Переход к министерской системе

Центрального управления

Наиболее значительным изменениям подверглась система центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе кол­лежского принципа, который перестал отвечать требованиям но­вого столетия. И «негласный», и Непременный совет осознали потребность в более гибком, оперативном, централизованном исполнительном управлении. Александр I предпочел конститу­ции радикальную административную реформу, поддержал про­ект Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы управ­ления, предпосылки которой формировались в исполнительных структурах и обозначились на рубеже веков, отразив и министер­ские образцы других стран.

Принципиальная основа нового устройства управления отра­жена в манифесте «Об учреждении министерств» (8 сентября 1802 г.)[37]. Во-первых, подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I. Во-вторых, учреждение министерств мотивировано необходимостью приведения всех частей государ­ственного управления в прочное и намерению императора соот­ветственное устройство. В-третьих, выражена надежда, что ми­нистерства помогут утвердить народное спокойствие, тишину, правосудие, благоустройство империи, оживить промышленность, торговлю, все хозяйство, распространить науки и художества, возвысить общее благосостояние, обеспечить благоденствие на­родов. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения[38]. В-пятых, при разделении государственных дел каждое министерство веда­ет определенной частью их, и все министерства обеспечивают ес­тественную связь, единство управления. В-шестых, министры на­значаются императором, перед ним ответственны, непосредствен­но управляют всеми вверенными им частями, представляют императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где долж­но быть обосновано расходование средств структурами министер­ства, указаны успехи в содеянном, состояние дел и возможные перспективы. В-седьмых, Сенату надлежало рассматривать и ана­лизировать деятельность министров, представлять доклады им­ператору с соответствующими заключениями, мнением о состоя­нии управления каждым министром. В-восьмых, министр управ­ляет и местными вверенными ему структурами, получает еженедельные мемории о всех текущих их делах, имеет постоянные связи с ними.

Учреждалась должность «товарища министра» — помощни­ка министра. Совмещены должности министра юстиции и гене­рал-прокурора Сената. Определены функциональные направле­ния, предметы и параметры деятельности каждого министра, под­ведомственные ему сохраненные государственные коллегии[39] и другие учреждения, что обеспечивало преемственность управле­ния и эволюционный характер преобразования его аппарата при переходе на качественно иной уровень единоначалия, ответствен­ности, исполнительности и формирования ведомственности.

Своеобразный статус получил министр внутренних дел, ко­торый обязан был заботиться («пешись») о повсеместном благо­состоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. Очень широкими полномочиями было наделено воз­главляемое им министерство, которое, кроме полицейских фун­кций, должно было еще управлять государственной промышлен­ностью, строительством и содержанием всех публичных зданий, предотвращать нехватку жизненных припасов, всех надобностей в общественной жизни. В ведение МВД переданы мануфактур­ные и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция Государственных имуществ, опе­кунство иностранных и сельского домоводства и др. Линейность управления МВД определена повелением императора всем губер­наторам представлять рапорты императору через МВД, под уп­равлением этого министерства решать все военные, гражданские, полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, вклю­чая приказы общественного призрения, переданы в систему МВД. Представляя собой специальный карательный орган, МВД возглавило деятельность местных административно-полицейских Учреждений[40].

Широкий диапазон функций, включение губернаторства в ведомство МВД определили особый статус и большую роль его в государственном управлении на протяжении всего XIX в., усиле­ние полицейского характера всей системы управления. Именно идею сохранения и укрепления феодального государственного устройства заложил Александр I в статус МВД. «Учреждая ми­нистерство на таковых правилах, — отразил он в своем законе, — мы имеем лестную надежду, что оно споспешествовать нам бу­дет к учреждению народного спокойствия, сего истинного и не­рушимого оплота царей и царств... к приведению всех частей го­сударственного управления в прочное к намерению нашему соот­ветственное устройство». Укрепленное высокопоставленными чиновниками, профессионалами полицейской государевой служ­бы, МВД быстро включилось в работу. В конце октября 1802 г. Александр I отметил удовлетворенно, что работа МВД «идет довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели го­раздо более ясности, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так как следует»[41].

По его плану и при непосредственном участии совершена реорганизация, воплощена новая методика организации министер­ского управления. Сначала было усовершенствовано разделение функций центрального управления. Законом «О разделении госу­дарственных дел по министерствам» (17 августа 1810 г.) упоря­дочены сферы отраслевого управления, объединены министер­ства коммерции и финансов, выделено из МВД министерство по­лиции с полномочиями чисто полицейского характера, создано вслед за Главным управлением водяных и сухопутных путей со­общения (1809 г.) Главное управление духовных дел, иных, кро­ме православия, исповеданий, что породило тенденцию управле­ния отдельными отраслями через Главные управления, а не ми­нистерства. По закону 28 января 1811 г. возникли Главные уп­равления ревизии государственных счетов, а также путей сооб­щения.

