Особенности городского самоуправления

               Городские органы самоуправления возникли на волне широкого общественного движения второй половины XIX в. После утверждения Александром II 18 июля 1870 г. "Городового положения". В соответствии с новым законом в 509 городах России были созданы выборные бессословные органы городского самоуправления — городские думы. Они избирались на четыре года. По "Городовому положению", количество членов думы зависело от численности

избирателей.

       Этим законодательным актом отменялась просуществовавшая почти столетие приказная система губернского правления. Вместо нее вводится всесословное городское общественное самоуправление. В состав городского общества, имевшего право участвовать в общественных делах города, входило пять основных сословных групп: Потомственные дворяне; Личные дворяне, почетные граждане, не записанные в гильдии иностранцы и лица других званий, не принадлежащие к купеческому сословию и городским податным сословиям (духовенство, крестьяне, отставные солдаты, разночинцы); Почетные граждане, записанные в гильдии, и купцы;

Мещане; Цеховые ремесленники.

      Отныне все сословия одновременно обсуждали дела городского хозяйства, сообща выносили приговоры. В соответствии с "Городовым положением" 1870 г. в компетенцию городских дум входили продовольственное обеспечение граждан, развитие системы народного образования и культурных учреждений, забота о здравоохранении жителей. На городские думы была возложена обязанность налаживания местной промышленности и торговли, организации кредитно-банковского дела и биржевых учреждений, создания страховых обществ. Они должны были заниматься городским хозяйством, в том числе освещением, водоснабжением, транспортом, дорожным строительством, благотворительными и лечебными заведениями и т. д.

            Рассматривая статус городских дум, важно отметить, что они не были подчинены местной администрации. Губернаторам было предоставлено право только наблюдать за законностью постановлений городских дум. По Положению 1870 г. городские думы были поставлены в прямое подчинение Сенату. Поэтому формально городские органы самоуправления были самостоятельными. Для успешного осуществления своих функций городские думы получили право ограниченного обложения имуществ компаний и частных лиц. По закону недвижимые имущества облагались налогом не выше 1% стоимости. В таком же размере подлежали налогообложению патенты и ряд других документов торгово-промышленных предприятий. Таким образом, городские думы были наделены определенными источниками финансирования их хозяйственной и социально-культурной деятельности.

           На основе этого закона медицинская помощь населению стала одним из важнейших направлений социальной деятельности городских дум и управ. Органы городского общественного

управления активно и последовательно вели работу по строительству новых больниц и совершенствованию старых лечебных заведений. Благодаря их усилиям расширялась сеть амбулаторий и приемных пунктов медицинской помощи, учреждений родовспоможения. С деятельностью городских и земских органов самоуправления связан такой значительный шаг вперед в организации здравоохранения, как введение медицинского страхования, которое позволяло обеспечивать лечебной помощью малообеспеченные и неимущие слои населения.

         Эльберфельдская система городской благотворительности пришлась по душе нашим предкам почти во всех городах Российской империи стали открываться участковые попечительства о бедных, действовавшие по Эльберфельскому принципу. Кроме того, помощь стали объединять с трудом, развивается идея общественных работ, работных домов и домов трудолюбия. «Мысль связать милосердие с требованием труда, проявить благотворительность в деле трудовой помощи – великая культурная мысль» - так В.И. Герье, активно занимающийся исследованием проблем социального призрения в этот период.

        В 1894 г. в думе было утверждено "Временное положение о городских участковых попечительствах о бедных". Согласно этому нормативному документу для руководства новой отраслью была создана Комиссия общественного благотворения при Московском городском общественном управлении. Относительно задач и функций Комиссии в Положении указывалось, что она организуется "для оказания помощи неимущему населению Москвы для борьбы с нищенством, для установления наилучших способов благотворения в Москве и для объединения его, а также для заведования благотворительными учреждениями".

