Аналіз ефективності соціальної політики в Україні

Ефективність проведення зваженої соціальної політики залежить значною мірою від фінансових можливостей держави та правильного вибору пріоритетів фінансування, оскільки за умови дефіциту ресурсів необхідно визначити найбільш вразливі верстви населення і спрямувати на них основні засоби впливу, що забезпечуватиме очікуваний результат в майбутньому.

Соціальна політика України з часів здобуття нею незалежності розвивалася у стійкому взаємозв'язку із економічним станом. Впродовж тривалого періоду часу соціальна сфера розглядалася як вторинна, оскільки першочерговим завданням був вихід із економічної кризи. Вважалося, що вихід з кризи та прискорений економічний розвиток створять достатні передумови для проведення реформ у соціальній політиці, а більшість проблем взагалі вирішаться автоматично. Таке ставлення до соціальних проблем суспільства призвело до диспропорцій та перекосів у моделі соціального захисту населення України, особливо щодо підтримки різних верств населення.

Соціальні видатки, навіть, в умовах кризи 1990-х pp. не були меншими 5% загальних видатків бюджету країни, що свідчить про достатньо велику їх питому вагу. Проте загальні фінансові можливості держави в цей період були дуже обмеженими, що не створювало передумов для належного соціального захисту населення. Вразливими виявилися сім'ї з дітьми, безробітні, пенсіонери, не набагато кращим було становище більшості працюючих громадян, оскільки відбувалося масштабне падіння реальних доходів, існувала заборгованість з виплати заробітної плати. Видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення в кризовий період не мали стійкої тенденції до зростання, що не відображає зваженої соціальної політики. Така ж ситуація була характерна для витрат на соціальний захист материнства та дитинства у складі видатків соціального спрямування, що позначилося на репродуктивних настановах населення та різкому зниженні народжуваності, посиленні процесу відкладення народжень.

Хоча економічне зростання і почалося з 2000 р., проте позитивні зрушення в секторі соціального забезпечення були інерційними. У 2002 р. вперше з часів отримання незалежності виникла ситуація, коли бюджет мав профіцит, що створювало передумови або для збільшення інвестування в розвиток економіки, або для збільшення розміру соціальних видатків держави. Так в 2002 р. пріоритетним напрямом бюджетної політики було визначено соціалізацію видатків, що передбачало суттєве збільшення фінансування галузей охорони здоров'я та освіти. Масштабне збільшення розмірів соціальних гарантій для населення та регулювання соціальних стандартів почалося з 2004 р.

Пожвавлення економіки дало ширші можливості для соціального захисту як непрацездатного, так і працездатного населення, що мало сприяти покращенню становища всіх верств населення, в тому числі найбільш вразливої до бідності групи – дітей. Поступово зростали видатки на соціальний захист населення як в абсолютному розмірі, так і по відношенню до загальних видатків та до ВВП країни. Фактично за період з 2000 р. по 2007 р. видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення збільшилися у 8,11 разів, причому найбільший ланцюговий темп приросту характерний для 2005 p., коли відбулася соціальна переорієнтація бюджету. В подальші роки темпи зростання соціальних видатків вже не були такими суттєвими, в основному уряд намагався утримати фінансування соціальних заходів на задекларованому стандарті. В середньому річні видатки на соціальний захист населення за цей період становили близько 20% консолідованого бюджету.

Найбільш вагома частина соціальних видатків, спрямованих на дітей з державного бюджету, припадає на субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям. У 2008 р. розмір цієї субвенції склав майже 13 млрд. грн., а на 2009 р. – близько 16 млрд. Незважаючи на помітне зростання видатків на соціальну підтримку дітей, розміри допомоги на дітей (крім допомоги на народження) все ж значно відстають від прожиткового мінімуму і від реальних потреб сімей з дітьми.

