Система органов местного управления

Пагубные последствия польской интервенции и крестьянского бунта Ивана Болотникова в начале XVII века потребовали быстрого создания крепкой и надежной власти на местах. С 1614 года по 1625 год в большинство городов страны были по приговорам Боярской думы назначены верные династии Романовых воеводы с самыми широкими полномочиями. Например, такой спаситель Отечества, как князь Д.М. Пожарский, был назначен воеводой в Новгород. Основной административно-территориальной единицей страны в то время являлись уезды, которые делились на станы и волости. Поскольку воеводы получали наказы (инструкции) и памяти (отношения) из различных приказов, в ведении которых могли находиться те или иные города и уезды, то система местного управления получила в отечественной историко-правовой литературе наименование воеводско-приказной. В свою очередь воеводы направляли в адрес высшей власти так называемые отписки или донесения о состоянии дел в уезде и проделанной работе. Введение подобного порядка управления было обусловлено тем, что власть должна была иметь на местах своих доверенных представителей, которые сосредотачивали в своих руках все функции управления, распоряжались военной силой и контролировали деятельность различных органов управления на местах.

Воеводами в Разрядном приказе определяли бояр, знатных дворян и детей боярских, после чего следовало их утверждение царем и Боярской думой. Срок службы воеводы длился от года до трех лет. Воевода привозил с собой царскую инструкцию (наказ) со всеми перечисленными служебными обязанностями, принимал по подробной описи все хозяйство. Большие по территории уезды и крупные города назначались несколько воевод, из которых один являлся главным, а другие были его товарищами, то есть заместителями. В подчинении воевод был штат помощников из дьяков и подьячих, которые служили в воеводской приказной избе. На местах воеводе подчинялись местные военные начальники: коменданты крепостей или осадные головы, засечные, острожные, стрелецкие, казачьи, пушкарские, объезжие головы. Поэтому воевода не только обеспечивал надлежащий общественный порядок, но и набирал на службу дворян и боярских детей, производил их смотры и направлял на военную или гражданскую службу по требованиям Разрядного приказа. На воеводе лежала ответственность за военно-оборонительные дела, то есть за крепостную артиллерию, за обеспечение воинских сил и жителей на случай войны съестными припасами. На окраинах государства воеводы заведовали пограничной охраной: устраивали засеки и острожки, строили крепости, посылали в степь разъездные казачьи отряды для разведки. Здесь же воевода обладал правом вести дипломатические сношения с граничащими иностранными государствами. Воевода на месте боролся с укрывательством беглых крестьян, с нарушениями продажи спиртных напитков, когда нарушались интересы государства, боролся с пожарами и эпидемиями, следил за благоустройством городов и состоянием дорог, надзирал за тем, как губные старосты и земские старосты производят суд. Также воевода контролировал сборы государственных налогов на местах.

Вначале воеводы не вмешивались в деятельность существовавших в уездах органов губного и земского самоуправления, а только наблюдали за ними в качестве представителей центральной власти. Однако со временем воеводы начали проводить санкционированную свыше политику подчинения себе губных и земских учреждений. Наконец, губные старосты превратились в помощников воевод по борьбе с разбойничьими ватагами и шайками. В конце XVII века на окраинах Русского государства были созданы более крупные военно-административные округа для того, чтобы надежно укрепить границы с иностранными державами. Такие территориальные пределы получили название разрядов. Они были учреждены в Смоленске (граница с Польшей), в Казани (далее простирались степи), а в Сибири учреждались сразу четыре (рядом Китай и Средняя Азия). Во главе разрядов были поставлены главные воеводы. Окраинные воеводства вошли в состав разрядов, и местные воеводы поступили в подчинение главным воеводам.

На протяжении XVII века в Русском государстве продолжали существовать на местах органы губного и земского самоуправления. Для систематической и целенаправленной борьбы с разбойниками вначале в городах, а затем в связи с установившимся административно-территориальным делением в уездах были созданы выборные органы или губы. Их деятельность определялась губными грамотами с указанием конкретных дел по борьбе с разбойничеством на местах. Важным структурным звеном являлась губная изба. В каждой губе был выборный из дворян губный староста, обязательно грамотный, которому помогали выборные от черносошных крестьян целовальники, то есть принявшие присягу перед воеводой и губным старостой помощники. Судопроизводство и делопроизводство велось в губной избе губным дьяком или губным подьячим. В ведении губных органов самоуправления были тюрьмы со сторожами, палачи, а также выборные сотские или десятские. В крупном селе Мурашкине (Нижегородский уезд), где проживало более 3 тысяч человек, кроме воеводского двора, приказной избы и губной избы с подъячими, тюрьмы «стороженной избы») была расквартирован выездной казачий отряд в отдельной слободе. В XVII веке губные органы ведали не только розыском разбойников и судом над ними, но компетенция их расширилась и включала сыск беглых крепостных крестьян, дела о поджогах.