Своими собственными силами попечительства формировали бюджет главным образом за счет членских взносов и частных пожертвований. Каким образом участковые попечительства строили работу по оказанию помощи неимущим слоям города? Первоначально участковые советы

подготовили опросные листы. Эти листы содержали пункты, которые после их заполнения давали

сведения о нуждающемся. В конце листа задавался вопрос о том, в чем заключается просьба нуждавшегося к участковому попечительству. На основе справочных данных участковые попечительства начали оказывать помощь бедным. Позднее процедура социальной поддержки изменилась. Для получения помощи от попечительства просители обращались в канцелярию попечительства или к его сотрудникам. После поступления заявления с просьбой о помощи Совет

поручал сотруднику обследовать материальное положение просителя. На основании обследования

сотрудник делал письменное заключение относительно степени нуждаемости заявителя. На основании этих документов Совет принимал положительное или отрицательное решение.

    По мере накопления опыта работа по оказанию социальной помощь неимущим упорядочивалась. В первые годы деятельности участковых попечительств основная часть их благотворительных расходов шла на открытое призрение, на непосредственную помощь нуждавшимся. Позднее большее внимание стало уделяться организации закрытых форм призрения.

6.3. Частная филантропическая деятельность в России

           Реформа 1861 года стала гранью, отделившей феодальную формацию от капиталистической. Освобождение крестьян, ликвидировавшее монополию помещиков на эксплуатацию дарового крепостного труда, привело к утверждению капиталистических производственных отношений. Пореформенная эпоха характеризовалась быстрым развитием товарного, капиталистического, предпринимательского хозяйства. Кроме того, в 1862 году был принят специальный акт, где указывалось: «во изменение изъясненного порядка, учреждения обществ взаимного вспомоществования или с другой благотворительной целью, Высочайшим представляю, по соглашению с подлежащими ведомствами, министру внутренних дел»55. Кроме того, государство установило налоговые льготы для предпринимателей-благотворителей. За благотворительные деяния налоги снижались с 18 – 25 процентов до 12 –15 процентов. А на региональном уровне нередко практиковалось освобождение от уплаты всех местных налогов. С этого времени отмечается значительный рост числа благотворительных учреждений, и к 1890 году

было создано еще около 2000 новых.56

       Благотворительность как явление берет свое начало не от нуждающихся, а от жертвователей, — от тех, кто готов отдать иногда последнюю монетку на доброе дело.

Появление значительного и все растущего числа людей, способных на подобный поступок, стало отличительной особенностью пореформенных десятилетий. Если до 1861 года лишь в восьми городах Российской империи имелись благотворительные общества, то на рубеже веков они действовали практически во всех ее уголках, включая маленькие провинциальные городки и отдаленные окраины. По статистике 1899 года, 95 % из них были образованы за истекшие с момента великой реформы неполные четыре десятилетия. Члены Государственного совета и известные писатели, иерархи церквей и популярные артисты могли встречаться на заседаниях благотворительных комитетов, посвященных участи детей-сирот или пострадавших от эпидемии.

        Разница в отношении частной благотворительности до Александровских реформ и после заметна и по количеству имен, которые можно привести как представителей частной благотворительности. Так до реформ известно в основном о деятельности Ртищева, Голицына и Шереметьева. После принятого изменения в законодательстве список частных благотворителей увеличился в сотни раз Стрекалова, Солодовников, Гааз, кланы Морозовых, Бахрушиных. Кроме того, активно развивается меценатская деятельность – Мамонтов, Третьяков, Солдатенков и тд.

      Кроме того, можно рассмотреть следующие мотивы, которые выделяют большинством современных исследователей благотворительной деятельности, опираясь на изучение особенности исторического развития благотворительности и ее частных и общественных проявлений.

