Участие государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц

Законодательство зарубежных стран не знает особых юридических форм участия государственных органов или общественных организаций в гражданском процессе. Будучи участниками гражданского оборота, они защищают в нем свои права и интересы в качестве сторон и третьих лиц. Так же обстояло первоначально дело и в советском гражданском процессе. ГПК РСФСР 1923 г. не выделил каких-то особых форм участия государственных органов в гражданском процессе. Да и сама потребность в таком участии в 20-е годы возникало не часто. Вмешательство государства в частноправовые отношения в период нэпа осуществлялось в основном средствами прокурорского надзора.

Начало активного участия государственных органов в гражданском процессе тогда, когда они не являлись участниками данного спора и не были связаны с его субъектами взаимными правами и обязанностями, по-видимому, широко распространилось с начала 30-х годов. Однако, поскольку специальных процессуальных форм участия государственных органов ГПКРСФСР 1923 г., как и ГПК других союзных республик, не знал, процессуальное положение государственных органов определялось в качестве третьих лиц, причем не только процессуальным, но и административным (регулирующим деятельность государственных органов) законодательством. Например, в совместной инструкции Наркомпроса, Наркомздрава и Наркомюста РСФСР, утвержденной СНК РСФР 3 апреля 1943 г., об органах опеки и попечительства сказано, что при рассмотрении в судах дел об отмене усыновления «обязательно вовлекается районный (городской) отдел народного образования или здравоохранения в качестве третьего лица на стороне ребенка» (СП РСФСР. 1943. №3. Ст.24); в инструкции Наркомхоза РСФСР о порядке регистрации строений от 25 сентября 1945 г. было сказано, что «при разрешении вопроса об установлении права собственности на строение, в случае отсутствия необходимых доказательств, дело должно рассматриваться в судебном порядке с привлечением коммунального органа в качестве третьего лица».

В процессуальной теории хотя и указывалось на особенности участия государственных органов в советском гражданском процессе, все же их считали «квази третьими лицами»/*См.: Клейнман А. Ф. Участие третьих лиц в гражданском процессе. Иркутск, 1927./ или особым видом третьих лиц /**Добровольский А. А. Участие органов государственного управления в советском гражданском процессе. Автореф. канд. Дисс. М., 1954. С.13/.

В ГПК 1964 г. формы участия в гражданском процессе государственных органов были смоделированы во многом по аналогии с участием в нем прокурора. Они могли возбуждать гражданские дела в интересах других лиц или вступать в уже начавшийся процесс для дачи заключения по делу. Кодекс отнес государственные органы к числу лиц, участвующих в деле, наделив их соответствующими правами (ст.29-30, 42 ГПК).

В 2000 году в этот институт были внесены изменения, имевшие целью привести его в соответствие с принципом диспозитивности. В ГПК РФ 2002 года этот институт был поэтому воспроизведен без существенных изменений. Статьи 46 и 47 ГПК РФ предусматривают, что государственные органы, органы местного самоуправления имеют право в предусмотренных законом случаях: а) предъявлять иски в защиту интересов других лиц; б) вступать в уже начавшийся процесс для дачи заключения по делу; в) предъявлять иски в защиту неопределенного круга лиц. В отличие от прокурора перечисленные лица вправе возбудить не любое дело, а лишь определенную категорию дел, предусмотренную в законе. Кроме того, они возбуждают эти дела лишь по просьбе заинтересованных лиц. Закон делает исключение лишь для случаев защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц и недееспособных граждан. В этих случаях иск может быть предъявлен независимо от просьбы законного представителя недееспособного или заинтересованных лиц.

Перечень гражданских дел и государственных органов, компетентных их возбуждать, установлен нормами материального и процессуального права. В предусмотренных законом случаях в защиту чужих интересов в суд могут обращаться и иные организации (в том числе общественные) и граждане. Так, в соответствии со ст. 70 СК РФ дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению органов или учреждений, на которые законом возложены обязанности по защите прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних и т. д.).

В соответствии с п. 3 ст. 73 СК иск об ограничении родительских прав может быть предъявлен органами и учреждениями, на которые законом возложены обязанности по защите прав несовершеннолетних.

В соответствии со ст. 142 СК РФ органы опеки и попечительства вправе требовать в судебном порядке отмены усыновления.

Требования о применении последствий ничтожных сделок к сделкам, не соответствующим требованиям закона и иных нормативных актов (ст. 168 ГК), сделкам, совершенным с целью противной основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК), мнимым и притворным сделкам, сделкам недееспособных (ст. 170, 171, 172 ГК) могут быть предъявлены государственными органами или органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Дело о признании гражданина ограниченно дееспособным вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами либо недееспособным вследствие душевной болезни или слабоумия может быть возбуждено в соответствии со ст. 281 ГПК по заявлению органов опеки и попечительства психиатрического и психоневрологического учереждения. (Они же могут возбуждать дела и о снятии этих ограничений в случае выздоровления ограниченного в правах лица – ст. 286 ГПК).

