Особливості сучасного екологічного права України та перспективи його розвитку ( Балюк)

Перспективи розвитку екологічного права

Основним напрямком розвитку екологічного права України є його удосконалення щодо забезпечення законності. Першою і основною умовою забезпечення законності в галузі екологічних відносин є наявність відповідних законодавчих та інших нормативних актів, націлених на створення міцної юридичної основи раціонального природокористування і природоохорони.

Однак для досягнення справжньої законності цього недостатньо. Закони необхідно не тільки приймати, а й чітко виконувати. Цього, на жаль, поки що немає, але зараз розробляється багато проектів законів, які створять необхідний правовий механізм.

Слід зазначити, що до визнання України незалежною державою екологічне законодавство і право розвивалися як складові загальносоюзного законодавства і права. Тим часом наявність численних законодавчих та інших нормативно-правових актів українського законодавства в екологічній сфері стала основою для його подальшого вдосконалення в сучасних умовах. Така робота триває й сьогодні, що пов'язано з нагальністю створення необхідної екологічно-правової бази (основи) для забезпечення екологічної безпеки й охорони довкілля.

Протягом останніх 5-и років значні зміни сталися у різних галузях українського законодавства. Але в екологічному законодавстві ці зміни були особливо істотними, що дає можливість говорити про їх революційність. Під впливом всезростаючої екологічної свідомості населення, діяльності активістів громадських екологічних організацій, вимог світового співтовариства, нагальних екологічних проблем нашої держави екологічне законодавство України розвивається прискореними темпами і вглиб і вшир (позаяк відбувається активний перебіг появи нових підгалузей та інститутів екологічного законодавства: законодавство про відходи, про перевезення небезпечних вантажів, про об'єкти підвищеної небезпеки, про надзвичайні екологічні ситуації тощо), і що особливо приємно, цей процес продовжується.

Зміни в екологічному законодавстві України відбуваються не тільки кількісні (прийняття нових нормативних актів), але і якісні: з'явилися нові підгалузі й інститути, існуючі підгалузі й інститути зазнали докорінних засадничих змін, виробився єдиний законодавчий підхід до прийняття актів екологічного законодавства. Ці зміни є настільки разючими, що система екологічного законодавства 1996 року і 2003 року -- це вже зовсім різні законодавчі системи. Докорінні зміни, тим не менше, відбувалися поступово, перебіг перетворення був досить «м'яким», а тому є підстави говорити про те, що відбулася «оксамитова» революція в екологічному законодавстві України, революція, що пройшла доволі безболісно і доволі м'яко, майже непомітно Екологічне законодавство України. - Х. ТОВ „Одіссей”, 2002. - 928 с.. Без голосного з'ясування відносин і кулачних боїв у парламентської трибуни йшло кардинальне відновлення однієї з найважливіших галузей вітчизняного законодавства. Справді, мало хто за прийняттям нових актів екологічного законодавства і змінами до чинних нормативних актів екологічного спрямування вгледів докорінність змін, що відбуваються. Законодавець, лише змусивши нас озирнутися назад, дав побачити їх глибину та революційність.

Таким чином, екологічне законодавство України виросло в одну з найбільш крупних за кількістю норм галузей законодавства. Як вже зазначалося, сучасне екологічне законодавство України являє собою дуже велику і складну систему норм, що містяться як у спеціалізованих еколого-правових актах, так і розкидані по значній кількості нормативних актів інших галузей.

Все це вимагає особливої ретельності при виборі норм екологічного законодавства, що підлягають застосуванню на практиці, ґрунтовної систематизаторської роботи з боку практикуючих фахівців, опанування значною кількістю нормативних актів. Тому найближчий час основні зусилля науковців та законодавця будуть направлені на вирішення проблем браку саме системного уявлення про екологічне законодавство України, так як нагальною потребою є саме системний аналіз джерел екологічного права, за допомогою якого легко можна було б орієнтуватися у системі еколого-правових норм.