          Пути развития социального действия в истории проходили по линии: от иррационального действия к рациональному, от него к инициативному и, наконец, к ответственному действию. Сообразно этому движению в истории складывались и виды морали. Можно выделить следующие

виды морали:

           Мораль долга перед обществом (общиной, коллективом) – когда общественные интересы

выше личных; Можно также рассматривать чувство долга перед родной школой, университетом, где учились, больницей где лечились.

      Но не достаточно одной жалости, по мнению Соловьева В.С., она вполне может сочетаться

с безнравственностью. Он писал: «Истинная сущность жалости не есть полное отождествление себя и другого, а признание за другим собственного значения – права на существования и наибольшее благополучие»64.

          Розанов В.В. в своей книге «В темных религиозных лучах» говорит о том, что очень часто

помощь оказывается теми людьми, кто и сам побывал в такой ситуации. «Сам страдающий, священник помогал и другим страдающим. Как и везде в христианстве, больные ходят около больных, болезнь лечит болезнь же»

         Причем христианская благотворительность и милосердие были направлены прежде всего на самого благотворителя, а уже во вторую очередь на решение проблем социального 62 Шипунова благоустройства. Он особенно широко был распространен среди купцов и мещан. Это морально- психологическое искупление нечистых сделок, очистка от грехов.

        В свое время Мандевиль Б. обращал внимание на то, что мотивом благотворительности, как правило, является желание заслужить похвалу современников, остаться в памяти потомков: «Гордость и тщеславие построили больше больниц, чем все добродетели вместе взятые».И сегодня найдется немало людей желающих увековечить свое имя в веках, учреждая именные стипендии, призы, фонды, программы, проекты. Сюда можно отнести так же и желания увековечить пожертвованиями память о ком-то, сделать пожертвования в чью-то честь. Как пример можно рассматривать деятельность сейчас благотворительного фонда имени Раисы Горбачевой. На сегодняшний день благотворительность очень редко рассматривается бизнесом, как средство рекламы собственной деятельности и как улучшающий имидж фирмы фактор. Хотя это хороший рекламный механизм, который может приносить помощь и фирмам-донарам и получателям помощи. Следует признать, что от того, что социально-положительное действие совершается по таким корыстным мотивам, социальная ценность самого действия и значимость благотворительности в целом нисколько не снижается.

           Некоторые исследователи выделяют так же мотив патриотизма, мотив сакрального благочестия, мотив личной утраты. Но эти мотивы нельзя считать основными, из можно назвать сопутствующими или второстепенными.

           Очень действенным оказалось сочетание государственных форм благотворительности с

общественными и частными формами, что стало характерно для пятого периода (с 60-х годов XIX

века до 1917 года). К началу ХХ века в России сложилась обширная и действенная система социального призрения, соединившая в себе наряду с государственными органами также общественные и частные учреждения, причем последние по числу и охвату призреваемых занимали первое место.

          Исследователи особое внимание уделяли частной и общественной благотворительности, их месту в обществе и влиянию друг на друга. Благотворительность и должна быть такой. Частная благотворительность отвечает требованию совести, требованию настоятельному и благодетельному. Она оказывает воздействие, в отличии от общественной, не только на тело, но в первую очередь, на дух человека. Частная благотворительность закрывает собой проблемы общественной. В частной благотворительности есть выражение сострадания, порыв сердца.

           Общественная благотворительность возникла из частной как более сложная из простой. Она более совершенна, но коренится в частной и из нее вырастает. Общественная благотворительность более формальна в своих действиях, и влияет в основном на тело, а не на дух

человека. Она по мнению Э. Шевалье «собирает пособия и возбуждает безучастных, заменяет тех,

которым занятия мешают заняться благотворениями, и становится распределительницей их пожертвований». И только она может решить некоторые глобальные проблемы (болезнь, старость).

6.4. Ведомственная и общественная благотворительность в России

Общины сестер милосердия.

