Правовой статус, членство, органы

8 декабря 1991 г. произошло событие исторической важности, одно из самых значительных в ХХ веке – распался Советский Союз, образовалось Содружество Независимых Государств (СНГ).

В преамбуле Соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. записано: «Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства - учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года, … констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование».

В этом документе были обозначены цели, задачи и принципы, положенные в основу создания СНГ. В частности, указывалось на историческую общность народов и сложившихся между ними связях; стремление построить демократические правовые государства; намерение развивать свои отношения на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

Соглашение о создании СНГ сразу же было ратифицировано парламентами Белоруссии, России и Украины.

21 декабря 1991 г. собравшиеся в Алма-Ате главы Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Республики Молдова, Российской Федерации (РСФСР), Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан и Украины подписали Декларацию, в которой не только подтвердили приверженность основным целям и принципам Соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991 г., но и внесли ряд весьма важных уточнений.

В частности, впервые в документах о создании СНГ было сказано, что это образование не является ни государством, ни надгосударственным образованием. Стороны заявили также, что СНГ открыто с согласия всех его участников для присоединения к нему государств - членов бывшего Союза ССР, а также иных государств, разделяющих цели и принципы Содружества. Кроме того, было подтверждено, что с образованием СНГ Советский Союз прекращает свое существование.

Помимо Декларации участники встречи тогда же 21 декабря 1991 г. подписалиПротокол к Соглашению о создании СНГ, принятому 8 декабря 1991 г. В нем они констатировали, что указанные государства образуют Содружество Независимых Государств.

Устав СНГбыл утвержден22 января 1993 г. в Минске на заседании Совета глав государств СНГ. Его подписали лидеры семи стран: Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана. Российская Федерация ратифицировала Устав СНГ 15 апреля 1993 г. В течение года после подписания Устава его ратифицировали другие участники Содружества. Лишь Туркменистан и Украина не подписали и не ратифицировали Устав СНГ ни тогда, ни в последующие годы.

Устав Содружества является основным международно-правовым документом СНГ, положения которого направлены на усиление центростремительных тенденций в Содружестве, на его консолидацию. Устав способствует укреплению на постсоветском пространстве зоны стабильности и активного сотрудничества в политической, экономической, гуманитарной и иных областях.

Итак, у СНГ есть четыре международных документа, на основе которых оно возникло и правомерно действует: 1) Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г.; 2) Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г.; 3) Протокол к Соглашению о создании СНГ от 21 декабря 1991 г.; 4) Устав Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г.

Из анализа основных международных документов Содружества Независимых Государств следует, что СНГ при образовании и в дальнейшей своей деятельности поставило перед собой следующие цели:         

осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; 

всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств - членов в рамках общего экономического пространства;

межгосударственная кооперация и интеграция;

обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;

сотрудничество между государствами-членами в обеспечении мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижению всеобщего и полного разоружения;

содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве;

взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений;

мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества.

В документах СНГ изложены принципы, на основе которых осуществляют свои отношения государства - члены Содружества. Всего таких принципов насчитывается пятнадцать, в том числе десять взяты из общего международного права, а пять сформулированы вновь.

Первым из новых принциповназван принцип верховенства международного права в межгосударственных отношениях. Речь идет о примате международного права в отношениях между государствами. Термин «верховенство» может ввести в заблуждение. Так, в день подписания Устава СНГ, 22 января 1993 г., президент Туркменистана С. Ниязов заявил, что провозглашаемое в ст. 3 Устава «верховенство международного права в межгосударственных отношениях» дает возможность вмешиваться во внутренние дела суверенных стран, отменять принятые ими двух- или трехсторонние соглашения. Конечно же, это не так.

Второй новый принцип, зафиксированный в Уставе СНГ, гласит о том, что при осуществлении сотрудничества между государствами-участниками необходимо учитывать интересы друг друга и Содружества в целом. Представляется, что данный принцип является весьма важным, поскольку некоторые государства предпочитают на первый план ставить свои национальные интересы. Что касается интересов Содружества в целом, то забота о нем нередко уходит на задний план либо о ней вообще забывают.

Третий новый принцип, вытекающий из Устава СНГ, фиксирует необходимость оказания на основе взаимного согласия помощи во всех областях взаимоотношений государств-участников. Как известно, в общем международном праве нет такого принципа. Можно вспомнить о том, что еще в эпоху существования СССР в отношениях между странами социализма был подобный принцип, который именовался тогда принципом социалистической взаимопомощи. На его основе осуществлялось политическое, экономическое, военное и иное сотрудничество между социалистическими странами.

Разумеется, в настоящее время и речи не может быть о том, чтобы каким-то образом возродилось социалистическое содружество и принцип социалистической взаимопомощи. Вместе с тем следует приветствовать тот факт, что страны СНГ заложили в качестве основы развития своих отношений принцип взаимопомощи. Несомненно, его реализация помогает государствам-участникам СНГ быстрее преодолевать возникающие на их пути трудности, более эффективно взаимодействовать с целью формирования в каждом из них правового государства, создания рыночной экономики, всестороннего развития демократии, - всего того, о чем сказано в конституциях стран Содружества.

Четвертый новый принцип, обозначенный в Уставе СНГ, говорит об объединении усилий и оказании поддержки друг другу в целях создания мирных условий жизни народов государств - членов Содружества, обеспечении их политического, экономического и социального прогресса. По существу данный принцип является продолжением предыдущего. Однако в этом принципе более конкретно выражены цели, ради которых объединяют свои усилия страны СНГ.

