Глава 16. Нормативно-правовые основы социальной работы

§ 1. Основное содержание нормативно-правового обеспечения социальной работы

 

Вопросы правового обеспечения социальной работы и современной системы социального обслуживания в России весьма актуальны, особенно вопросы, касающиеся правового обеспечения организационно-управленческой деятельности в области социального обслуживания семьи и детей.

Постановление Совета Министров РСФСР[46], указы Президента Российской Федерации[47], а затем принятые в 1995 г. федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» положили начало созданию правовых основ, устанавливающих основные законодательные нормы социального обслуживания и способствующих развитию социальной работы.

Правовое поле системы социальной работы, социального обслуживания и деятельности социальных служб формируется в русле основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения семей, детей и других категорий населения в Российской Федерации со всеми позитивными и негативными последствиями в их диалектическом единстве[48].

В 1992-1997 гг., произошли количественные и качественные изменения в становлении системы социального обслуживания, в разработке и практике применения современных нормативных правовых актов, регулирующих социальное обслуживание[49]. Тем не менее значение вопросов правового регулирования социальной работы, обслуживания не только не уменьшилось, но даже возросло. В силу объективной необходимости встал вопрос о разработке проекта федерального закона «О социальном обслуживании семьи и детей», государственных стандартов социального обслуживания и других актов.

Утвержденные вначале Правительством РФ, а затем указом Президента РФ федеральные целевые программы «Развитие социального обслуживания семьи и детей» и «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 1997-1998 гг. предусматривают дальнейшую разработку правового обеспечения организации функционирования и развития системы учреждений социального обслуживания семьи и детей. Перед правоведами встала задача углубленного анализа проблем правового обеспечения организации и управления системы социального обслуживания, с тем чтобы на его основе показать практическим работникам их реальные возможности в этой сфере. Проблемы государственно-правового обеспечения становления и развития системы социального обслуживания и основных направлений социальной работы в России являются необходимым компонентом теории социальной работы.

В ст. 7 Конституции Российской Федерации заложены основы правовой базы социального государства и развития системы социальных служб[50]. В дальнейшем государственно-правовое обеспечение социальной работы в России развивается в федеральных законах и подзаконных актах.

Право в виде законов и подзаконных актов имеет общее социальное значение для становления системы социальной работы и играет обеспечительно-организационную роль в функционировании социальных служб: во-первых, в обеспечении социальных гарантий, развитии социального обслуживания от минимальной необходимости к оптимальной достаточности; во-вторых, в воспроизводстве различных социальных услуг, необходимых для постоянного удовлетворения потребностей клиентов социальных служб (настоящих и потенциальных); в-третьих, в регламентации технологий социального обслуживания, видов и форм предоставления социальных услуг; в-четвертых, в определении основополагающих принципов организации обратной связи и обмена информации внутри системы социального обслуживания. Правовое обеспечение имеет большое значение как для создания и развития организационно-управленческих систем социального обслуживания населения, так и обеспечения гарантий качественного обслуживания клиентов социальных служб, высокого качества социальной работы в целом.

Понятие «правовое обеспечение социальной работы, социального обслуживания» непосредственно связано с понятием «механизм правового регулирования социального обслуживания». Последнее, как подчеркивает ряд исследователей, охватывает все юридические средства, участвующие в правовом регулировании социального обслуживания, и те отношения, в которых осуществляется становление и развитие социальных служб, предоставление гражданам России социальных услуг. Указанный механизм, как нам представляется, состоит из основных компонентов правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обеспечения системы социального обслуживания. Но при всем многообразии и широте объема этот механизм характеризует прежде всего внутреннюю связь средств регулирования.

При анализе становления механизма правового регулирования представляют интерес вопросы правового регулирования при помощи ряда юридических средств в процессе их взаимодействия. Этот процесс может рассматриваться как в контексте регулирования широких общественных отношений, так и непосредственно процессов, связанных с созданием и функционированием территориальных социальных служб и отдельных учреждений социального обслуживания семьи и детей.

Основные признаки правового обеспечения можно сгруппировать в пять блоков:

согласованный единый комплекс федеральных законов, касающихся социального обслуживания населения в целом;

правовые акты субъектов Российской Федерации, выражающие нормы правообеспечения социального обслуживания;

подзаконные нормативные акты, устанавливающие порядок управления системами и подсистемами социального обслуживания;

нормативная регламентация деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов социальных служб;

правовые акты, обеспечивающие защиту прав клиентов социальных служб;

определенный уровень правосознания населения и работников социальных служб и др.

