствующего сената, кото­рый сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все выс­шие, центральные, местные учреждения новые законы; несколь­ко раз в неделю с 1863 г. отправлял брошюры «Собрание узако­нений и распоряжений», продолжал исполнять функции толко­вания законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и приня­тие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего над­зора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенат­ского аппарата, изменение организации сенатских ревизий.

Наиболее заметно отразилась на деятельности Сената судеб­ная реформа 1864 г. Судебные уставы превратили в высшие апел­ляционные инстанции не только Верховный уголовный суд, но и окружные судебные палаты и даже уездных мировых судей. В связи с этим сузилась сфера деятельности Сената как высшего апелляционного органа для прежних местных судов губерний, упразднены почти все соответствующие департаменты, некото­рые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими чиновниками. На пра­вах высшей кассационной инстанции Сенат стал рассматривать жалобы и протесты на решения местных судов, отменять их в случае обнаруженных нарушений судопроизводства, передавать дела на пересмотр в другие судебные органы.

Сенат рассматривал все больше и дела о политических пре­ступлениях. В начале 60-х гг. пятый уголовный департамент Се­ната провел ряд политических процессов, в том числе над Н.Г. Чернышевским. В 1872 г. в Сенате учрежден высший су­дебный орган по политическим делам, который имел особый ста­тус и назывался «Особым присутствием для суждения дел о госу­дарственных преступлениях и противозаконных сообществах». Личный состав его формировался императором, состоял из пер­воприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых импе­ратором на год по спискам министерств внутренних дел и юсти­ции губернских и уездных предводителей дворянства, столично­го городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот, созданный в нарушение судебных уставов 1864 г., рассматривал самые крупные политические процессы. По образу особого сенатского присутствия военно-окружные суды также в нарушение судебных уставов проводили с 1878 г. закры­тые и ускоренные процессы, где выносили, как правило, более суровые приговоры, в том числе смертные. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-каратель­ные функции среди высших органов государственного управле­ния.

Святейший синод сохранил в пореформенное время дорефор­менные функции, аппарат, методы осуществлял по-прежнему высшее государственное управление церковью. Теперь через него усилилось идеологическое влияние монархии на все слои общества. Этому способствовало назначение в 1880г. на должность обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, воспитателя цеса­ревича, одного из ярких и последовательных сторонников охра­нительно-консервативного курса, «чисто самодержавного», силь­ного и всеохватывающего дворянского государственного управ­ления без «примесей» всесословности, земщины, какого-либо представительства.

В 80-е гг. Синод усилил влияние на сферу народного образо­вания. В его составе учрежден (1883 г.) Совет по церковно-приходским школам. Он осуществлял не только надзор, но и управ­лял растущей сетью народных учебных заведений.

Совершенствование системы

Центрального управления

Во втором 50-летии своей «биографии» министерства прояви­ли себя как жизнеспособные органы самодержавного управле­ния[107], активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовершенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организационную структуру, ведом­ственную управленческую вертикаль.

Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Министр выступал главой профессионалов-бюрократов, осуществлявших попечительство над конкретными отраслевыми сферами управления. Министерства объединяли на основе «ли­нейного» принципа исполнительную вертикаль центральных и ра­стущих местных органов, превращались все больше в ведомствен­ную сверху донизу, отраслевую систему государственного управления. Возросло в связи с этим значение министерских советов, особенно их функций надзора за всеми структурами ведомства.

Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, коми­теты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры. Началь­никам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий и задач потребова­ло создания таких специальных советов, комитетов, на заседани­ях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители промышленных, торговых, фи­нансовых кругов, ученые, инженеры, другие специалисты. Это отражало известное сближение министерской бюрократии с эли­той различных социальных слоев и сфер жизни общества.

Министерство внутренних дел превратилось в главный орган, становой хребет центрального управления пореформенными про­цессами, приобрело необычное значение, было наделено очень широкими функциями и высоким статусом, наряду с админист­ративно-полицейскими задачами оно выполняло еще админист­ративно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало кре­стьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обобщало не­обходимые сведения через свой центральный статистический ко­митет и созданный при нем земский отдел. МВД организовало государственное управление бывшими крепостными и всеми кре­стьянами, земское общественное управление. Земский отдел по­лучил статус самостоятельной структуры, приобрел значитель­ный вес в составе МВД, наблюдал за осуществлением новых за­конов по проведению крестьянской и земской реформ, за управ­лением всеми категориями многомиллионного крестьянства, ме­стными органами административного и сословно-дворянского над­зора, ведал многими земскими хозяйственными, переселенчес­кими и другими делами, а также комплектованием армии.

