Вопрос 1 Понятие и предмет муниципального права как отрасли права.

Билет №2

Вопрос 1 Понятие и предмет муниципального права как отрасли права.

МП – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

Предмет МП составляют отношения:

1.Возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);

2. возникающие в процессе организации и деятельности органов мсу, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительным и исполнительным органами мсу;

3. возникающие в связи с установлением территориальной основы мсу;

4. Возникающие в процессе деятельности органов мсу по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управлением и контрольной деятельностью.

5. по поводу обязательств муниципальных органов перед органами гос. власти и обязательств органов гос. власти по отношению к ним; договорные отношения по взаимным обязательствам мун. органов.

6. связанные с реализацией гарантий на осуществление мсу.

7. вытекающие из ответственности органов мсу и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

8. связанные с осуществлением полномочий по управлению муницип. хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка.

Особенности: эти отношения носят локально-территориальный характер; носят комплексный характер, разнообразны по своему содержанию;

 

Билет 4

Вопрос 1. Местный референдум: порядок назначения, проведения и определения результатов. Правовое регулирование.
На первое место в системе институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. ставит местный референдум. Такой подход обусловлен, прежде всего ст. 3 Конституции РФ, согласно которой референдум и свободные выборы являются высшим, непосредственным выражением власти народа.

Как известно как, референдумы в Российской Федерации и ее субъектах проводятся нечасто. И это понятно; такой референдум, во-первых, предполагает особую важность выносимых на него вопросов; во-вторых, требует немалых материальных расходов; в-третьих, не должен привести к росту напряженности в обществе, к разделу его на непримиримых сторонников и противников соответствующего решения.

В принципе, о том же надо думать и на уровне местного самоуправления. Казалось бы, очень привлекательно "играть в демократию" и при первой же необходимости выносить вопрос на местный референдум. На деле этого не требуется. Для текущего руководства делами муниципального образования население избирает органы местного самоуправления. Кроме того, если органы часто начнут обращаться к местным референдумам, у населения довольно скоро появится чувство апатии, что обесценит референдум как институт именно народовластия. Да и к самим органам население не будет испытывать положительных чувств - почему они не делают то, ради чего созданы.

Правовой основой местных референдумов являются нормативные акты трех уровней. На федеральном уровне это указанный Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп.). На уровне субъектов РФ вопросы местных референдумов находят отражение в законах субъектов о местном самоуправлении, а также о выборах депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Ряд субъектов РФ принял комплексные акты по всем видам выборов - избирательные кодексы субъектов РФ, в которых есть главы о муниципальных референдумах и выборах. На муниципальном уровне вопросы выборов и местных референдумом находят отражение в уставах муниципальных образований, сами же выборы и референдумы проводятся на основе законов субъектов РФ, при необходимости - на основе федеральных актов.

Оба названия федеральных законов не содержат не только исчерпывающего, но даже минимального перечня вопросов, которые надо выносить на местный референдум.

Согласно ч. 3 ст. 12 Закона 2002 г. на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. А часть 4 ст. 12 гласит, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Но и в этом случае в обязательном порядке выносимые на местный референдум вопросы должны быть из круга тех, которые названы для соответствующего уровня вопросами местного значения.

Вопросы любого референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Помимо этого вопросы местного референдума не могут противоречить законодательству Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования и исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (ч. 7 ст. 12 Закона 2002 г.).

Федеральный закон 2002 г. четко определил пределы усмотрения на местах при выборе вопросов местного референдума. В части 8 ст. 12 названы вопросы, которые нельзя выносить на референдум субъекта РФ, местный референдум. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Приведенные ограничения корреспондируют аналогичным ограничениям для референдума субъекта РФ и федерального референдума. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в статье, не допускается (ч. 9 ст. 12 Закона 2002 г.).

Федеральный закон 2003 г. существенно сузил возможности использования местного референдума. Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволял выносить на местный референдум устав муниципального образования - в п. 2 ст. 8 говорилось, что этот устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Согласно ч. 3 ст. 44 Закона 2003 г. устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - непосредственно на сходе граждан. Таким образом, устав муниципального образования теперь не может быть предметом референдума, и это правило не оставляет права на усмотрение субъектам РФ.

При преобразовании муниципальных единиц предполагается учет мнения населения. Закон допускает голосование населения на этот счет, это скорее консультативное выявление пожеланий населения, хотя и проводимое по процедуре местного референдума, поскольку все равно затем требуется решение компетентных органов о преобразовании муниципального образования. По Закону 2003 г. на местном референдуме могут быть приняты муниципальные правовые акты, но не указано, по каким вопросам.

Для полноты картины все-таки отметим, что по Закону 2003 г. в некоторых случаях, если вопросы местного значения решаются на местном референдуме, это будет не консультативное, а императивное решение. В частности, согласно ч. 5 ст. 34 Закона: "Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования". То есть местный референдум не является единственным средством, но если проводится, его решение обязательно.