Какой смысл вкладывается в содержание правового обеспечения организации и деятельности социальных служб? Во-первых, следует подчеркнуть, что система социального обслуживания может успешно функционировать при наличии сформировавшейся совокупности юридических средств, применяемых реально и систематически.

Во-вторых, эта система может развиваться при условии, что правовые нормы обеспечивают управление этой системой и ее подсистемами, способствуют координации деятельности различных ведомственных социальных служб, способствуют упорядоченности их взаимодействия на одной территории. В этом случае юридические нормы обеспечивают создание и поддержание соответствующих организационно-функциональных характеристик межведомственных систем управления социальным обслуживанием.

Для государственных органов управления в субъектах Российской Федерации чрезвычайно важно учитывать, что правовое обеспечение социального обслуживания должно представлять собой, с одной стороны, комплекс средств правового воздействия на общественные отношения в регионе, а с другой — упорядоченную совокупность правовых норм на уровне субъекта Российской Федерации, регламентирующих прежде всего систему управления социальным обслуживанием и обеспечивающих упорядоченность деятельности социальных служб, а в конечном счете гарантирующих право каждого человека на получение высококачественных социальных услуг.

В период, когда система социального обслуживания еще окончательно не сформировалась, происходит лишь ее становление, чрезвычайно важно обеспечить органы управления юридическими нормами, способствующими, с одной стороны, функционированию и развитию сети учреждений социального обслуживания, привлечению для работы в них высококвалифицированных специалистов, с другой, — воздействующими на общественные отношения и потенциальных клиентов (права, нормы, правоотношения, права и обязанности, правовые акты и др.).

Опыт зарубежных стран показывает, что, как правило, создание правового обеспечения начинается с формирования правового поля, установления юридических норм, разработки и принятия нормативных актов, т.е. с правовой нормативной регламентации социального обслуживания, социального обеспечения, в целом — социальной работы с различными категориями населения.

Выше отмечалось, что системность — это ведущий принцип управления, тем более что речь идет об управлении становлением социальной системы, в частности системы социального обслуживания населения.

Открытая система социального обслуживания населения предполагает обмен информацией, специалистами, оборудованием, технологиями и транспортом, определяющий устойчивость и адаптированность системы. Управление территориальной системой социальных служб в этих условиях приобретает качественно новый характер: поддержание оптимального соотношения устойчивости и изменчивости, гарантии минимальных стандартов в предоставлении различным категориям населения социальных услуг. Это означает, что в процессе принятия управленческих решений следует располагать многовариантными подходами.

Однако при всем многообразии подходов к управлению социальными службами в их основе должны лежать нормативно-правовые акты, которые обеспечивают законность принятия решений, согласованность всех звеньев системы социального обслуживания, а значит, ее упорядоченность и организованность. Нарушение юридических норм ведет к рассогласованию организационного механизма и увеличению ресурсных затрат, необходимых для получения запланированных результатов.

В период становления системы социального обслуживания отступление от юридических норм особенно недопустимо, поскольку оно, как правило, ведет к рассогласованию деятельности комплекса учреждений на одной территории и дезорганизации в целом по стране, так как нормативно-правовая регламентация на федеральном уровне обладает большей силой по сравнению с аналогичными актами субъектов Российской Федерации и направлена на обеспечение единого правового поля социальной работы, социального обслуживания населения в Российской Федерации.

Пределы в регламентации социальных служб могут быть не оптимальны или они могут быть определены без учета стратегических и тактических целей социальной работы. Тогда, естественно, цели системы управления в федеральном масштабе или в масштабе отдельного региона потребуют тесного взаимодействия всех структурных компонентов системы социального обслуживания, что достигается прежде всего в процессе совершенствования законных и подзаконных актов и при соблюдении прочих равных условий.

Нормативно-правовая регламентация системы управления в социальном обслуживании населения реализуется через проектирование социальных служб (отработка моделей), формализацию, стандартизацию, лицензирование, нормирование и информирование. Это аксиомы управления социальным обслуживанием, по крайней мере в государственном секторе.

Переход к рыночным отношениям, формирование в Российской Федерации территориальных социальных служб на основе различных форм собственности, вступление России на путь построения демократического общества не исключают ведущую роль государства как субъекта управления общественными процессами. Современная ситуация в России предполагает новое осмысление проблем государства и его органов, выработку юридических способов объединения деятельности территориальных социальных служб, создание механизма реализации права каждого гражданина на социальное обслуживание. Поэтому большой интерес вызывают вопросы нормативной регламентации в области современного социального обслуживания.