Дуже багато зроблено в цьому напрямку фахівцями наукової школи юристів-екологів юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Проблема зміцнення законності -- загальнодержавна проблема. Над її вирішенням належить працювати законодавчим, правозастосовчим і правоохоронним органам. Необхідно, щоб у повну силу запрацював відомий принцип -- перед законом усі рівні.

Перед екологічним правом стоять складні завдання, які випливають з необхідності якнайшвидше вивести Україну з екологічної кризи, що призвела до різкого погіршення стану здоров'я людей, зменшення народжуваності та збільшення смертності. Подолання екологічної кризи може бути досягнуто за допомогою різних правових засобів: удосконалення правового регулювання екологічних суспільних відносин; бездоганного втілення в життя вимог екологічного законодавства; стимулювання раціонального використання і відтворення природних ресурсів; беззастережного притягнення до відповідальності юридичних і фізичних осіб, які порушують вимоги екологічного законодавства.

До термінових завдань екологічного права відноситься гарантування екологічної безпеки в Україні. Подолання екологічної кризи має для громадян, суспільства, держави в цілому величезне значення. Але цього замало. Необхідно гарантувати екологічну безпеку в Україні з метою попередження будь-яких екологічних потрясінь.

Однією з найбільш дійових гарантій є екологічне право. За його допомогою забезпечується додержання екологічних вимог в усіх галузях народного господарства, а також при розміщенні і розвитку населених пунктів. Право здатне забезпечити додержання екологічних вимог при використанні природних ресурсів, що має особливо велике значення для гарантування екологічної безпеки. Право може і повинно запобігати будь-яким екологічним негараздам. Еколого-правові норми покликані захистити природу від господарської безмежності та інших руйнівних факторів.

Гарантування екологічної безпеки може досягатися також за допомогою відповідних фінансово-матеріальних витрат. Право відіграє важливу роль у накопиченні й розподілі коштів на природоохоронну діяльність, джерелами формування яких є бюджетні кошти цільового призначення, позабюджетний фонд охорони навколишнього природного середовища, власні витрати природокористувачів. Право виступає гарантом для досягнення екологічної безпеки за багатьох інших обставин.

Важливим завданням екологічного права найближчого майбутнього є охорона екологічних прав та інтересів громадян України. Згідно з діючим законодавством громадянам нашої країни надано широкі екологічні права. Щоправда вони з різних причин ще не стали реальністю. Тому завданням екологічного законодавства та права є посилення охорони екологічних прав громадян, створення гарантій для їх реалізації. Для цього достатньо можливостей, від широкого і загальнодоступного пропагування екологічних прав до підвищення юридичної відповідальності за їх порушення.

Одним з невідкладних завдань екологічного права в Україні є забезпечення екологічної загальної освіти. У сучасних умовах науково-технічного прогресу екологічні знання необхідні кожній людині. Тому екологічні освіта і виховання стають одним з найактуальніших напрямків розвитку екологічного права. Можна впевнено сказати, що екологічно грамотна і вихована людина ніколи не завдасть навіть незначної шкоди природі, навпаки, всебічно сприятиме позитивним екологічним процесам.

Як не прикро це визнавати, але людина сама винна в створенні екологічної кризи. Отруюючи землю і воду, забруднюючи інші об'єкти природи, вона ставить під загрозу своє здоров'я, життя та існування людства в цілому. Ось чому бережливе ставлення до природи, зміцнення її охорони мають стати нормою поведінки кожної людини. Це переконує, що екологічна освіта має стати наріжним каменем створення цілком придатної для здоров'я і життя людей екологічної обстановки.

Треба визнати, що прозріння настало надто пізно, як і пізно почалося запровадження екологічної освіти, тому пожинаємо дуже гіркі плоди, через свою безпечність харчуємось не дуже чистими продуктами, п'ємо не завжди чисту воду, дихаємо забрудненим повітрям, але у перспективі розвиток екологічного права призведе до вирішення цієї проблеми.