У загальних державних видатках на соціальний захист (за міжнародними стандартами вони включають видатки зведеного бюджету на соціальний захист та соціальне забезпечення, видатки фондів державного загальнообов'язкового страхування та на охорону здоров'я) та програми, спрямовані на захист сімей та дітей складають 5,2%, а у відсотках до ВВП – 1,4%. У той час, видатки на соціальний захист людей похилого віку (пенсійне забезпечення, захист ветеранів війни та праці, соціальна допомога людям похилого віку) складає 69,4% від загальнодержавних видатків на соціальний захист та 18,2% від обсягу ВВП. Вектор соціальної політики держави та відповідно державних видатків сьогодні спрямований переважно на непрацездатне населення старшого віку, а підтримка працездатного населення розглядається переважно у зв'язку із наданням соціальних гарантій пенсіонерам за умов солідарної пенсійної системи, підтримка ж дітей взагалі здійснюється за залишковим принципом. З іншого боку, будь-яке збільшення державних видатків на соціальні заходи посилює фіскальний тиск, що зменшує можливості подальшого розвитку економіки. Здійснювані соціальні видатки можна вважати витратами на споживання за рахунок розвитку, що в перспективі негативно позначиться на економічному становищі країни та можливостях наповнення бюджету.

Сьогодні основна проблема вибору пріоритетів соціальної політики полягає у тому, що відсутня довгострокова стратегія розвитку держави та стратегія соціальної політики, не визначені інструменти її реалізації. Протягом економічної кризи 1990-х рр., пріоритетним був курс на підтримку широких верств населення, що призвело до низької ефективності соціальної політики та розпорошення соціальних витрат, оскільки за існуючих механізмів її реалізації допомогу подекуди не отримували ті, хто її найбільше потребував, і навпаки, серед отримувачів були не нужденні. Попри постійне збільшення видатків на соціальний захист у абсолютному та відносному вимірі, соціальні функції держави не реалізуються як визначено. Не досягнуто суттєвих зрушень у сфері соціального захисту, а велика частка людей, які дійсно потребують підтримки, так її і не отримують.

Прийняті програми підтримки материнства, дитинства та молоді не фінансуються належним чином. Зокрема у 2008 р. повністю фінансувалося лише 50 бюджетних програм (5% від загальної кількості). Видатки на 139 програм становили менше половини передбаченого обсягу на цей період. На 182 програми, насамперед, соціального характеру, з Держбюджету не було виділено ні копійки. Під недостатнє фінансування потрапили програми охорони здоров'я, заходи з підтримки соціального захисту дітей, інформатизації освітніх установ, охорони праці тощо. Зовсім не відкрито фінансування деяких програм з охорони здоров'я (наприклад, впровадження нових технологій у виробництві засобів реабілітації інвалідів, проти епідемії туберкульозу, СНІДу, централізовані заходи з лікування цукрового діабету). Із 573,9 млн. грн., передбачених у 2008 р. на фінансування програм боротьби з туберкульозом, СНІДом та лікування онкологічних хворих, було виділено лише 200 тисяч.

За умов катастрофічного зменшення дітей у сільській місцевості постала проблема щодо надання освітніх послуг. З одного боку, недоцільним є утримання шкіл у місцевості, де невелика кількість дітей та комплектування викладачами й матеріальне забезпечення були незадовільними. З іншого боку, можливим є укрупнення шкіл, які були б краще укомплектовані та забезпечені, та організація відвезення школярів до місць навчання, що мешкають на відстані понад 10 км від місця навчання. На реалізацію даного завдання була спрямована урядова цільова програма "Шкільний автобус". В перший рік свого існування програма дійсно фінансувалася у відповідності до свого виду, в подальші періоди відбувалися перебої у фінансуванні, недофінансування тощо. Наприклад, у 2008 р. кошти було виділено лише у травні. Це фактично означає, що діти самостійно діставалися до місць навчання, які знаходяться на далекій відстані, що навпаки ще більше погіршило їх становище та обмежило доступ до освіти. Окрім того, для реалізації програми підприємства передавали транспортні засоби, що мали великий термін експлуатації, що призвело до частої поломки автотранспорту. Також існували проблеми із пальним. Таким чином розроблена програма перетворилися фактично на гасло.

Якщо певні верстви населення (хворі на соціально небезпечні хвороби, інваліди тощо) мають підтримку із недержавних фондів, то підтримка материнства та дитинства є прерогативою тільки держави. Разом з тим, ці програми фінансуються за залишковим принципом і в подальшому можна очікувати скорочення фінансування. Показовим щодо реальної ефективності системи соціального захисту в Україні є те, що з метою збалансування бюджету у 2008 р. призупинено дію 102 законів у соціальній сфері, вартість яких для бюджету становила 105 млрд. грн., державним бюджетом України фінансувалося видатків за соціальними законами на суму 30 млрд. грн.