Проявлением высокой нравственности и духовности явилось движение общинных сестер милосердия, возникшее в середине XIX столетия. Начало ему было положено великой княгиней Александрой Николаевной и принцессой Терезией Ольденбургской, которые в 1844 г. В Петербурге основали первую в России общину сестер милосердия, названную Свято-Троицкой. В Москве подобная община возникла в 1848 г. во время эпидемии холеры. Ее организовали два выдающихся человека, посвятивших свои жизни служению человеколюбивому делу помощи самым бедным и обездоленным членам общества. Это были княгиня Софья Степановна Щербатова и доктор Федор Петрович Гааз. Появление общины попечения о раненых было весьма кстати, поскольку в 1853 году потянулись вереницей по дорогам повозки, заполненные ранеными воинами. Возникла необходимость оказания медицинской помощи на попе боя. Во время Крымской войны 1853— 1856 гг. особенно остро был ощутим недостаток медицинского персонала. Великая княгиня Елена Павловна в 1854 г. учредила в Петербурге первую в России и Европе общину сестер милосердия, названную Крестовоздвиженской, специально предназначенную для работы в действующей армии. Организация и деятельность общины проходила под руководством великого русского хирурга Н. И. Пирогова. Новое начинание в высших кругах было встречено скептически.    Великосветские моралисты высказывали опасение, что посылка женщин на фронт может привести к разложению армии. Однако женщины самоотверженным трудом и безупречным поведением заслужили всеобщее уважение и признательность. Н.И. Пирогов дал высокую оценку трудолюбию, самоотверженности и большому нравственному влиянию, которое оказывали сестры милосердия на воинов. Он писал: «Поведение сестер с медиками и их помощниками было примерное и достойное уважения; обращение их со страждущими было самое задушевное, а вообще все действия сестер при уходе за больными, сравнительно с поведением госпитальной администрации, должны быть названы не иначе как благородными... Трудно решить, чему должно более удивляться: хладнокровию ли этих сестер, или их самоотвержению в исполнении обязанностей...» Под неумолкаемой канонадой, в солдатских сапогах, утопая в грязи, обходили они одну за другой намокшие палатки, и, стоя на коленях, перевязывали, поили и кормили раненых. Л. Н. Толстой, участник обороны Севастополя, в рассказе «Севастополь в мае» так писал о сестрах милосердия на поле брани: «Сестры с спокойными лицами и с выражением не того пустого женского болезненно-слезного сострадания, а деятельного практического участия, то там то сям шагая через раненных, с лекарствами, с водой, бинтами, корпией, мелькали между окровавленными шинелями и рубахами».

      В Москве, вслед за Никольской общиной сестер милосердия, вскоре образовали Александровскую, затем Покровскую, Иверскую, Павловскую и Марфо-Мариннскую. Создательницами их, в основном, были состоятельные подвижницы, исповедующие евангельские

заветы милосердия. Особая роль в этом благочестии принадлежит великой княгине Елизавете Федоровне, организовавшей общество призрения обездоленных детей и стариков, возглавившей московское отделение РОКК, сформировавшей лазаретные отряды и санитарные поезда для раненых и больных воинов, покровительствовавшей почти всем общинам милосердия Москвы.

Что же представляли собой эти общины сестер милосердия? Общины сестер милосердия являлись своеобразными женскими монастырями в миру, где не требовали пострига в инокини. Цели и задачи всех общин были одинаковыми, варьировались лишь форма одежды, продолжительность испытательного срока, стоимость услуг, оказываемых общиной в собственных учреждениях, в городских больницах и на дому. Но неизменным условием была аскетическая строгость поведения, бескорыстие, трудолюбие, самоотверженность дисциплинированность и беспрекословное повиновение начальству.

      Уставы общин хотя и были строгими, но в отличие от монастырских оставляли за членами

некоторые элементы свободы. Сестры сохраняли право владеть собственным имуществом, они могли вступить в брак или вернуться к родителям, требующим за собой ухода. В общины милосердия принимались вдовы и девицы всех сословий по удостоверению о хорошей нравственности в возрасте от 20 до 40 лет. Желающие поступить в общину предварительно проходили испытание сроком до двух лет, оставаясь в звании испытуемых по достижении 21 года.