Последний, пятый, новый принцип, сформулированный в Уставе СНГ, говорит о духовном единении народов стран СНГ, которое основывается на уважении их самобытности, тесном сотрудничестве в сохранении культурных ценностей и культурного обмена. Действительно, духовное единение - это капитал, накопленный столетиями, в течение которых сообща жили народы когда-то единого государства. В то же время каждый народ Содружества имеет свою самобытность, свои культурные ценности и традиции, которые государства СНГ обязались уважать, сохранять и приумножать.

Правовой статус СНГ

Устав СНГ, как и другие учредительные документы Содружества, не содержит положений, которые прямо определяют юридическую природу нового образования. В Алма-Атинской декларации и в Уставе Содружества закреплены практически идентичные формулировки о том, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Как справедливо отмечает в связи с этим Г.В. Игнатенко, «надлежащая оценка не может ограничиваться отрицанием, она должна включать позитивное решение»[16]. Отсутствие четкого определения правового статуса СНГ породило массу различных суждений насчет указанного статуса.

Большинство исследователей сразу же определили, что СНГ является региональной международной организаций. Среди них Г. В. Игнатенко, Э. С. Кривчикова, Г.Г. Шинкарецкая и многие другие ученые. 

Относительно международной правосубъектности СНГ имеется консультативное заключение Экономического Суда Содружества[17]. По мнению Суда, СНГ можно рассматривать в качестве субъекта международного права, обладающего международными правами и обязанностями и осуществляющего их в рамках и на основе международного права.

Решением Генеральной Ассамблеи ООН от 24 марта 1994 г. СНГ как международной организации был предоставлен статус наблюдателя при Генеральной Ассамблее ООН[18]. СНГ получила такой же статус в ЮНКТАД и в ряде других международных организаций. Учреждены представительства СНГ при Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке и при Отделении Организации Объединенных Наций и других международных организациях в Женеве.

Следует также отметить, что СНГ как международная организация имеет свои эмблему и флаг.

Органы СНГ

Существуют два вида органов СНГ: 1) уставные органы, предусмотренные Уставом Содружества и 2) иные органы, которые создаются на основе соглашений или по решению Совета глав государств и Совета глав правительств.

Уставными органами Содружества являются: Совет глав государств; Совет глав правительств; Межпарламентская Ассамблея; Координационно-консультативный комитет; Совет министров иностранных дел; Совет министров обороны; Совет командующих пограничными войсками; Экономический Суд; Комиссия по правам человека.

При уставных и иных органах СНГ государства - участники имеют свои постоянные представительства и представителей, которые защищают интересы представляемого государства в этих органах, участвуют в их заседаниях, в переговорах и т.д. Эти постоянные представительства и представители на территории государств - участников пользуются привилегиями и иммунитетами, согласно Положению о них от 24 декабря 1993 г. Соответствующее представительство при уставных и иных органах Содружества, которое располагается в г. Минске, имеет и Российская Федерация.

Высшим органом СНГ является Совет глав государств. Он обсуждает и решает важнейшие, стратегические вопросы деятельности государств - членов в сфере их общих интересов. Решением Совета глав государств от 17 мая 1996 г. утверждены правила процедуры Совета глав государств и совета глав правительств СНГ. Следует отметить, что с 1991 по 2009 годы состоялось около 50 заседаний Совета глав государств, на которых рассмотрено более 500 вопросов по ключевым вопросам сотрудничества в рамках СНГ.

Совет глав правительств Содружества координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах их общих интересов. За 18 лет деятельности СНГ проведено около 70 заседаний Совета глав правительств, на которых рассмотрено и принято свыше 800 решений по важнейшим вопросам экономического, социального, гуманитарного и иных видов сотрудничества.            

Межпарламентская Ассамблея (МПА) СНГ призвана осуществлять координацию межпарламентского сотрудничества. Этот орган имеет развитую организационную структуру, собственный бюджет. Одно из основных направлений деятельности МПА – разработка модельных законодательных актов для государств - участников СНГ, которых разработано и принято свыше сотни. Межпарламентская Ассамблея СНГ располагается в г. Санкт-Петербурге, в Таврическом дворце.

Совет министров иностранных дел (СМИД) государств - членов СНГ на основе решений Совета глав государств и Совета глав правительств осуществляет координацию внешнеполитической деятельности государств - участников, включая их деятельность в международных организациях, и организацию консультаций по вопросам мировой политики, представляющим взаимный интерес. Кроме того, СМИД разрабатывает предложения для Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества и обеспечивает реализацию их решений.

Исполнительный комитет СНГ создан в 1999 г. на базе действовавшего ранее Исполнительного Секретариата СНГ. Исполнительный комитет возглавляет его Председатель - Исполнительный секретарь СНГ[19].

Иные органы СНГ действуют на основе решений об их создании, которые принимаются Советом глав государств либо Советом глав правительств СНГ. По большинству указанных органов приняты Положения о них, в которых определены права и обязанности органов, их структура, источники финансирования и т.п. К иным органам Содружества относятся, например, Исполнительный комитет, Экономический совет, Межгосударственный совет по антимонопольной политике, Совет руководителей внешнеэкономических ведомств, Совет министров внутренних дел и многие другие. Всего таких органов насчитывается около 70. Они действуют на основе положений, утвержденных, как правило, одновременно с созданием соответствующих органов.