Досить суттєвим найближчим напрямком розвитку екологічного права є забезпечення за його допомогою наукової екологізації суспільства. Наука являє собою особливу специфічну галузь людської діяльності, яка все більше визначає розвиток не тільки матеріального виробництва, а й всього суспільства. Це одна з форм суспільного усвідомлення, призначенням якої є систематичне пізнання об'єктивних законів природи і суспільства та відкриття шляхів їх використання на практиці. Наука слугує практиці, і в цьому її величезна сила. Це необхідно, так як впровадження наукових досягнень у практику відбувається повільно.

У зв'язку з загостренням екологічної ситуації в умовах науково-технічного прогресу зростають вимоги до засад природоохоронної діяльності. Реалізація нової екологічної політики України вимагає наукового підходу до розв'язання екологічних проблем. Завдання екологічного права -- активно сприяти науковому вибору. Екологізація суспільства повинна ґрунтуватися на науковій основі.

Забезпечення екологічної безпеки за сучасних умов є важливою проблемою державної екологічної політики та невід'ємною умовою сталого економічного та соціального розвитку України Про охорону навколишнього природного середовища -- Закон України від 25 червня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. -- 1991.- № 41. - Ст. 546.. З цих позицій у майбутньому передбачається бурхливий розвиток цього напрямку екологічного права, так як, поглибле6не вивчення механізму правового забезпечення екологічної безпеки в Україні має надзвичайно важливе значення Андрейцев В.І. Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид. вузів і фак.: Повний акад.. курс / За ред. Акад.. АПрН В.І. Андрейцева. - К.: Істина, 2001. - 544 с.. Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. Відомості Верховної Ради України. -- 1998. -- № 38--39. -- Ст. 248., визначають стан довкілля, причини його загрозливого рівня у промисловості, енергетиці, на підприємствах ядерної галузі, у сільському господарстві, на транспорті, у військовій сфері, житлово-комунальному господарстві, фіксують показники накопичення відходів, використання земельних, водних та інших природних ресурсів, розвиток заповідної справи та збереження біорізноманіття, запровадження економічного механізму природокористування, реалізацію регіональної екологічної політики та основні пріоритети у цій сфері, до яких, зокрема, належить гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів, зведення до мінімуму шкідливого впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.

Як стратегічні і тактичні заходи гармонійного розвитку виробничого і природноресурсового потенціалу визнається розв'язання проблем техногенно-екологічної безпеки шляхом здійснення перебудови техногенного середовища, технічного переозброєння виробничого комплексу на основі впровадження новітніх наукових досягнень, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів, проведення класифікації регіонів України за рівнями техногенно-екологічного навантаження, створення карт таких навантажень, розробка методології визначення ступеня екологічного ризику тощо.

Програма дій передбачає заходи, які відповідають основним двом типам шкідливих впливів техногенного середовища: а) в режимі нормальної експлуатації, зумовленої недосконалістю техніки та технології виробництва, переробки відходів; б) в аварійному режимі, що супроводжується заподіянням значної шкоди людині та навколишньому середовищу в основних галузях господарювання.

Основними напрямами передбачається забезпечити екологічно безпечне використання водних та інших природних ресурсів, три етапи їх реалізації, механізми гарантування, включаючи інституційні, нормативно-правові, економічні важелі та різні типи природоохоронних програм.

Особлива роль Основними напрямами відводиться правовому механізму, основу якого становить екологічне законодавство, визначаються перспективи його систематизації та інкорпорації, вдосконалення правових засад управління і контролю в галузі забезпечення екологічної безпеки, правового стимулювання громадян та їх об'єднань щодо здійснення природоохоронної діяльності, посилення еколого-правової освіти, науки, культури. Кодифікація першочергових актів екологічного законодавства включає невідкладне прийняття нових документів, зокрема закону про зони надзвичайних екологічних ситуацій, закону про екологічну (природо-техногенну) безпеку. В перспективі намічається розробка та прийняття єдиного кодифікованого законодавчого акта -- Екологічного кодексу України.

У комплексі заходів, передбачених Основними напрямами, чільне місце відводиться міжнародному співробітництву, розвитку його правової бази, в тому числі шляхом гармонізації національного екологічного законодавства із міжнародним правом.