В МВД вошло на правах главного управления почтово-телеграфное ведомство[108]. В составе МВД функционировали новые хо­зяйственный и медицинский департаменты, управления по пере­селенческим делам, воинской повинности, дворянства, местного хозяйства. МВД осуществляло надзор за цензурными комитета­ми, типографиями, библиотеками, книжной торговлей и др.

Особый статус придан МВД созданием в 1880—1883 гг. департамента полиции. На него возложены задачи предупреждения и пресечения преступлений, охраны общественной безопасности и порядка. Главы МВД[109] играли роль своеобразных «первых министров» при императорах, проводили их репрессивную, карательную политику, стремились ограничить, подавить антисамодержавное обществен­ное движение, предотвратить назревавшую российскую революцию. Министр внутренних дел являлся шефом отдельного корпуса жан­дармов (ОКЖ), который также вошел в состав МВД[110]. Департамент полиции имел не только широкие функции[111], но и разветвленную структуру в центре и на местах, ведал полицейскими учреждения­ми, охранными отделениями, их сыскными частями, градоначаль­никами, транспортными, фабричными полицейскими и жандарм­скими структурами, адресными столами, пожарными командами и др. МВД накопило уникальный опыт придания государственному управлению полицейского характера, осуществления его полицейс­кими методами и структурами, что обусловило отличительную черту центрального управления пореформенного времени.

МВД все более становилось главным регулятором внутренней жизни, проникая во все ее поры, полнее и полнее осуществ­ляло функции политической полиции, превращаясь в ее орган при сохранении статуса главного, центрального учреждения.

Возвышение роли хозяйственных министерств[112], ведавших экономическими сферами, — тоже отличительная черта централь­ного управления, обусловленная необходимостью государствен­ного влияния на ускоренное пореформенное социально-экономи­ческое развитие.

Министерство финансов (Минфин, МФ) существенно изменило функциональные параметры, структуру, методы деятель­ности, укрепило «линейную» связь по вертикали, расширило пол­номочия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, банковских и других финансовых, структур, ре­шало задачи обеспечения единства и стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой, накопления средств на нужды государства, промышленного переворота, индустриализации, экономической модернизации, на поощрение промышленного, железнодорожного строительства, на проведе­ние денежной реформы и др.

Через созданный в 1864 г. департамент торговли и мануфак­тур осуществлялось государственное управление казенной про­мышленностью и попечительство над частной промышленнос­тью и торговлей.

Департамент торговли и мануфактур ведал фабричной инс­пекцией, которая возникла в связи с появившимися первыми фабричными законами, наблюдала за их исполнением, в том числе в сферах защиты интересов предпринимателей и рабочих; инфор­мировала органы власти о соблюдении законов, взаимоотноше­ниях фабрикантов и рабочих, их настроениях и организациях. До 1899 г. существовала при департаменте должность главного фаб­ричного инспектора, замененная главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием — коллегиальным органом де­партамента. Созданный в 1896 г. комитет по техническим делам воплотил процесс расширения функций МФ, влияние его на орга­низацию технического изобретательства, совершенствование тех­нического прогресса.

Возрос объем функций МФ в связи с изменениями в кредит­ной и банковской системах.

Имевшаяся в МФ особая канцелярия по кредитной части уп­равляла казенными банками, контролировала частные, проводи­ла все операции по заключению займов, платежам по ним про­центов, вела государственную долговую книгу.

Значительно усилена роль структур МФ, ведавших сферой денежных поступлений. Департамент податей и сборов разделен на два. Системами прямого обложения, натуральных повиннос­тей занимался департамент окладных сборов. Созданный же в связи с возрастанием косвенных налогов департамент неоклад­ных сборов заведовал акцизами (питейным, табачным, спичеч­ным, керосиновым, свеклосахарным)[113] и гербовыми, канцелярскими, паспортными, судебными, страховыми и другими пошли­нами.

Совершенствованию финансовой сферы способствовал государственный контроль (ГК), который имел статус министерства, возглавлялся государственным контролером. Этот орган расши­рил рамки своего влияния, участвовал в разработке и утвержде­нии бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об исполне­нии сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи доходов и расходов на предстоящий год с точки зрения законности. Им ус­тановлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, со­здано единство различных государственных касс, учреждены кон­трольные палаты на местах в качестве органов финансового кон­троля. Отменен порядок проверки финансовой отчетности по свод­ным ведомственным, губернским отчетам. Введена проверка финансовой отчетности по первичным документам. Контроле­рам разрешено устанавливать начеты на чиновников за незакон­ные расходы с целью денежного возмещения части этих расхо­дов. Предложен был предварительный контроль, но он отверг­нут высшим чиновничеством, заинтересованным в бесконтроль­ном расходовании государственных средств. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государ­ственным кредитованием, расходованием отдельными компани­ями, выделенных казной ссуд за казенными банками.