Органы государственной власти РФ, субъектов РФ, граждане, общественные и иные некоммерческие объединения вправе предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде, причиненного правонарушениями в области охраны окружающей среды (ст.ст. 5, 6, 11, 12 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года). Федеральные антимонопольные органы (их органы на местах), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров и услуг, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их союзы и ассоциации), вправе обращаться в суды в защиту прав потребителей, в том числе и в защиту неопределенного круга потребителей (Закон РФ «О защите прав потребителей» в ред. От 9 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 140). В защиту неопределенного круга потребителей могут быть заявлены лишь требования неимущественного характера (т. е. не связанные со взысканиями каких-либо сумм), целью которых является признание действий продавца (изготовителя, исполнителя) противоправными в отношении всех потребителей (как уже заключивших договор, так и только имеющих намерение заключить договор с данным хозяйствующим субъектом) и прекращение таких действий (постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» от 29 сентября 1994 г. №7 с изменениями, внесенными постановлением Пленума от 17 января 1997 г., п. 6.1) (см.: Постановления Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР по гражданским делам М., 1999. С.337).

К сожалению в новом ГПК не было закреплено правило о том, что вступившее в законную силу решение суда о признании действий ответчика противоправными в отношении неопределенного круга потребителей имеет преюдициальное значение для суда, рассматривающего иск потребителя о гражданско-правовых последствиях действий ответчика по вопросам, имели ли место эти действия и совершены ли они данным лицом (см. ст. 61 ГПК). Это в значительной степени снижает эффективность института предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц прокуратурой и другими государственными органами. Мало закрепить саму возможность предъявления таких исков в ст.ст. 45,46 ГПК. Необходимо закрепить и все процессуальные особенности этой категории дел – вопросы соучастия, преюдиции судебного решения и исполнительного производства.

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, наряду с органами местного самоуправления и их должностными лицами вправе предъявлять иски в суд (арбитражный суд) о признании недействительными актов органов гос. власти и гос. должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления (ст.46 Федерального Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506). Перечень случаев предоставления законом прав государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и гражданам возбуждать гражданские дела в защиту прав и интересов других лиц может быть продолжен. В действующем законодательстве ясно обозначилась тенденция расширения таких возможностей.

Право государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций и граждан обращаться в суд в целях защиты чужих интересов является одной из дополнительных гарантий осуществления права на судебную защиту теми гражданами, которые сами не в состоянии его реализовать в силу тех или иных причин (возраста, здоровья и т. п.). Государственные органы, предъявляя иски по этой категории дел, защищают частные интересы в той степени, в какой они совпадают с общественными, и выступают правозаступниками. Более адекватной функции государственных органов как выразителей публичного интереса является предъявление ими исков в защиту неопределенного круга граждан. Процессуальное положение государственных органов, возбуждающих гражданское дело в защиту интересов других лиц, не определено в законе, что ставит определенные вопросы перед процессуальной теорией.

Для возбуждения дела в защиту интересов другого лица у государственного органа должно быть закрепленное законодательством право на обращение в суд в защиту интересов других лиц. Так, только федеральный антимонопольный орган может при возбуждении дела в защиту неопределенного круга потребителей предъявлять в суд требование о ликвидации нарушителя или о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей (п. 4 ст. 40 Закона «О защите прав потребителей»). Для возбуждения дела в защиту интересов другого лица должно быть право на обращение в суд не только у государственного органа, но и улица, в защиту которого предъявляется иск. К исковому заявлению, поданному государственными органами в защиту других лиц, должны быть приложены доказательства согласия этих лиц на возбуждение процесса. (Этого не требуется при возбуждении дела в защиту неопределенного круга лиц или интересов недееспособного). Возбуждая дело, государственный орган обязан соблюдать общий порядок обращения в суд, за некоторыми исключениями, установленными законом. Так, государственные органы, возбуждающие дела в интересах других лиц, освобождены от уплаты судебных расходов и соблюдения досудебного порядка разрешения спора, если он предусмотрен законом.

Государственные органы и другие организации и лица, возбуждающие дела в защиту интересов других лиц, поддерживают свои требования в судебном заседании, выступая с дачей объяснений и в прениях первыми. Лицо, в защиту прав и интересов которого возбуждено дело, выступает после них. Государственные органы имеют право отказаться от иска. Однако, такой отказ от иска не лишает заинтересованное лицо права на защиту и на рассмотрение своего дела по существу (ч. 2 ст. 46 ГПК). С другой стороны, отказ заинтересованного лица от иска, который возбужден в его интересах государственным органом, ведет к прекращению дела производством. К государственному органу не может быть предъявлен встречный иск, он предъявляется к заинтересованному лицу. Заинтересованное лицо привлекается в процесс, возбужденный иском государственного органа, в качестве истца, и на него распространяется законная сила судебного решения.

