Історичний досвід та сучасний стан місцевих позик в Україні

 

Місцеві позики являються нетрадиційним джерелом залучення фінансових ресурсів в місцевий бюджет для зміцнення фінансової самостійності місцевого самоврядування та є прогресивним механізмом інвестиційної і грошово-кредитної політики в руках держави. Використовуючи такий механізм державні органи можуть впливати на регіональну політику шляхом мобілізації заощаджень та накопичень у суб’єктів господарювання, головна мета яких, реалізація соціально-інвестиційних програм на місцевому рівні.

Місцеві позики - форма мобілізації фінансових ресурсів для потреб місцевих органів влади. Місцеві позики розміщуються на ринку позичкового капіталу. Ринок місцевих позик в Україні є слаборозвинутим та потребує трансформаційних змін [2].

Українська економіка перебуває на етапі трансформаційних змін, забезпечення її розвитку потребує значних джерел, у список яких входять і місцеві позики саме тому дослідження даної теми є надзвичайно актуальним.

Розвиток ринку місцевих запозичень в Україні відбувався під впливом формування правової бази, яка його регулювала. Активне формування нормативно-правової бази, яка б регулювала весь спектр правових відносин, які виникають у процесі випуску, розміщення та погашення облігацій місцевої позики розпочалося вже у 1998 році, але базові документи прийняли після 2000 року [3]. У 2001 році Верховна Рада України ухвалила Бюджетний кодекс України, який закріпив право місцевих рад та Верховної Ради АРК Крим приймати рішення про здійснення запозичень, а вже у 2010 новий Бюджетний кодекс визначив основні аспекти здійснення місцевих позик в Україні. Згідно з ним, запозичення можуть здійснюватися лише до бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету, тобто спрямовуватись лише на інвестиційні цілі [1].

В Україні місцеві запозичення - операції, пов'язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких з'являються зобов'язання органів місцевого самоврядування перед кредиторами.

Позички органів місцевого самоврядування - фінансова операція, що засвідчує зобов'язання органів місцевого самоврядування перед банками, іншими фінансовими установами щодо повернення заборгованої суми, а також зобов'язання на сплату відсотків за користування та інших зборів з такої суми.

Суб'єктами місцевих запозичень для покриття тимчасових касових розривів у процесі виконання відповідного бюджету можуть бути органи місцевого самоврядування в особі Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних та міських рад, рад міст Києва та Севастополя. Щодо здійснення місцевих запозичень у вигляді цінних паперів місцевої позики, то суб'єктами можуть виступати виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради. Такі запозичення здійснюються до бюджету розвитку. Цінні папери місцевої позики випускаються у вигляді облігацій. Зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради з чисельністю населення понад вісімсот тисяч мешканців.

 

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
від 16 лютого 2011 р. N 110
Київ

Про затвердження Порядку
здійснення місцевих запозичень

Відповідно до частини восьмої статті 74 Бюджетного кодексу
України (2456-17) Кабінет Міністрів України
п о с т а н о в л я є:
1. Затвердити Порядок здійснення місцевих запозичень, що
додається.
2. Визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету
Міністрів України згідно з переліком, що додається.

 

ПОРЯДОК
здійснення місцевих запозичень

3. Запозичення може здійснюватися у формі:

укладення договорів позики (кредитних договорів) з фінансовими установами;

випуску облігацій місцевих позик.

У разі відкритого (публічного) розміщення зазначених облігацій на фондовій біржі їх продаж може здійснюватися за ціною, відмінною від номінальної вартості, але не нижче такої вартості (крім дисконтних облігацій).

4. Рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради про здійснення запозичення (далі - рішення про запозичення) повинно містити відомості про:

мету запозичення;

форму здійснення запозичення;

істотні умови запозичення - вид, розмір, валюта, строк, відсотки за користування запозиченням та строки їх сплати, а також розмір основної суми боргу.

5. Зміни до рішення про запозичення вносяться за письмовою згодою кредитора (кредиторів), якщо інше не передбачено умовами запозичення або законодавством.