Государственный контроль имел ограниченные функции, не мог контролировать расходы собственной Е.И.В. канцелярии, Министерства двора, МИД, Синода, армии, Кредитной канцеля­рии, банков, где имелся внутриведомственный контроль. К тому же ГК находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты «обиженные» ГК чиновники.

В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856г. межведомственного Главного коми­тета железных дорог. Первый глава МПС инженер П.П. Мель­ников являлся профессором Института путей сообщения, возглав­лял строительство железной дороги между Петербургом и Моск­вой («Николаевская»), Главное управление железных дорог. Про­мышленный переворот, развитие Всероссийского рынка, внеш­ней торговли обострили проблему российского бездорожья, необходимость широкомасштабного железнодорожного строитель­ства за счет государственных средств и в интересах государства. Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопаснос­ти. Не решили проблемы и государственное поощрение инициа­тивы строительства частных дорог, выдача крупных ссуд желез­нодорожным обществам и компаниям с государственной гаран­тией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог специально созданным в 1858 г. Управлением главного инспектора частных железных дорог.

На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упо­рядочило в 1882г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. — единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны.

Было реформировано и молодое Министерство государствен­ных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала эксплуатация государственных незаселенных земель, лесов, недр и других иму­ществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент зем­леделия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший развитием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельчес­кой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ве­дение департамента, деятельность которого было подчинена по­вышению интенсивности сельских хозяйств.

Министерству государственных имуществ передали горное и ряд других ведомств. МГИ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗГИ, 1894 г.). Рас­ширенные параметры его функций охватили основные задачи по улучшению положения сельского хозяйства, государственное по­печительство о расширении обрабатываемых площадей, включе­нии в культурный земледельческий оборот новых территорий, распространение агрономических знаний среди земледельцев, по­вышение культуры и продуктивности сельского хозяйства, раз­витие и организацию сельскохозяйственной промышленности (ку­старных промыслов) и др.

В пореформенное время изменилось управление начальным, средним и высшим образованием. Александр II предписал (13 мая 1866 г.) Министерству народного просвещения (МНП) руковод­ствоваться охранительными началами, быть охранителем рели­гии, существующего строя, последовательно проводить в учеб­ных заведениях идеи самодержавия, православия, народности[114].

Усилено государственное влияние на все сферы образования. Главными администраторами над учебными заведениями явля­лись назначаемые властью попечители учебных округов. В 1864 г.созданы губернские, уездные и кое-где городские училищные со­веты для управления начальными учебными заведениями, в со­став которых включены чиновники, представители духовенства, земских учреждений. 26 мая 1869 г. учреждена государственная инспектура с широкими функциями. Назначаемый министерством инспектор народных училищ подбирал учителей, контролировал народные училища и земства по вопросам образования.

В условиях реформ Министерство народного просвещения из­менило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип всесословной средней школы, которая представлена двумя категориями: семиклассны­ми классическими и реальными гимназиями с отличавшимися учебными планами и программами.

Новую правовую основу получило в 60-е гг. управление выс­шим образованием. Общий устав императорских российских уни­верситетов (18 июня 1863 г.) определил предметы ведения МНП, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда.

Университеты получили широкие автономные права уп­равления, условия развития студенческой и преподавательс­кой инициативы, самодеятельности в организации учебной, воспитательной, научной деятельности. В ст. 123 было сказа­но: «Все университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и носят имя императорских»[115]. Преподаватели, служащие университетов имели классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончив­шие университет с ученой степенью лица податного состоя­ния пользовались правами личного или потомственного по­четного дворянского гражданства, что расширило возможность формирования аппарата государственного управления специалистами с высшим образованием. Были улучшены ус­ловия получения университетского образования[116].

В 80-е гг. управление образованием перестроено в духе дво­рянской политической реакции. МНП реализовало на практике печально известней циркуляр 1887 г. о «кухаркиных детях», ог­раждало вузы, особенно гуманитарные факультеты, от молоде­жи из «низов», что сузило социальную базу подготовки специа­листов для государственного управления и службы.

Университетский Устав 23 августа 1884г. отменил автоно­мию университетского управления, профессорские коллегии, вы­борность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал самодея­тельные организации студентов, ввел правило отдавать в солда­ты неблагонадежных студентов, протестующих против ограни­чения прав и льгот студенческой молодежи; увеличил в 5 раз плату за обучение. Повышен статус, усилена роль попечителя, который стал основным руководителем всей университетской жизни, контролером поведения студентов; он же рекомендовал министерству кандидатов на назначаемые должности универси­тетского правления.