Земские органы самоуправления также продолжали в XVII веке существовать в уездах. Земские старосты или излюбленные головы и целовальники избирались на сходах черносошными крестьянами и посадскими людьми, так что в земских учреждениях были представлены интересы не только поместного дворянства, но и городского купечества. В избирательной записи» дьяк или подъячий отмечал: «Все посадские люди выбрали и излюбили в мирскую службу в головные старосты такого-то: ведать ему всякие дела и в них радеть, а нам мирским людям его слушаться; а не станем его слушать, и ему вольно или невольно нас мирскому делу нудить, а ему миру никакой грубости не учинить».[10] Земские органы ведали раскладкой податей между населением, наблюдали за общественным порядком. Делопроизводство велось в земской избе специальным земским дьяком.

В реформировании земского самоуправления в XVII веке был проведен интересный эксперимент, о котором повествует известный историк права С.В. Юшков.[11] В 1660 годы известный государственный деятель боярин А.Л. Ордин-Нащокин, назначенный воеводой в Псков, решил провести там реформу земского самоуправления. Горожане на общем собрании выбрали на три года Земскую избу из 15 членов. Деятельность этого органа городского самоуправления распространялась только на посадских и монастырских людей. Земская изба получила административные функции, право надзора за общественным порядком, право судить по некоторым неважным уголовным делам совместно с губной властью.

Помимо губных и земских органов самоуправления на местах в XVII веке существовали и другие выборные органы, которые находились под постоянным контролем со стороны воевод. В каждом уезде находились особые финансовые органы или таможни, во главе которых стояли таможенные целовальники. Все уездные таможни подчинялись правительственному агенту или таможенному голове, который ведал таможенной избой, куда поступали таможенные сборы. Кружечные дворы и царские кабаки, поскольку существовала государственная монополия на изготовление и продажу спиртных напитков, возглавлялись в уездах целовальниками, над которыми стоял кабацкий голова. В уездах и городах выборными являлись также ларечные старосты и мельничные целовальники.

Значительно расширилась в XVII веке сфера деятельности суда, который превратился в одно из главнейших звеньев карательной политики государства. Государственные органы, ведавшие судом, разделялись на центральные и местные. Мы уже упоминали о том, что высшей судебной властью обладали царь и Боярская дума, при которой была создана особая комиссия по судебным делам или Расправная палата. Определенной судебной властью обладали также в сфере своей компетенции приказы. На местах судебными правами обладали воеводы, которые могли судить при наличии в штате дьяка все гражданские дела. Без дьяка воевода мог рассматривать только гражданские иски на сумму до 20 рублей.

Была проведена в XVII веке и реформа финансового аппарата и системы обложения. После периода смуты и острого социального кризиса специально для особо пострадавших от войны и разорения местностей были учреждены дозорные книги для установления платежеспособности населения. Единицей обложения после переписи податного населения в 1646 году оставалась соха, которая включала до 1200 четвертей земли, а четверть составляла половина гектара, и до 960 дворов. В конце 1670 годов была введена подворная подать, то есть не посошное обложение, а подворное обложение. Были в 1678 году составлены по дворам переписные или писцовые книги. Порядок взимания податей был такой. Составлялись на местах окладные росписи, то есть проект доходов и расходов, и сметные списки по прошедшему году. Платежи распределяли местные выборные власти и представители населения. Собранные деньги доставлялись в земскую избу, после перевозились под охраной воеводе в съезжую избу. Право контроля за раскладкой и сбором податей, а также за взысканием недоимок по сборам и специальных сборов принадлежало в уезде воеводе. Торговые пошлины в 1653 году были заменены на торговый налог в размере 10 процентов с оборота. В 1667 году были установлены вывозные таможенные пошлины, которые взимались через выборных таможенных голов и таможенных целовальников.

Однако, существовавшая в Русском государстве в XVII веке сословно-представительная монархия с Боярской думой, приказной системой, воеводами на местах к концу столетия начинала не соответствовать сложившемуся социально-экономическому устройству страны.