Главные управления — новые органы центрального управ­ления — возникли наряду с министерствами. Учреждение их углубило отраслевое разделение функций управления. Они име­ли тоже высокий государственный статус, возглавлялись ди­ректорами в ранге министра, назначенными императором из придворной знати[42].

Затем была воплощена разработанная М.М. Сперанским на научной основе на сформулированных им же принципах го­сударственного управления развернутая и стройная программа всесторонней организации министерской системы с учетом рос­сийских условий и западноевропейских образцов. «Общее уч­реждение министерств» (25 июня 1811 г.)[43] знаменовало новую нормативную основу министерской системы управления, воплощение ведомственно-линейного образа органов центрально­го управления с широкими, точно очерченными исполнитель­но-распорядительными функциями, высокой меры ответствен­ности.

В 30—40-х гг. Николай I усилил полицейско-карательные и сократил хозяйственные функции МВД, преобразовал его струк­туру, создал на базе Почтового департамента самостоятельное Главное управление почт, развившееся в мощное почтовое ве­домство, наделенное сыскной функцией — перлюстрацией кор­респонденции.

Процесс экономического развития, рост буржуазных слоев вызывали объективно усиление внимания власти к управлению хозяйственной сферой, создание и совершенствование соответ­ствующих органов в системе центрального управления.

Главным среди хозяйственных органов являлось Министерство финансов, главами которого назначались Васильев, Д.А. Гурьев (1810—1823 гг.), Е.Ф. Канкрин (1823—1844 гг.). Минфин вобрал функции упраздненного министерства коммерции, создал депар­тамент по заведованию внешней торговлей, включил из МВД в 1819 г. Департамент мануфактур и внутренней торговли, учредил при нем Мануфактурный (1828 г.) и Коммерческий (1829 г.)советы по просьбам промышленников и купцов[44]. В состав Мин­фина вошло Государственное казначейство, на его базе создан соответствующий департамент, учреждено Главное казначейство для приема, хранения, выдачи денежных средств. В ведении ми­нистерства находились: Ассигнационный, Заемный и учрежден­ный в 1847 г. Государственный коммерческий банки, чтобы «дать купечеству вящие способы к увеличению и расширению коммер­ческого оборота». Министерство финансов имело тесную связь с Межведомственными финансовым комитетом (1806 г.), учреж­денным для сокращения государственного долга, изыскания средств по погашению бюджетного дефицита, и Советом госу­дарственных кредитных установлений (1818 г.), учрежденным для высшего надзора и контроля за кредитными операциями и обо­ротами банков.

Возросла роль Минфина в разработке бюджета, составлении единой росписи доходов и расходов на основании представляв­шихся министрами смет не позднее 15 ноября.

Это же министерство содействовало открытию высших тех­нических учебных заведений с разночинским составом студенче­ства — Горного и Технологического институтов, где готовились инженерно-технические кадры. Ими занимался непосредственно Ученый комитет министерства.

Вновь созданное Министерство государственных имуществ (1837 г.) имело целью умножение государственного сектора эко­номики и увеличение от него поступлений в казну. Два департа­мента управляли государственными имуществами центральных губерний и государственными крестьянами. Третий попечитель­ствовал совершенствование сельскохозяйственного производства и с 1845 г. назывался Департаментом сельского хозяйства. Чет­вертый — Лесной департамент — ведал лесным делом с помо­щью военизированного корпуса лесничих, Лесным институтом — высшим учебным и научно-исследовательским заведением. В состав министерства входило Главное управление государственного коннозаводства, созданное для управления государственны­ми и надзора за частными конными заводами.

Министерство осуществляло «благожелательное попечитель­ство», помогало государственным крестьянам повысить произво­дительность их хозяйств, внедряло новые методы обработки зем­ли, ухода за скотом, новые сельскохозяйственные культуры[45], и т.д.

«Общим учреждением министерств» расширены предметы ве­дения Министерства народного просвещения. Ему предписано уп­равлять всеми общими учебными заведениями, университетами, академиями, учеными обществами и иметь связь в общих делах с духовными, военными и другими училищами, находившимися в особых ведомствах, учреждениями для образования юношества к отдельным частям управления (Горный корпус и подобные ему). В ведение министерства переданы: публичная библиотека в столи­це, Румянцевский музей в Москве (1814 г.), Пулковская обсерва­тория (1839 г.), Академия художеств, типографии, цензура и др.

Основную работу организовало Главное правление училищ, актив которого состоял из назначенных императором чиновни­ков и попечителей учебных округов.

