Конституційно-правовий статус «міста», «району в місті», «села», «селища».

Місто - це великий населений пункт (від 10 тис. осіб), що має власне комунальне господарство, житловий фонд і мережу соціально-культурних закладів, адміністративний, промисловий, торговельний і культурний центр.

За підпорядкованістю міста поділяються на міста:

- районного;

- обласного;

- республіканського (Автономної Республіки Крим) підпорядкування;

- міста зі спеціальним правовим статусом.

У складі міст можуть створюватися райони у містах. Вони створюються з метою оптимального вирішення територіальною громадою міста питань місцевого значення та більш ефективного управління містом.

Селище - це населений пункт, як правило, розташований при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах із переробки сільськогосподарської продукції тощо, що має власну комунальну і соціальну інфраструктуру.

 

Найдрібнішою адміністративно-територіальною одиницею України є село. Селами є населені пункти зі сталим складом жителів, зайнятих здебільшого сільським господарством, рідше - народними промислами або санаторно-курортною справою, в яких місцеве самоврядування здійснюється сільською радою та сільським головою.

Території міст, селищ, сіл можуть поділятися на окремі мікрорайони та інші мікроструктури, які не є адміністративно- територіальними одиницями України:

- вулиці;

- квартали;

- житлові масиви тощо.

 

Не вважаються адміністративно-територіальними одиницями хутори, двори й інші невеликі поселення, що мають тимчасовий характер, а також поселення службового призначення в системі певної галузі народного господарства.

 

Відповідно до ст. 133 Конституції України, ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування України» від 21 травня 1997 р. та абзац 3 ст. 1 Рішення КСУ від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001 у справі про адміністративно-територіальний устрій, місто, район у місті, селище, село є адміністративно-територіальними одиницями. Їх варто розглядати не лише як складові частини території України, а й як самостійні суб'єкти конституційно-правових відносин, та територіально-просторові межі реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина.

 

Крім зазначених правових актів, статус цих адміністративно-територіальних одиниць зумовлюється положеннями:

- Бюджетного кодексу від 21 червня 2001 р. № 2542-ІІІ, який фактично, виходячи з фінансової доцільності, встановлює принципи розподілу повноважень між різними рівнями самоврядування, а також між державою та самоврядуванням;

- Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21травня 1997 p., який фіксує повноваження та функції органів самоврядування;

- Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 p., який встановлює повноваження та функції органів виконавчої влади на місцевому рівні.

Конституційно-правовий статус міста, району у місті, села та селища зумовлюється:

- їх правосуб'єктністю;

- функціями та компетенцією органів публічної влади, юрисдикція яких поширюється виключно на території даних адміністративно-територіальних одиниць;

- механізмом здійснення функцій міста, району у місті, села, селища;

- гарантіями реалізації їх прав, та юридичною відповідальність, яку можуть нести відповідні органи публічної влади.

Відсутність закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» створює низку проблемних моментів із врегулювання конституційно-правового статусу «міста», «району в місті», «села» та «селища».

 

Більш того, тепер до уваги беруться міжнародно-правові стандарти регулювання статусу населених пунктів. Зокрема, варто звернути увагу на положення:

- Міжнародної хартії з охорони й реставрації нерухомих пам'яток і визначних місць (Венеція, 1964 р.);

- Рекомендації ЮНЕСКО про збереження і сучасну роль історичних ансамблів (Варшава - Найробі, 1976 р.);

- Міжнародної хартії про охорону історичних міст (Вашингтонська хартія, 1987 р.);

- Рішення Конференції Організації Об'єднаних Націй по населеним пунктам (Хабітат II) у Стамбулі (Туреччина, 3-14 червня 1996 р.);

- Єреванської декларації про децентралізацію;

- Загальної класифікації територіальних одиниць для статистики (NUTS) від 26 травня 2003 р.

З метою класифікації населених пунктів доцільно брати до уваги такі критерії, як:

- чисельність населення;

- функціональне призначення населеного пункту в державі, його адміністративне та соціально-економічне значення;

- внутрішній територіальний устрій;

- порядок здійснення публічної влади та форми управління;

- час та причини виникнення.

Як адміністративно-територіальна одиниця - місто є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

Сформувалася низка проблем, які висвітлили весь спектр недоліків у сучасному адміністративно-територіальному устрої України.

Зокрема, йдеться про неможливість врегулювання між бюджетних відносин на рівні - район - місто районного значення, село, селище через відсутність єдиного підходу до утворення адміністративно-територіальних одиниць, і, відповідно, неможливість зафіксувати єдині нормативи видатків для цих рівнів влади. З'явилися труднощі у врегулюванні питання власності, керованості бюджетними установами спеціалізованого призначення (лікарнями, школами-інтернатами, тощо) у великих містах. Крім цих установ, які обслуговують виключно населення міста, існують однотипні установи, які обслуговують інше населення області.

Згідно з п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Bерховної Ради України належить:

- утворення і ліквідація районів;

- встановлення і зміна меж районів і міст;

- віднесення населених пунктів до категорії міст;

- найменування і перейменування населених пунктів і районів.

Конституційно-правовий статус столиці України — міста-героя Києва та міста Севастополя.