6. Обсяг та умови здійснення запозичення (реструктуризації боргових зобов'язань) погоджуються Мінфіном. Для отримання погодження Верховна Рада Автономної Республіки Крим чи міська рада надсилає Мінфіну письмове повідомлення, до якого додає:

1) рішення про затвердження бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету на відповідний рік з дефіцитом виключно у частині бюджету розвитку;

2) проект рішення про запозичення (реструктуризацію боргових зобов'язань);

3) розрахунки і обґрунтування здійснення запозичень з урахуванням вимог частини третьої статті 18 і статті 74 Бюджетного кодексу України (2456-17);

4) копії звітів про виконання бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету за три роки, що передують року, в якому приймається рішення про запозичення (реструктуризацію боргових зобов'язань);

5) інформацію про поточний стан виконання зобов'язань з погашення місцевого боргу, а також про стан розрахунків за місцевим боргом за п'ять років, що передують року, в якому приймається зазначене рішення;

6) обґрунтування обсягу доходів бюджету розвитку спеціального фонду бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету, який планується спрямовувати на погашення основної суми місцевого боргу протягом всього періоду його погашення;

7) за умови здійснення запозичення шляхом випуску облігацій місцевих позик - проект проспекту емісії облігацій (у разі відкритого (публічного) розміщення) або копію відомостей про випуск (розміщення) облігацій (у разі закритого (приватного) розміщення) та відомості про рейтингову оцінку облігацій, яка визначається уповноваженими Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку рейтинговими агентствами або визнаними нею міжнародними рейтинговими агентствами;

8) довідку Державної служби статистики про чисельність населення міста на момент прийняття рішення про затвердження міського бюджету на відповідний рік (у разі здійснення зовнішнього запозичення).

7. Мінфін протягом 20 робочих днів після надходження інформації та документів, зазначених у пункті 6 цього Порядку, розглядає їх і проводить перевірку поданих розрахунків виходячи:

з офіційного курсу гривні до іноземної валюти, встановленого Національним банком на останній робочий день, що передує даті письмового повідомлення, надісланого згідно з пунктом 6 цього Порядку (якщо зобов'язання за запозиченнями виражаються в іноземній валюті);

із значення змінної частини відсоткової ставки на останній робочий день, що передує зазначеній даті (у разі, коли застосовується плаваюча відсоткова ставка).

За результатами розгляду та перевірки Мінфін приймає рішення про погодження обсягу та умов здійснення запозичення (реструктуризації боргових зобов'язань) або вмотивовану відмову, яке доводиться до відома Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради.

Під час розгляду інформації та документів Мінфін має право одержувати в установленому порядку додаткову інформацію, необхідну для прийняття такого рішення.

8. Погодження Мінфіном обсягу та умов здійснення запозичення не є гарантією виконання Верховною Радою Автономної Республіки Крим чи міською радою зобов'язань за запозиченням або підтвердженням платоспроможності.

9. Верховна Рада Автономної Республіки Крим чи міська рада надсилає Мінфіну копію рішення про запозичення в десятиденний строк після його прийняття.

10. У разі невідповідності прийнятого міською радою рішення про запозичення умовам такого запозичення, погодженим Мінфіном, Міністерство звертається в установленому порядку до суду для визнання його недійсним.

11. Реструктуризація боргових зобов'язань за запозиченням, здійснена шляхом випуску облігацій місцевих позик, не повинна призводити до збільшення місцевого боргу. Така реструктуризація підлягає реєстрації у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку.

12. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради подають Мінфіну інформацію про здійснені запозичення, у тому числі:

1) зареєстрований проспект емісії облігацій місцевих позик та тимчасове свідоцтво про реєстрацію випуску облігацій внутрішніх місцевих позик (у разі відкритого (публічного) розміщення) або відомості про випуск (розміщення) облігацій та тимчасове свідоцтво про реєстрацію випуску облігацій внутрішніх місцевих позик (у разі закритого (приватного) розміщення) - у десятиденний строк після реєстрації;

2) завірену копію договору позики (кредитного договору) - у десятиденний строк після його підписання;

3) інформацію про здійснення платежів за запозиченням - у десятиденний строк після їх здійснення.

Існують короткострокові та довгострокові запозичення.