Следует различать процессуальное положение государственных органов и общественных организаций в ряде правовых ситуаций. В некоторых случаях их правовое положение может быть охарактеризовано как положение стороны – истца, в тех случаях, когда государственные органы и общественные организации предъявляют иск в защиту неопределенного круга лиц (Иски антимонопольных органов, организаций потребителей о защите прав неопределенного круга потребителей; иски экологических организаций о защите неопределенного круга граждан от экологических правонарушений). Общественным организациям потребителей по этой категории дел законом предусмотрено в случае удовлетворения иска возмещение всех расходов по делу, в том числе и расходов по подготовке экспертизы качества товаров (ст. 46 Закона «О защите прав потребителей»).

В большинстве случаев процессуальное положение государственных органов может быть охарактеризовано как положение представителя особого рода –правозаступника.

Соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных законом, до вынесения решения судом первой инстанции вправе по своей инициативе или по инициативе других лиц, участвующих в деле, вступить в процесс для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, государственных и общественных интересов.

В необходимых случаях суд вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле соответствующий государственных орган или орган местного самоуправления (ч. 2 ст. 47 ГПК).

ГПК предусматривает обязательное участие государственных органов по некоторым категориям дел. Так, в делах об усыновлении (удочерении) (п. 2 ст. 272), об ограничении дееспособности гражданина и признании его недееспособным (ст. 284), об эмансипации несовершеннолетнего (ст. 288) предусмотрено обязательное участие органов опеки и попечительства.

По другим категориям дел участие государственных органов предусмотрено некоторыми законами и подзаконными актами. СК РФ предусматривает обязательное участие органов опеки и попечительства по делам о лишении родительских прав (п. 2 ст. 70), восстановлении в родительских правах (п. 2 ст. 72), об ограничении родительских прав (ч. 4 ст. 73), о воспитании детей (ст. 78), об отмене усыновления ребенка (ст. 14, п. 2 ст. 140). Закон о защите прав потребителей предусматривает, что федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) может быть привлечен судом к участию в процессе о защите прав потребителей или вступить в процесс по собственной инициативе для дачи заключения по делу (ч. 2 п. 4 ст. 40).

Что касается общественных организаций и объединений граждан, то действующее законодательство такой формы их участия в процессе, как вступление в дело для дачи заключения, не предусматривает.

Участие государственных органов в гражданских делах связано с тем, что они имеют в деле интерес, связанный с их специальной компетенцией в той сфере государственного управления, которая возложена на них государством. Решение суда по делу затрагивает интересы той сферы государственного управления, которой нанимается данный орган, либо решение суда возлагает на этот орган определенные обязанности. Так, в связи с лишением родительских прав или отменой усыновления, признанием гражданина недееспособным перед органом опеки и попечительства может быть поставлен вопрос о назначении опекуна или попечителя. Государственные органы (их представителя) пользуются в процессе всеми правами лиц, участвующих в деле (ст. 35 ГПК).

Заключение государственных органов представляется в суд в письменной форме. Оно составляется на основе предварительного изучения материалов дела и обследования, проводимого государственным органом. Так, в соответствии со ст. 78 СК при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, орган опеки и попечительства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора. По делам об усыновлении ребенка процессуальный закон детально перечисляет документы, прилагаемые к письменному заключению органов опеки и попечительства (п. 2 ст. 272). Заключение государственного органа оглашается в судебном заседании его уполномоченным после объяснения всех лиц, участвующих в деле, и исследования всех доказательств. Суд, лица, участвующие в деле, и их представители могут задавать уполномоченному этих органов вопросы в целях разъяснения и дополнения заключений (ст. 182 ГПК). Уполномоченные государственных органов выступают в прениях после сторон и третьих лиц (ч. 4 ст. 185). Обязанность дать заключение по делу сближает участие государственных органов с прокурором. Однако, если его заключение касается прежде всего правовых вопросов, то государственный орган может участвовать лишь в определенной категории дел, и его заключение касается вопросов, связанных с его специальной компетенцией.

Необходимо отличать также заключение органа государственного управления от заключения эксперта. Орган управления является лицом, участвующим в деле, то есть у него есть в деле определенный правовой интерес. Эксперт является лицом, содействующим правосудию, и правового интереса в деле у него нет, а если таковой обнаруживается, эксперт подлежит отводу. Заключение органа управления представляет собой мнение о том какое решение суда, с точки зрения интересов той сферы государственного управления, которые входят в его специальную компетенцию, будет наиболее правильным. Заключение эксперта - есть мнение специалиста о наличии или отсутствии искомого факта, сделанное на основании специального фактологического исследования. Заключение эксперта- специальное средство доказывания. Заключение государственного органа таковым не является, в нем анализируются собранные им по делу доказательства. Из сказанного следует, что наличие по делу заключения органа государства не исключает возможность назначения по тем же вопросам судом экспертизы. Так по спору о детях, хотя в заключении органа опеки и попечительство будет указано к кому из родителей ребенок больше привязан и с кем целесообразно его оставить, возможна постановка этих же вопросов эксперту-психологу в рамках специальной психологической экспертизы.

Раздел 2. Представительство в гражданском процессе.