Правовые меры обеспечения экологической безопасности при использовании атомной энергии.

Основы национального правового режима государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии базируются на профильных международных договорах, ратифицированных Россией, и других международных документах, в том числе стандартах МАГАТЭ по безопасности. Согласно международным нормам государство несет ответственность за создание и поддержание законодательной и регулирующей основы безопасности, включая введение соответствующих национальных требований и регулирующих положений в области безопасного использования атомной энергии; систему лицензирования, контроля и оценки в целях проверки соблюдения правовых предписаний и условий лицензий; а также механизм обеспечения выполнения установленных требований, в том числе эффективные санкции.

Указанные международные требования, закрепленные тремя базовыми ядерными конвенциями: Конвенцией о ядерной безопасности (1994 г.), Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (1997 г.) и Конвенцией о физической защите ядерного материала и ядерных установок (1980 г. в редакции поправки 2005 г.) в большинстве своем нашли отражение в гл. V Федерального закона от 21 ноября 1995 г.№170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии).

В итоге можно отметить, что в настоящее время в России в целом создана законодательная и регулирующая основа безопасного использования атомной энергии, функционирует специально уполномоченный национальный регулирующий орган – Ростехнадзор, который осуществляет нормативное регулирование, федеральный государственный надзор и контроль, оценку безопасности, лицензирование деятельности в области использования атомной энергии, применение установленных законодательством санкций. Изложенные выводы неоднократно подтверждались международным сообществом (см., например, Национальный доклад РФ ко второму внеочередному совещанию договаривающихся сторон по Конвенции о ядерной безопасности. Вена. 2012 г.).

В то же время согласно утвержденным Указом Президента РФ от 1 марта 2012 г. № 539 Основам государственной политики в области ядерной и радиационной безопасности на период до 2025 г. главной задачей совершенствования регулирования ядерной и радиационной безопасности продолжает оставаться разработка комплексного сбалансированного правового механизма, обеспечивающего гарантированное обеспечение безопасности при одновременном снижении избыточных административных барьеров. Для решения поставленной задачи требуется поэтапное совершенствование законодательства в этой области с постепенным переходом на установление лицензионных и надзорных процедур, адекватных потенциальной опасности объектов и видов деятельности в области использования атомной энергии. При оценке эффективности регулирующего воздействия действующей в рассматриваемой области нормативной базы степень реализации указанной задачи следует иметь в виду прежде всего.

Задачи динамичного развития атомной отрасли России в совокупности с глобальными и региональными интеграционными процессами, в которых Российская Федерация активно участвует, обуславливают необходимость нового – системного подхода к совершенствованию правовых условий деятельности в области использования атомной энергии в рамках современного этапа модернизации атомного законодательства. В него входит и актуализация государственного регулирования безопасности с учетом инновационных задач атомной отрасли и проводимой административной и правовой реформ, направленных на ликвидацию избыточных административных барьеров и дифференциацию требований к объектам и видам деятельности в области использования атомной энергии с учетом степени их потенциальной опасности.

Требование, согласно которому меры, реализуемые органами государственного регулирования безопасности, по выполнению возложенных на них полномочий должны быть соразмерны потенциальной опасности объектов использования атомной энергии и деятельности в области использования атомной энергии закреплено ст.24 170-ФЗ. По сути этот включенный в 2011г. в закон принцип направлен на реализацию одного из основных принципов безопасности МАГАТЭ, согласно которому основополагающая цель безопасности, состоящая в защите людей и охране окружающей среды, должна достигаться без неоправданного ограничения эксплуатации установок или осуществления деятельности, связанных с радиационными рисками. В соответствии с отраженным в стандартах МАГАТЭ дифференцированным подходом, выполнение регулирующих функций также должно быть соразмерно радиационным рискам, связанным с установками и деятельностью.

Статьей 3 Закона об использовании атомной энергии определены основные объекты использования атомной энергии, в отношении которых должны применяться нормы настоящего Федерального закона и атомного права в целом. Разделение объектов использования атомной энергии на отдельные категории связано с необходимостью установления различных правовых режимов и требований безопасности. Однако, несмотря на изложенное выше целеполагание, все указанные в законе категории объектов и в рамках статьи 3, и в рамках закона в целом, по существу не отличаются какой-либо спецификой правового регулирования по параметрам безопасности, за исключением одного момента. Это включение в число объектов применения 170-ФЗ в 2011г. радиационных источников, содержащих в своем составе радионуклидные источники различных категорий опасности (ст.36.1 в редакции 347-ФЗ). Однако отдельные попытки установить для указанных объектов различный правовой режим (в основном, в части разрешительных механизмов) не нашли адекватного отражения в других нормах закона. И это при том, что в настоящее время под каждую из категорий объектов использования атомной энергии подпадает чрезвычайно широкий круг объектов, характеризующихся принципиально разным уровнем опасности; для всех этих объектов могут быть возможны не предусмотренные законом ситуации и состояния, характеризующиеся как нулевой или практически нулевой ядерной и радиационной опасностью, так и её чрезвычайно высокими значениями. Задача закона – последовательное разграничение требований к объектам и деятельности в зависимости от уровня их потенциальной опасности, внедрение в практику регулирующей деятельности с учетом опыта правоприменения ст.36.1 170-ФЗ, упрощенных разрешительных механизмов (регистрация, уведомление и пр.) и исключение избыточных и сохранение/корректирование обоснованных требований безопасности после оценки их регулирующего воздействия и реального влияния на безопасность, экономической оправданности и соответствия международным подходам и достигнутому уровню науки, техники и производства.