Такой референдум проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта проведет местный референдум, выполняя функции избирательной комиссии муниципального образования.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Помимо этого на местном референдуме или сходе граждан решаются вопросы введения и использования средств самообложения граждан, под которыми Закон понимает разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения ст. 56 Федерального закона 2003 г.

В целом по новому законодательству местный референдум в значительной мере остается потенциальной возможностью принятия решений населением муниципального образования ст. 22 Федерального закона 2003 г. гласит, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Причем местный референдум "может проводиться на всей территории муниципального образования". Слова "может проводиться" в данном случае нельзя толковать так, будьте местным референдумом позволительно охватить лишь часть территории муниципального образования. Совершенно очевидно, что такое голосование является мероприятием для населения всей муниципальной единицы.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе:

1) выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, о которых говорит Закон, является сбор подписей в поддержку данной инициативы. Конкретное число подписей устанавливается законом субъекта РФ, но не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования (но не может быть менее 25 подписей). Таким образом, подписи положено собирать при инициативе местного референдума со стороны как граждан, так и их объединений (напомним, что при проведении выборов такое объединение граждан, как политическая партия, не собирает подписи, если у нее есть свои депутаты в Государственной Думе или законодательном собрании субъекта РФ).

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Федеральный закон 2002 г. (ч. 1 ст. 36) позволяет каждому гражданину Российской Федерации или группе граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, образовать инициативную группу для выдвижения инициативы проведения местного референдума численностью не менее 10 человек. В принципе, указанное положение означает, что инициатором местного референдума является гражданин, проживающий на территории данного муниципального образования.

По начальной редакции ч. 1 ст. 36 если инициатором проведения референдума выступает общественное объединение, тогда руководящий орган этого общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от своей численности. Однако в 2005 г. это положение было исключено из Закона 2002 г. Это означает, что и в случае если инициатором референдума выступает общественное объединение, все равно надо образовывать инициативную группу.

Инициативная группа по проведению референдума обращается с ходатайством о регистрации группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума. В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы подписывается всеми членами группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

а) в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального законодательства, конституции (устава), закона субъекта РФ, устава муниципального образования - о направлении их в представительный орган местного самоуправления, уполномоченный принимать решение о назначении референдума;

б) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям закона в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Общий срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям, избирательная комиссия муниципального образования осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в 15-дневный срок со дня признания представительным органом местного самоуправления соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям закона. Если же представительный орган признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям закона, комиссия отказывает инициативной группе в регистрации. Основанием отказа может быть только нарушение инициативной группой законодательства, устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.

Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, но не может быть менее 25 подписей.

При проведении федеральных выборов и референдумов законодатель ограничивает число подписей, которые могут быть собраны на территории одного субъекта РФ, с тем чтобы федеральное мероприятие не стало фактически отражением инициативы одного или нескольких субъектов РФ. При проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта или местного референдума установление квоты на сбор подписей избирателей, участников референдума на части территории субъекта РФ, муниципального образования не допускается. Это означает, что активность граждан одного или двух населенных пунктов, если они дали свои подписи в поддержку местного референдума, может стать предопределяющей для его назначения на всей территории муниципального образования.

Подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего фонда референдума. При выдвижении инициативы проведения местного референдума подписи могут собираться со дня, следующего за днем уведомления комиссии о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Установленный законом субъекта РФ период, в который могут собираться подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума, составляет не менее 20 дней.

Количество представляемых для назначения референдума подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на 10%, если иное не установлено федеральным законом. Если для назначения референдума требуется представить менее 40 подписей, тогда количество представляемых подписей может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на четыре подписи.

Федеральный закон 2002 г. (ст. 38) говорит о том, что законом должны предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, достоверности сведений об участниках референдума и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными. Поскольку вид (уровень) закона здесь не назван, надо полагать, что по отношению к муниципальным референдумам необходимые дополнения вносятся законами, избирательными кодексами субъектов РФ. Однако Закон 2002 г. указывает, что проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть, но не менее 20% от установленного законом необходимого для назначения референдума количества подписей участников референдума, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия). Таким образом, субъект не вправе уменьшить, но может увеличить процент проверяемых подписей. Этот процент определяется в соотношении не со всем количеством представленных подписей, а с минимумом, необходимым для назначения референдума.

При проверке подписей, в том числе при выборке подписей для проверки, вправе присутствовать уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума, представившей необходимое число подписей участников референдума. Более того, о соответствующей проверке должен извещаться уполномоченный представитель инициативной группы.

Комиссия референдума в муниципальном образовании, установив соответствие порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям закона, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении референдума. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе по проведению референдума.