З іншого боку, навіть у роки економічного зростання, збільшення бюджетних асигнувань, що виділялися на соціальні програми, не супроводжувалося значними організаційними та технологічними змінами в сфері надання соціальних послуг. Сьогодні існує 156 видів соціальних пільг, гарантій та компенсацій для 230 категорій населення, що регулюються 46 законодавчими актами (в тому числі за професійною ознакою – 22, за соціальною – 24). Відповідно до другої ознаки право на соціальні пільги має 19,5 млн. громадян, а їх вартість становить 19-29 млрд. грн. на рік, що значно перевищує обсяги державного фінансування. Більшість соціальних пільг надається особам, що мають спеціальні заслуги перед державою та професійним групам, що не сприяє підтримці малозабезпечених сімей.

Зважаючи на те, що держава не в змозі забезпечити належні соціальні гарантії для працездатного населення (належного рівня оплати праці, запобігання знецінення заробітку, гарантії зайнятості), становище дітей ще більше ускладниться. Таким чином, здобуті позитивні напрацювання у сфері соціальної політики щодо підтримки дітей (зокрема збільшення допомоги при народженні дитини) за умов кризи можуть бути втрачені. Отже нагальним питанням є зміна пріоритетів у соціальній політиці, оскільки за умов скорочення обсягів фінансування необхідно буде точно визначати суспільні верстви, які дійсно потребують допомоги.

В цілому модель соціального захисту населення в Україні все більше наближається до ліберальної (коли соціальна політика держави здебільшого обмежується програмами підтримки вразливих та нужденних верств населення, а освіта, охорона здоров'я та соціальний захист для інших верств населення є приватизованими), проте її запровадження вимагає певних економічних передумов, розвиненого ринку, етапності втілення та превентивних заходів для забезпечення мінімального життєвого стандарту. Фактично сьогодні в Україні ці передумови не відповідають зазначеним вимогам і запроваджувати дану модель соціального захисту не є можливим та доцільним, оскільки в результаті постраждають в першу чергу сім'ї з дітьми, які мають найвищий ризик бідності та обмежені можливості для задоволення своїх потреб.

Традиційно система соціального захисту спрямована на підтримку вразливих груп населення, і таким чином намагаються зменшити загальну нерівність в суспільстві. В Україні система соціального захисту переважно орієнтована на посилення нерівності, особливо в частині пенсій і соціальних пільг, які вносять істотний позитивний внесок до диференціації населення по доходах. Але якщо внесок в загальну нерівність від пенсій складає меншу питому вагу в порівнянні з їх вагою в структурі доходів, то внесок соціальних пільг в нерівність перевищує їх роль у формуванні доходів населення. Таким чином, можна припустити, що найбільшу вигоду від користування пільгами мають забезпечені верстви населення. З іншого боку, в останні роки в Україні спостерігається позитивна тенденція щодо зменшення частки соціальних пільг в структурі сукупних доходів населення і відповідно зниження внеску від цього трансферту в загальну нерівність. При цьому зросла роль основних видів соціальної допомоги – системи виплат на дітей і допомоги малозабезпеченим сім'ям (адресної допомоги по бідності), які працюють на зниження нерівності.

Сьогодні серед різних видів соціальної допомоги найбільшу вагу в доходах має система виплат на дітей – 1,2% сукупного доходу. Вона найбільшою мірою впливає на зниження нерівності (-1,1%), хоча заснована на принципі категорійності. Адресна допомога малозабезпеченим сім'ям, при незначній вазі в структурі доходів (0,1%), здійснює негативний вплив на нерівність з позначкою – 0,3%. Цей вид допомоги за останніх сім років має оптимістичну динаміку і найвищу ефективність щодо впливу на зниження загальної нерівності. Субсидії на оплату житлово-комунальних послуг і паливо демонструють абсолютно іншу картину. До недавнього часу вони впливали на збільшення нерівності в суспільстві, а сьогодні не мають чітко вираженого внеску в диференціацію. Протягом 2001-2007 pp. завдяки зростанню доходів населення (зокрема пенсіонерів, які є основними користувачами програми житлових субсидій) і стабільності в тарифікації послуг житлово-комунальної сфери, субсидії втратили значення найбільш дієвого виду соціальної допомоги – їх питома вага в загальних доходах сімей зменшилася з 1,5% в 2001 р. до 0,1% у 2007 р. Це давало серйозні підстави для закриття неефективної програми. Але підвищення тарифів на оплату житлово-комунальних послуг у 2007-2008 рр. привело до зростання популярності даного трансферту і неможливості безболісного закриття програми.