В настоящее время за исключением статей 31, 32, 36.1 это положение практически не реализовано в требующих такого механизма статьях 170-ФЗ (например, ст. 26, 26.1, 33, 34) и других законодательных актов (так, целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости такого подхода применительно к редакции п.1 ч.1 ст.48.1 Градостроительного Кодекса РФ и т.д.). Особенно это касается такого важнейшего инструмента регулирующей деятельности в области использования атомной энергии как лицензирование.

До принятия 347-ФЗ все вопросы лицензирования, включая перечень лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии, регулировались подзаконным нормативным актом - постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865. Статьей 26 170-ФЗ в новой редакции впервые на законодательном уровне определяется исчерпывающий перечень лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии. К ним относятся:

· размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

· закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов;

· обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ;

· обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении;

· использование ядерных материалов и (или) радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

· проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

· конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

· проведение экспертизы безопасности (экспертизы обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии.

Даже беглый анализ этого перечня показывает, что кроме того, что он переместился из подзаконного нормативного правового акта в закон, других принципиальных перемен в перечне лицензируемых видов деятельности не произошло; он практически не сократился и не изменился; недостатком данного перечня, как и раньше, является то, что он не увязывает необходимость получения лицензий или других видов разрешительных документов с категоризацией различных видов деятельности по их потенциальной опасности. Как уже отмечалось, 347-ФЗ был сделан в этом направлении только первый шаг – исключена необходимость лицензирования деятельности, связанной с эксплуатацией наименее опасных радиационных источников, содержащих в своем составе радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности. В силу этого организации, осуществляющие такую деятельность, подлежат регистрации в уведомительном порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2012 г. N 1184 "О регистрации организаций, осуществляющих деятельность по эксплуатации радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности". Очевидно, что необходимо дальнейшее совершенствование лицензионного механизма в области использования атомной энергии, тесно связанного с категоризацией различных видов деятельности по их потенциальной опасности.

Примером такого подхода может быть новейшее законодательство в области охраны окружающей среды, регламентирующее, в том числе, обеспечение экологической безопасности при использовании атомной энергии. Прежде всего, назовем такие важные доктринальные и программные документы экологического права как Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 г., и Государственную программу «Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы», утвержденную постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 506-12. Так, подпрограммой 1 «Регулирование качества окружающей среды» указанной Программы в числе ожидаемых результатов предполагается, в том числе, использование современной системы регулирования в области охраны окружающей среды, создающей условия для модернизации российской экономики. В Программе подчеркивается, что эта система должна быть основана на категорировании объектов хозяйственной и иной деятельности для целей дифференцированного регулирования (лицензирования, осуществления контроля и надзора и пр.), предусматривающего, в том числе:

· отмену мер государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды в отношении объектов хозяйственной деятельности, оказывающих минимальное воздействие на окружающую среду;

· снижение административных барьеров для организаций и объектов, оказывающих незначительное и умеренное воздействие на окружающую среду;

· закрепление обязательных требований к осуществлению государственного регулирования для организаций и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

· внесение изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части дифференциации составов административных правонарушений в области экологических правонарушений.

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ (далее 219-ФЗ) законодательно закрепил предполагаемые новации, внеся ряд радикальных изменений в ФЗ об охране окружающей среды (7-ФЗ) и отдельные законодательные акты РФ, направленных на формирование новой системы государственного регулирования, нормирования и экономического стимулирования в области охраны окружающей среды (большая часть поправок вступила в силу с 1 января 2015 г., отдельные правки вступят в силу 1 января 2016г., 1 января 2018г., 1 января 2019г., 1 января 2020г.).

Законом уточнены основные понятия, в том числе «нормативы допустимых выбросов» и «временно разрешенные выбросы». Введены такие новые определения, как «временно разрешенные сбросы» (эта поправка вступает в силу с 1 января 2019 г.) и «наилучшая доступная технология», при этом законом урегулирован порядок применения наилучших доступных технологий с целью комплексного предотвращения или минимизации негативного воздействия на окружающую среду.