В случае отказа в проведении референдума комиссия в течение одних суток с момента принятия ею такого решения обязана выдать уполномоченному представителю инициативной группы копию решения с изложением оснований отказа. А такими основаниями согласно ч. 25 ст. 38 Федерального закона 2002 г. являются:

отсутствие среди документов, представленных для назначения референдума, необходимых документов, указанных в соответствующем законе;

наличие среди представленных подписей участников референдума более 10% подписей, собранных в местах, где сбор подписей запрещен;

недостаточное число достоверных подписей участников референдума либо выявление 10% и более недостоверных и (или) недействительных подписей от общего числа подписей, отобранных для проверки (однако выявление этих процентов не служит основанием для отказа в назначении референдума в случае, когда для назначения референдума требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для назначения референдума);

несоздание инициативной группой фонда референдума (правда, ч. 2 ст. 58 Закона 2002 г. говорит: законом субъекта РФ может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5000 участников референдума) создание инициативной группой фонда референдума необязательно, если ею не финансируется подготовка и проведение референдума); отсутствие средств в фонде референдума не является основанием отказа в проведении референдума;

использование инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;

превышение инициативной группой по проведению референдума в ходе выполнения указанных задач более чем на 5% установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда, фонда референдума;

установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой ограничений по проведению агитации в ходе кампании референдума, предусмотренных данным Законом;

неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения.

В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы проведения референдума.

Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. Местный референдум, назначенный судом, организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. В местном референдуме, как и в муниципальных выборах, могут участвовать иностранные граждане, если есть договор Российской Федерации с соответствующим государством, далее принят федеральный закон или закон субъекта РФ и если они постоянно проживают на соответствующей территории.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решение референдума подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ч. 7 ст. 22 Закона 2003 г.).

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения местного референдума в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Подробные правила относительно юридической силы решения референдума содержит Федеральный закон 2002 г. в его ст. 73 "Юридическая сила решения, принятого на референдуме" записано, что решение местного референдума действует на территории соответствующего муниципального образования. Это решение подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня.

Решение местного референдума может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он изменяется в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия решения на референдуме.

В отношении референдумов, как и выборов, допустимо их признание несостоявшимися либо недействительными. Согласно ст. 70 Закона 2002 г. референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки его участников на территории проведения референдума. Комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта РФ не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.

Любой референдум может быть признан недействительным соответствующей комиссией либо судом по мотивам допущенных в ходе его проведения существенных нарушений, не позволяющих с достоверностью определить результаты референдума.

Причем если референдум Российской Федерации не признан не состоявшимся либо недействительным, его решение окончательно и не может быть оспорено в суде. Что же касается референдума субъекта РФ, местного референдума, помимо признания такого референдума несостоявшимся либо недействительным возможна также отмена судом решения референдума по основаниям, указанным в Федеральном законе 2002 г.

Этот Закон (ч. 7 ст. 73) предусмотрел возможность отмены судом решения, принятого на местном референдуме, по следующим основаниям:

нарушение порядка проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю его участников;

несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю его участников (данное положение Закона фактически ведет к тому, что либо суд одновременно решает два вопроса - об оценка закона субъекта РФ или устава муниципального образования и об отмене решения местного референдума, либо не исключается, что сначала в суде будет оспорен закон, устав, а после признания их незаконности наступит черед оспаривания решения референдума);

несоответствие решения местного референдума Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.

При признании результатов референдума недействительными комиссия назначает повторное голосование.

Если для реализации решения референдума дополнительно требуется издание муниципального нормативного правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума определить срок подготовки и (или) принятия данного акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Инициаторами судебного обжалования решения о проведении местного референдума, а также принятого на таком референдуме решения могут быть граждане, органы местного самоуправления, прокурор, уполномоченные федеральным законом органы государственной власти.

Билет №5

Вопрос 1. Источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины: понятие, виды.
Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся в гл. 1 "Основы конституционного строя" (ч. 2 ст. 3; ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9; ст. 12; ч. 2 ст. 15), гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" (ст. 18; ч. 2 ст. 24; ч. 2 ст. 32; ст. 33; ч. 2 и 3 ст. 40; ч. 1 и 2 ст. 41; ч. 2 и 3 ст. 43; ч. 2 ст. 46), гл. 3 "Федеративное устройство" (ч. 2 ст. 68; п. "н" ч. 1 ст. 72) и гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133). Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

В отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах 2004 г. "О референдуме Российской Федерации", 2001 г. "О чрезвычайном положении", 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и др.

Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы. Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности - например, Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");

б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

Источниками муниципального права могут быть федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"), акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ"), постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления). Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.

Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ.

Надо сказать, Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.

Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т.е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъекта РФ о местном самоуправлении или достаточно более сжатого, компактного закона с наименованием, к примеру, "Об особенностях организации местного самоуправления" в данном субъекте РФ.

Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.

Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самооргани