В цілому оцінюючи вплив системи соціальної допомоги на вирівнювання доходів населення України, слід зазначити помітний внесок окремих видів соціальних виплат на формування загальної нерівності. Якщо допомога на дітей і допомога малозабезпеченим сім'ям впродовж останніх років давала від'ємне значення внеску в коефіцієнт Джині, що опосередковано свідчить про позитивний вплив на становище бідного населення, то житлові субсидії до недавнього часу сприяли збільшенню загальної нерівності в суспільстві, а у 2005-2008 рр. їх вплив став нульовим. Сьогодні програма житлових субсидій не сприяє посиленню нерівності, проте і не зменшує її. Показники внеску пільг в загальну нерівність доходів населення України свідчать про невиконання цією програмою функцій соціального захисту уразливих верств населення. Принцип надання державної допомоги виключно на основі приналежності до певної категорії населення повністю вичерпав себе: сьогодні не можна беззастережно назвати бідними окремі категорії населення, як це традиційно вважалося в період кризи 1990-х рр. Поступова відмова від системи пільг і перехід до нових принципів надання допомоги можуть сприяти вирішенню проблеми підтримки бідного населення та вразливих груп при обмежених бюджетних ресурсах.

Найкращим чином ступінь впливу різних видів соціальної допомоги на становище нужденного населення можна виявити при порівнянні показників бідності до і після отримання соціального трансферту. При цьому прямий вплив краще простежується при використанні абсолютного критерію бідності. Так, якщо еквівалентні витрати нижче за прожитковий мінімум в 2008 р. мало 20,3% населення, то у разі відміни допомоги на дітей рівень бідності зріс би до 22,2%, без допомоги малозабезпеченим сім'ям або без житлової субсидії показник залишився б практично без змін – відповідно на рівні 20,5 та 20,4%, у разі відміни соціальних пільг рівень бідності підвищився б до 21,1%, а без всіх видів допомоги, субсидій та пільг він зріс би до 23,1% (рисунок 5.3).

Отже, чітко простежується вплив допомоги на дітей на зменшення рівня абсолютної бідності, що пояснюється значною чисельності отримувачів та високим розміром цієї допомоги. Крім того, дана програма забезпечує максимальну адресацію коштів (наскільки це можливо при категорійній виплаті) нужденним, оскільки діти мають одні з найвищих ризиків бідності. При цьому адресна допомога малозабезпеченим сім'ям та житлова субсидія знижує бідність лише на 0,2 та на 0,1 в.п. відповідно. Такий незначний вплив може пояснюватися малим охопленням населення цими програмами, і відповідно низьким розповсюдження позитивного ефекту на все населення. Помітний вплив на зниження бідності має система соціальних пільг, що пояснюється виключно великим охопленням населення цими програмами (практично в кожному другому домогосподарстві хоча б одна особа є користувачем хоча б однієї пільги).

Рис. 2.4. Бідність до і після отримання соціальної допомоги та соціальних пільг, 2008 р. (за критерієм прожиткового мінімуму)