Короткострокові запозичення. Через нормальні часові коливання бюджету (наприклад, нерівномірне надходження доходів і регулярні зобов'язання по видатках, таких як оплата праці) місцеві фінансові органи намагаються згладити виконання бюджету і стабілізувати фінанси шляхом запозичення в межах попередньо визначених лімітів. Місцеві фінансові органи фактично повинні керувати зобов'язаннями по доходах і видатках для максимального збільшення заощаджень і мінімізації втрат. Вони можуть робити це, застосовуючи практику управління грошовими коштами, зокрема:

1) мінімізувати незадіяні кошти на банківських рахунках;

2) оплачувати рахунки постачальникам у найпізніший строк, допустимий без застосування санкцій;

3) сплачувати раніше, щоб отримати знижку;

4) стежити, щоб надходження не депонувалися на рахунки запізно. Такі дії мають запобігати заборгованості з платежів і покривати невеликі фіскальні розриви.

Такі методи спроможні забезпечити бюджетні заощадження для місцевих органів, але бюджетні розриви можуть вимагати жорсткіших заходів, таких як короткострокові позики. Зазвичай банки надають місцевим органам два види короткострокових кредитів: 1) облігації під майбутні податкові надходження; 2) муніципальні короткострокові векселі, що випускаються в очікуванні фіскальних трансфертів або інших доходів.

При казначейському обслуговуванні місцевих бюджетів за видатками надання короткострокових позичок може також здійснюватися управліннями Державного казначейства за рахунок тимчасово вільних залишків коштів на рахунках Держказ-начейства.

Погашення позички здійснюється в автоматичному режимі шляхом щоденних відрахувань від надходжень загального фонду відповідного місцевого бюджету до повного відшкодування. Обсяг коштів щоденних відрахувань погашення позички визначається шляхом розподілу обсягу позички на кількість робочих днів періоду запозичення. У разі непогашення позички у визначений термін (незабезпечення щоденних перерахувань внаслідок недонадходження доходів) органи Держказначей-ства здійснюють її повернення до повного погашення в примусовому порядку, починаючи з наступного дня терміну погашення позички.

Довгострокові запозичення. Капіталовкладення значною мірою фінансуються за рахунок бюджету розвитку або субвенцій. Органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати капітальні ресурси на основі внутрішньоурядових угод. Основна маса капітального фінансування тоді надходить з Державного бюджету, який фінансується частково позиками міжнародних проектів і грантами.

Стратегія запозичення органів влади є частиною загальної фінансової стратегії. Розробка і втілення фінансової стратегії є найбільш важливим шляхом, через який забезпечується ефективне виконання бюджету і добре управління його фінансовими ресурсами. Фінансова стратегія повинна бути скоординована з загальним фондом, бюджетом розвитку і прогнозами руху готівки, які показують тимчасовий дисбаланс між видатковою і доходною частинами, який має фінансуватись на короткостроковій основі.

Процес формування фінансової стратегії є складним безперервним процесом, який включає:

1) джерело фінансування;

2) державний чи приватний, що стосується ринку запозичень;

3) строк боргового зобов'язання;

4) валютний склад боргу;

5) характеристики інструментів, включаючи застосування фіксованого/ плаваючого курсу.

 

Для врегулювання місцевих запозичень з метою мінімізації можливості неефективного використання запозичених коштів необхідно здійснити ряд заходів як на загальнодержавному рівні, так і на місцевому. Так, пропонується:

- посилити державний контроль над здійсненням місцевих запозичень через забезпечення відповідального планування витрат, фінансованих позиками;

- запровадити обов’язковий супровід місцевих позик деталізованими програмами використання запозичених коштів та планами погашення боргів;

- здійснювати широке інформування суспільства про умови та цілі запозичення.

Таким чином, слід відмітити існування на ринку місцевих позик ряду невизначених і проблемних моментів, які мають місце і в Україні: встановлення обмежень щодо обсягів кредитів, які можуть отримуватися за рахунок муніципальних облігацій; застосування гарантій та заходів щодо забезпечення місцевих позик; вирішення ряду принципових питань стосовно виплати боргу в разі дефолту органів місцевого самоврядування.

 

БКУ

Стаття 16. Здійснення державних (місцевих) запозичень та управління борговими зобов’язаннями