Расширена сеть университетов (срок обучения — три года), ко­торые открыты в Вильно, Харькове, Казани, Дерпте, затем в Пе­тербурге (1819 г.) и Киеве (1834 г.)[46]. Согласно своим уставам уни­верситетский совет из профессоров имел широкие административ­ные, учебные, научные, судебные права (университетский суд), избирал ректора, деканов отделений, правление для хозяйствен­ных дел, инспектора, в чем воплотилась автономия университетс­кого управления. На университеты были возложены функции уп­равления учебными заведениями[47] округа, что ограничило административную деятельность попечителя. Университетский совет избирал окружного директора училищ, он заведовал наряду с попечителем 4-классными гимназиями, 2-классными уездными учи­лищами, одногодичными приходскими училищами, между кото­рыми была установлена преемственность вплоть до университета.

Устав императорских университетов (26 июля 1835 г.) огра­ничил их права функциями только учебных и научных заведе­ний, увеличил в округе и университете роль попечителя. Уста­вом учрежденного Киевского университета ограничивалась вы­борность деканов факультетов, вводилось назначение профессо­ров министром просвещения. В 1848—1849 гг. ограничен приток разночинцев в университеты, закреплена дворянская сословность состава студентов.

Николай I усилил сословность средних учебных заведений, ограничил обучение в гимназиях детей лиц непривилегирован­ных сословий, запретил обучение крепостных. Новый устав гим­назий и училищ 1828 г. дал департаментам гимназий и училищ широкие права контроля и управления учебными заведениями губерний. Учреждена должность инспектора для надзора за пре­подаванием и «нравственной» частью в гимназиях.

При директорах гимназий созданы официальные советы. Дво­рянство избирало почетного попечителя гимназии на три года для наблюдения за направлением образования. В 1833 г. учреждена в округах должность инспектора частных учебных заведений с це­лью усиления административного надзора за ними. Создан в цен­тре специальный комитет по устройству учебных заведений.

Министерство просвещения не осуществило программу все­сословного школьного обучения. В 1854 г. имелось 77 гимназий, в том числе в Тобольске, Томске, Иркутске. Более 100 городов не имели школ. Не были открыты они в селах. Не имели гимна­зий многие губернские города.

Министерства военное, морское, иностранных дел управля­ли соответствующими отраслями под непосредственным личным вниманием императора, решали ответственные государственные задачи, перестраивали неоднократно свои организационные струк­туры, важнейшими среди которых руководили члены импера­торской фамилии[48]. Управление этими сферами было централизовано в гораздо большей степени, чем другими. Имела место мелочная регламентация деятельности низших звеньев при почти полной бесконтрольности военной администрации.

Военные министерства функционировали на основе нового Устава об управлении армией в военное и мирное время, занима­лись военно-теоретической подготовкой командного состава[49], боевой подготовкой войск, техническими переоснащением армии, использованием достижений военной науки и техники[50].

Для управления растущим хозяйством императорской фами­лии 22 августа 1826 г. создано Министерство императорского двора и уделов, многочисленные егермейстерские, конюшенные и другие дворцовые конторы которого и Департамент уделов за­ведовали землями, предприятиями, крестьянами, различным иму­ществом, обслуживали императора и членов его фамилии.

Николай I стремился подчинить всецело себе центральное управление, установил строгий порядок еженедельных «всепод­даннейших докладов» министров лично ему. Секретный комитет под председательством В.П. Кочубея, созданный для «пересмот­ра государственного управления» (6 декабря 1826 г.), имел пред­писание работать и готовить проекты секретно, силами доверен­ной бюрократии, не привлекать даже дворянские общественные силы. Задумывались реформы для централизации системы уп­равления, укрепления ее законной основы, искоренения произво­ла чиновников — этого извечного зла российского управления.

Проведены меры по укреплению центрального управления с помощью петровского опыта его милитаризации. Главами боль­шинства министерств назначены генералы[51]. Введено военное ус­тройство в управлении путями сообщения, лесным делом. Ми­литаризированы производство чугуна, железа, вся горнозавод­ская промышленность. Департамент горных и соляных дел ми­нистерства финансов преобразован (1834 г.) в военизированное Главное управление горных и соляных дел со штабом корпуса горных инженеров, горного аудиториата и расположенными на заводах воинскими командами, призванными предотвращать волнения крепостных горнозаводских рабочих, способствовать уве­личению производства продукции. Через этот орган Министер­ство финансов управляло горными заводами, соляными промыслами, приписанными к ним рабочими, Монетным двором, осуществляло надзор за частной промышленностью.

Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной си­стемы, представленной в середине XIX в. девятью министерства­ми и тремя главными управлениями, подчиненными непосред­ственно императору, который координировал их совместные меж­ведомственные усилия через Комитет министров. Генезис цент­рального отраслевого управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе при­сущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изме­няющимся объективным условиям, потребностям управления, ут­вердилась в России на длительное время[52] вплоть до XXI века, ког­да министерства функционируют на уровнях федерального цент­ра, республик, областей и других субъектов Федерации[53].

Изменение местного государственного