У сучасних умовах система адресної допомоги стає навіть більш необхідною для зниження масштабів бідності в країні. Проте, високовартісне адміністрування адресної допомоги доцільно лише за умови високої ефективності та дієвості програми. В іншому випадку, коли чисельність отримувачів адресної допомоги незначна, а профілі бідності можна досить чітко визначити, викорис­тання механізму перевірки доходів є нераціональним і призводить до марного витрачання коштів бюджету. На сьогодні допомога по малозабезпеченості є основним інструментом населення соціального захисту, оскільки безпосередньо направлена на підвищення доходів найбідніших. У 2008 р. серед одержувачів допомоги по малозабезпеченості 56,3% складали бідні верстви населення, до того ж близько 30% з них відносяться до вкрай бідних. Якщо взяти до уваги, що в цілому по країні бідним є 27,0% населення, то можна вважати, що допомога по малозабезпеченості в більшості потрапляє саме тим, хто ї потребує. Проте незначний рівень охоплення найбідніших зводить нанівець результати цієї програми. Низьке охоплення (і тому неефективність програми) обумовлений, насамперед, низьким порогом надання допомоги, який в 2 і більше разів поступається межі бідності. У порівнянні з адресними видами допомоги виплати на дітей напряму не мають надходити бідним, оскільки вони працюють на категорійних засадах. Серед отримувачів допомоги на дітей майже 40% складає бідне населення. Проте, у порівнянні з отримувачами житлових субсидій, де бідними є менше 30%, допомога на дітей краще орієнтована на нужденне населення. Крім того, серед отримувачів дитячих видів допомоги бідні становлять значно вищий відсоток, ніж серед населення країни в цілому.

Загальна оцінка системи соціальних пільг приводить до висновку, що вони здебільшого орієнтовані не на бідне населення. Лише кожне п'яте домогосподарство серед отримувачів пільг є бідним (20,6%), хоча по країні в цілому бідні складають 27%. Бідні домогосподарства рідше отримують пільги у порівнянні з небідними (42,1 проти 51,1%), а також мають меншу вигоду від цієї програми – відповідно 431,2 проти 777,3 грн. на рік по небідних домогосподарствах. Більш того, система соціальної допомоги в Україні залишає можливість отримувати виплати не тільки тим, хто її насправді потребує. Механізм перевірки сімей на нужденність вимагає витрачання значних ресурсів, але не дає необхідну віддачу. Діюча система соціальної допомоги вимагає серйозних змін для посилення її впливу на ситуацію з бідністю.

 

 

Висновок

Отже, сукупні доходи населення, їхній рівень, структура, засоби одержання і диференціація є показниками економічного і соціального добробуту суспільства. Розподіл їх має яскраво виражене соціально-політичне забарвлення, визначаючи майнову і соціальну диференціацію.

Будь-яке суспільство є складним утворенням, що складається з людей, об'єднаних певними ознаками. Однією з основних характеристик людини в сучасному суспільстві є розмір і засоби одержання нею свого сукупного доходу. Доход у самому загальному виді – це та сума грошей, що ми заробляємо або одержуємо протягом певного часу (як правило, за рік). Розмір доходу, оцінюваний у грошах, представляє собою номінальну величину. Реальний доход – це сума товарів і послуг, що можна придбати на грошові доходи. Розбіжність між реальними і номінальними доходами утворюється за рахунок інфляції, податків і натуральних трансфертів.

Пануюче в сучасній економічній теорії пояснення джерел і принципів формування доходів основане на теорії чинників і їхньої граничної продуктивності. Теорія граничної продуктивності акцентована на аналізі функціональних зв'язків між різноманітними частинами доходу.

Сукупні доходи суспільства в цілому і кожного з його членів справедливо оцінювати як показники економічного добробуту. Одержувані населенням доходи складають базу певного рівня життя.

Бідність прямо пов'язана з нерівномірністю розподілу доходів і майна. Водночас бідність не піддається точному визначенню (так само як щастя і добробут). У найзагальнішому виді ідентифікація бідності заснована на зіставленні строго визначеного набору потреб і можливостей їхнього задоволення для певних груп населення.

Диференціація причин бідності приводить до необхідності розрізняти типи бідності для того, щоб визначити специфічні заходи для її ліквідації або скорочення.

Персональний розподіл доходів відрізняється значною нерівномірністю, виміряти яку можна на основі методології Парето-Лоренца-Джінні. Відповідно до "закону Парето" між рівнем доходів і числом їхніх одержувачів існує обернена залежність, інакше кажучи, персональний розподіл доходів стійко нерівномірний, причому рівень нерівномірності в розподілі доходів – "коефіцієнт Джінні-Парето" – у різних країнах приблизно однаковий.