Жизнь и труд их определялись Уставом, в большинстве случаев подобным монастырскому. При

аттестации они давали обет безупречного поведения, аскетического образа жизни и отречения во

имя страждущих от мирских соблазнов. И надо отдать им должное — они честно соблюдали данную клятву.

       В мирное время сестры ухаживали за больными в военных госпиталях и гражданских больницах, а также в квартирах частных лиц. В военное время они откомандировывались советом

общины в распоряжение главноуполномоченного Российского Общества Красного Креста и распределялись по госпиталям. Хорошо воспитанные, аккуратно одетые, корректные, чуткие и внимательные, сестры милосердия вносили в больничный быт особый морально-психологический

климат, вселяя в души раненых спокойствие и уверенность.

       Трудовой день сестер начинался ранним утром и заканчивался в полночь молитвами. Каждая из них выполняла определенное послушание (работу) в больнице, приюте или в хозяйстве

общины. Работали все с усердием и на равных, освобождались только больные. Руководство общиной, как правила. оставалось в руках ее основательницы, делавшей основной взнос в казну, пополнявшуюся затем вкладами членов попечительского совета, щедрыми дарами благотворителей и платой за лечение в общинной больнице и амбулатории.

    В своих стенах общины открывали специализированные или многопрофильные больницы, где для бедных выделялись 10—15 процентов мест, оплачиваемых благотворителями. Кроме того,

бесплатная медицинская помощь оказывалась епархиальными общинами при регулярных посещениях сестрами страждущих в ночлежных домах и различных трущобах. Сестры милосердия московских общин самоотверженно работали во время эпидемий холеры, тифа и других болезней в Поволжье, на Урале и даже в Якутии, а во время русско-японской войны 1904—

1905 годов и мировой войны 1914—1915 годов — в полевых лазаретах, санпоездах и госпиталях.

При каждой епархиальной общине создавались чадолюбивые приюты для сирот и детей обнищавших и духовно искалеченных семей. Несомненно, из-за не многочисленности приютов и

ограниченности их возможностей они не решали проблемы всех несчастных детей, и тем не менее

существование их было благом. В общинах находили тепло малютки от 2 до 9 лет, которые пребывали в них до 16—18 лет. За это время они получали не только духовное воспитание, общее

или среднее образование, но и навыки в каком-либо ремесле. В основном же воспитанницы приобщались к нелегкому труду сестер милосердия.

        Атмосфера жертвенности и гражданского долга в общинах породила добрую традицию среди преподавателей школ и приютов, врачей и фармацевтов больниц и амбулаторий — работать

на добровольных началах и безвозмездно. Нельзя обойти стороной и заботу общин о своих сотоварках, проработавших более 20 лет или утративших работоспособность. Для них при общинах устраивали благоустроенные богадельни с полным пансионом. Нередко из сострадания сюда помещали и беспризорных престарелых людей, особо нуждающихся в помощи, которые тоже пользовались бесплатным питанием, одеждой и лечением. С женских общин сестер милосердия начинается процесс становления социальной работы как профессиональной деятельности. Ведь все члены организации не просто являлись добровольцами, а проходили курс обучения по специально разработанной программе и только после получения соответствующего аттестата приступали к работе. В период формирования основ профессионального обучения и деятельности в области социальной работы государством в лице Министерства внутренних дел была предпринята попытка ввести в штатное расписание каждой уездной больницы Приказа общественного призрения по одной сестре милосердия. В циркуляре МВД по этому поводу говорилось, что «знания сестер милосердия, подготовленных по специальной программе и получивших опыт практической деятельности в лазаретах в ходе русско-турецкой войны, в случае

невостребованности могут быть потеряны для общества, затратившего на их обучение большие усилия».