Введено категорирование объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду на следующие объекты - оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий (I категория), оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду (II категория), оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду (III категория), оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду (IV категория) (ст.4.2). При установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к соответствующей категории, учитывается целый ряд характеристик; для объектов использования атомной энергии – это особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии.

Критерии, на основании которых объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия могут быть отнесены к объектам I, II, III и IV категорий, устанавливаются Правительством РФ.

Категорирование положено в основу обновленной системы государственного регулирования экологической безопасности, включая разрешительную систему и государственный экологический надзор. Так, законом установлено требование получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную деятельность на объектах I категории, комплексного экологического разрешения, содержащего обязательные для выполнения требования в области охраны окружающей среды, а также определена процедура его получения (ст.31.1).

Для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность на объектах II категории, предусмотрен порядок представления декларации о воздействии на окружающую среду (ст.31.2). Статьи 31.1 и 31.2 вступают в силу с 1 января 2019г.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах III категории, должны представлять в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта РФ в уведомительном порядке соответствующую отчетность. Для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на объектах IV категорий разрешительный механизм не предусмотрен.

Закрепленный законом механизм направлен на обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности, что закреплено в законе в качестве одного из основных принципов законодательства об охране окружающей среды. Как уже отмечалось, реализация похожего принципа, закрепленного в ст.24 170-ФЗ сталкивается с перечисленными ранее серьезными проблемами.

Статьи 19-23 Главы V Федерального закона «Об охране окружающей среды», регулирующей основы нормирования, изложены в новой редакции, учитывающей, в первую очередь, введение новой системы категорирования объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Особый интерес представляют статьи 22 и 23, новая редакция которых вступает в силу с 1 января 2019г., а также ст.23.1 (также вступает в силу с 2019г.).

Статья 22, предметом регулирования которой являются нормативы допустимых выбросов и нормативы допустимых сбросов, устанавливает следующее:

1. Нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов определяются для стационарного источника и (или) совокупности стационарных источников в отношении загрязняющих веществ, включенных в перечень загрязняющих веществ, установленный Правительством Российской Федерации, расчетным путем на основе нормативов качества окружающей среды, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций, с учетом фонового состояния компонентов природной среды.

2. Расчет нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов производится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, планирующими строительство объектов I и II категорий (при проведении оценки воздействия на окружающую среду), а также осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории.

3. Расчет нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, за исключением радиоактивных веществ, является приложением к декларации о воздействии на окружающую среду, представляемой соответственно в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном статьей 31.2 7-ФЗ, кроме случаев, предусмотренных статьей 23.1 закона.

4. Нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов, за исключением радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), не рассчитываются для объектов III категории.

5. Нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов не рассчитываются для объектов IV категории.

6. Методики и (или) методы разработки нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

7. Нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов радиоактивных веществ устанавливаются для стационарных источников разрешениями на выбросы радиоактивных веществ, разрешениями на сбросы радиоактивных веществ, выдаваемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

8. Разрешение на выбросы радиоактивных веществ, разрешение на сбросы радиоактивных веществ выдаются сроком на семь лет.

9. Порядок разработки и установления нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ, а также выдачи разрешений на выбросы радиоактивных веществ, разрешений на сбросы радиоактивных веществ устанавливается Правительством Российской Федерации.

Статья 23.1 «Временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы» предусматривает, что при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов действующим стационарным источником и (или) совокупностью стационарных источников, расположенных на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, устанавливаются временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы.

Установление временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов допускается только при наличии плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности, разрабатываемых в соответствии со статьей 67.1 настоящего Федерального закона. Временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы устанавливаются на период выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или реализации программы повышения экологической эффективности в соответствии с графиком достижения установленных нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов.

Временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы устанавливаются на основе фактических показателей объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ. В период осуществления мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы устанавливаются в соответствии с планируемыми показателями уменьшения объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, предусмотренными планом мероприятий по охране окружающей среды или программой повышения экологической эффективности.

При установлении временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов на период осуществления мероприятий по выводу объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, из эксплуатации включение мероприятий по достижению нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов в планы мероприятий по охране окружающей среды и разработка программ повышения экологической эффективности не требуются.

Временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы устанавливаются разрешением на временные выбросы, разрешением на временные сбросы, выдаваемыми в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, или комплексным экологическим разрешением, выдаваемым в соответствии со статьей 31.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Помимо внесения изменений в экологическое законодательство 219-ФЗ внес корреспондирующие им изменения в КоАП РФ, согласно которым глава 8 дополнена статьей 8.46, устанавливающей ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанности по подаче заявки на постановку на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и представлению сведений для актуализации учетных сведений. Кроме того, в Кодекс включена ст. 8.47, вводящая ответственность за осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, без комплексного экологического разрешения, если получение такого разрешения является обязательным (вступает в силу с 1 января 2019 г.).