Важливим елементом верхньої ланки адміністративно-територіального устрою України є також міста зі спеціальним правовим статусом - Київ і Севастополь.

Спеціальний правовий статус м. Києва обумовлюється тим, що це місто є столицею держави (ст. 20 Конституції України), її політичним і адміністративним центром. У Києві розташовані резиденції Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, а також міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховного Суду України, інших органів державної влади, а також дипломатичні представництва іноземних держав і міжнародних організацій в Україні.

Київ також є духовним, культурним, історичним, науково-освітнім центром України.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. столичний статус покладає на органи місцевого самоврядування й органи виконавчої влади додаткові обов'язки та гарантує цим органам надання з боку держави додаткових прав.

Спеціальний правовий статус міст Києва та Севастополя зумовлюється особливим порядком здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у цих містах.

Згідно з ч. 3 ст. 133 Конституції, спеціальний статус м. Києва та м. Севастополя має бути врегульований спеціальними законами України. Якщо особливий статус міста Києва регулюється Законом «Про столицю України - місто-герой Київ», то закон України, який би регулював особливий статус міста Севастополя, очікує свого розроблення.

Особливістю Києва як міста є лише те, що Київ не входить до складу Київської області і безпосередньо взаємодіє з центральними органами виконавчої влади.

На м. Київ, крім ст. 7 Конституції, поширюються й інші її положення, які стосуються місцевого самоврядування і визначають засади організації місцевого самоврядування.

Однак на підставі того, що Київ є адміністративним центром, столицею України, а виконання столичних функцій потребує спеціального регулювання, наявності державної виконавчої влади, місцеве самоврядування у м. Києві теж повинно мати специфіку, Київ посідає особливе місце в системі адміністративно-територіального устрою України як місто загальнодержавного значення.

Проте спеціальний статус передбачає, що міський голова є не лише найвищою посадовою особою місцевого самоврядування у м. Києві, а й на нього поширюється закон про державну службу. Будучи обраним на посаду міського голови, він додатково призначається окремим Указом Президента України на посаду голови Київської міської державної адміністрації. Виконавчим органом Київської міської ради (орган місцевого самоврядування) є Київська міська державна адміністрація (орган державної влади). Така особливість вказує на те, що в межах м. Києва діє «іберійська модель» місцевого самоврядування, у той час, коли для решти території передбачено модель, яка тяжіє до «французького підвиду континентальної моделі». Схожа ситуація передбачається і для м. Севастополя.

Обсяг повноважень міських рад встановлюється Конституцією України (ч. 6 ст. 140), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом про столицю та іншими законами України.

Поняття «організація управління районами в містах» у контексті ч. 5 ст. 140 Конституції України та ч. 1 ст. 41 Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» пов'язане з питаннями організації і надає можливість міським радам у містах з районним поділом вирішувати питання щодо:

- матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста;

- утворення чи не утворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад;

- адміністративно-територіального устрою та інші питання в межах і порядку, визначених Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами України.

 

На відміну від Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з ч. 4 ст. 16 якого територіальні громади міста або міська рада можуть утворювати або не утворювати органи місцевого самоврядування районів у місті (районних рад у місті), Закон про столицю (ст. 7) прямо передбачає існування в системі місцевого самоврядування районних рад (не обмежуючи їх кількісно).

Відповідно до ч. 2 ст. 140 Конституції України особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами. Статус м. Києва визначається Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ», яким питання організації управління районами в місті віднесено до компетенції Київської міської ради (ч. 1 ст. 11), а також надано додаткові повноваження, зумовлені спеціальним статусом м. Києва як столиці України.

Органи місцевого самоврядування і виконавчої влади у м. Києві забезпечують створення належних умов для діяльності Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів державної влади, офіційних представництв іноземних держав і міжнародних організацій тощо. Здійснення столичних функцій забезпечується органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування і гарантується державою (ч. 2 ст. 4 Закону про столицю).

Наведене дало підстави Конституційному Суду України дійти висновку, що поняття «організація управління районами в місті Києві» (ч. 1 ст. 11 Закону про столицю) за змістом відповідає поняттю «організація управління районами в містах» (ч. 5 ст. 140 Конституції України), за винятком повноважень приймати рішення щодо неутворення районних у місті рад, оскільки вони є обов'язковою складовою системи місцевого самоврядування в м. Києві.

Згідно з п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України територіальний устрій України визначається винятково законами України, що є однією з важливих гарантій єдності і цілісності державної території України (ч. З ст. 2). Це означає, що правовий режим адміністративно-територіальних одиниць як окремих складових адміністративно-територіального устрою України (в тому числі визначення порядку утворення, ліквідації, зміни меж районів у містах) повинен визначатися законами України.

Чинні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон про столицю до компетенції міських рад відносять повноваження приймати рішення з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цими та іншими законами.

Межі таких повноважень міських рад, зокрема щодо утворення і ліквідації районів у місті (на відміну від районів як регіонально-географічних утворень), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами України чітко не визначені і не віднесені до компетенції інших органів. У зв'язку з цим та з огляду на спеціальний конституційно-правовий статус м. Києва як столиці України не виключається можливість вирішення цих питань Київською міською радою до їх повного законодавчого врегулювання.