Іншим конкретним способом вивчення диференціації доходів є обчислення децильного коефіцієнта. Для цього виділяються дві крайні доходні групи населення, кожна з яких складає 10% від загальної кількості сімей.

Будь-яка з форм державного регулювання (у тому числі соціальна) утворюється з матеріальних, інституціональних і концептуальних складових. Відзначимо, що соціальне регулювання не є винятковим привілеєм держави, воно охоплює не тільки перерозподіл доходів, але й інші показники рівня життя.

Загалом проведений аналіз свідчить, що ефективність соціальних трансферів в Україні підвищується, але прогрес доволі повільний. Однак беззаперечним є висновок про те, що соціальні виплати забезпечували вагому частку доходів домогосподарств.

Загальна оцінка системи соціальних пільг приводить до висновку, що вони здебільшого орієнтовані не на бідне населення. Лише кожне п'яте домогосподарство серед отримувачів пільг є бідним (20,6%), хоча по країні в цілому бідні складають 27%. Бідні домогосподарства рідше отримують пільги у порівнянні з небідними (42,1 проти 51,1%), а також мають меншу вигоду від цієї програми – відповідно 431,2 проти 777,3 грн. на рік по небідних домогоспо­дарствах. Більш того, система соціальної допомоги в Україні залишає можливість отримувати виплати не тільки тим, хто її насправді потребує. Механізм перевірки сімей на нужденність вимагає витрачання значних ресурсів, але не дає необхідну віддачу. Діюча система соціальної допомоги вимагає серйозних змін для посилення її впливу на ситуацію з бідністю.

 

 

Література

1. Аналiз бiдностi та соцiальних наслiдкiв економічної кризи В Україні – Київ, 2010.

2. Базилевич В.Д., Попов В.М., Базилевич К.С., Найдич Н. М., Гражевська Н.І. Економічна теорія: політекономія: Підручник / В.Д. Базилевич (ред.). – 5. вид., стер. – К.: Знання-Прес, 2007.

3. Гвелесіані А.Г. Диференціація грошових доходів населення: аналіз, прогноз та механізм регулювання. – К.: Ін-т демографії та соціальних досліджень НАН України, 2008. – 155 с.

4. Доходи та заощадження в перехідній економіці України / За ред. С. Панчишина та М. Савлука. – Львів: ЛНУ імені Івана Франка, 2003.

5. Кислицына О.А. Неравенство доходов в России в переходной период: чем оно объясняется? – М.: EERC, 2003. – 79 с.

6. Лібанова Е. Подолання бідності: погляд науковця // Україна: аспекти праці. – 2003. – №7. – С. 26-32.

7. Луніна І. О. Політичні та економічні фактори зміни рівня державних видатків // Економіка України. – 2004. – № 6. – С. 12-19.

8. Людський розвиток регіонів України: аналіз і прогноз / За ред. Е.М.Лібанової. – К.: Ін-т демографії та соціальних досліджень, 2007. – 327 с

9. Основи економічної теорії: політекономічний аспект: Підручник / За ред. Г.Н. Климка, В.П. Нестеренка. – К.: Вища школа – Знання, 2006. – 743 с.

10. Панчишин С, Холод Н.. Формування нового механізму розподілу і перерозподілу доходів населення в Україні / Економіка України: десять років реформ / За ред. З. Ватаманюка та С. Панчишина. – Львів: ЛНУ ім. Івана Франка, 2001. – С. 407-448.

11. Панчишин С. М. Макроекономіка. – К.: Либідь, 2005. – 616 с.

12. Пухтаєвич Г. О. Аналіз національної економіки: Навч. посіб. – К.: КНЕУ, 2005. – 254 с.

13. Райзер Мартін. Чи не занадто низька в Україні заробітна плата? Та що можна було б зробити для її збільшення? – Світовий банк, 2007. – С. 6.

14. Синчук С. Прожитковий мінімум як базовий державний соціальний стандарт в Україні [Електронний ресурс] // Інтернет-видання "Юриспруденція он-лайн". – Режим доступу: http://www.lawyer.org.ua/?d=592&i=&w=r.

15. Ягодка А.Г. Соціальна інфраструктура і політика: Навч. посібник. – К.: КНЕУ, 2000. – 212 с.