Забезпечення екологічної безпеки є одним із завдань регулювання екологічних правовідносин поряд з використанням природних ресурсів та охороною довкілля. Він закріплює також пріоритет вимог екологічної безпеки, гарантує екологічно безпечне навколишнє природне середовище для життя і здоров'я людини як принцип правового регулювання екологічних правовідносин.

Згідно із Законом забезпечення екологічної безпеки є важливим напрямом державних, міждержавних, регіональних, місцевих та інших територіальних екологічних програм. Ці питання є предметом систематичних комплексних наукових екологічних, в тому числі еколого-правових досліджень, які сприяють розвитку галузі в цьому напрямі.

Ефективним засобом подолання екологічної кризи має стати правове забезпечення екологічної діяльності на основі практики застосування екологічного законодавства. Основні напрями втілюватимуться за допомогою системи екологічного права. Правовий механізм має надати Основним напрямам чіткої цілеспрямованості, формальної визначеності, загальнообов'язковості, сприяти врегулюванню відносин у галузі екології, застосуванню превентивних, оперативних, стимулюючих і примусових заходів до юридичних та фізичних осіб щодо використання природних ресурсів та їх відходів і юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства.

 

Стаття Балюк, Кохановська!!!

 

11. Перспективи розвитку екологічного права в 21 ст. (Малишева)

Екологічне право: вектори розвитку в ХХІ сторіччі

МАЛИШЕВА Н.

 

У статті викладаються деякі методологічні підходи до прогнозування розвитку екологічного права в ХХІ ст. Складність відповідного процесу пов´язана з багатоаспектністю, стохастичністю впливів на нього, неможливістю передбачити всі соціальні виклики майбутнього і можливості науки адекватно реагувати на них, а також вторинність екологічного права по відношенню до природно-соціальних взаємодій. Прогнозується, що дороговказною теорією, яка визначатиме в ХХІ ст. розвиток екологічного права, має залишитись концепція сталого розвитку. Під кутом зору відповідності цій концепції аналізуються сучасні стратегічні екологічні документи, а також екологічне законодавство України. Висловлюються передбачення щодо майбутніх змін у співвідношенні міжнародно-правової та національно-правової складових у регулюванні еколого-правових відносин, а також щодо перспектив розвитку екологічного права «вшир» та «вгору».

Екологічне право в першому десятиріччі ХХІ ст. дійшло у своєму розвитку до тієї стадії, коли можна зупинитись, озирнутись назад, підвівши певні підсумки, і, зваживши на них, зазирнути в майбутнє століття, визначивши найбільш перспективні вектори подальшого просування вперед.

 

Визначення векторів — неодмінний елемент наукового прогнозування розвитку будь-якого суспільного явища. При цьому не слід сподіватись на абсолютний успіх прогнозування правового розвитку, процес якого залежить від гетерогенної сукупності факторів. Ризиковий характер цього процесу насамперед зумовлюється багатоаспектністю, стохастичністю впливів на нього. Водночас у підходах до прогнозування ми завжди перебуваємо в полоні сучасних уявлень, існуючих підходів, визначаючи відправною точкою поточний стан регульованих суспільних відносин, певний status quo, що також зумовлює похибки у прогнозних результатах.

 

Визначення векторів розвитку на наступне сторіччя такого явища, як екологічне право, є справою вкрай складною. Прогнози в цій частині можуть бути скориговані різноплановими сценаріями еволюції взаємовідносин у системі «природа - суспільство», оскільки, як жодна інша галузь, екологічне право є вторинним по відношенню до природно-соціальних взаємодій, воно вибудовується на засадах інтеграції міждисциплінарних підходів. Це серед іншого знаходить своє відображення у специфічній термінології екологічного права, яка на відміну від класичних галузей не обмежується суто юридичною, а насичена природничими поняттями й категоріями [1, 10]. Невипадково у зв’язку з цим у науці навіть висловлювалося ставлення до екологічного права як до одного з «відбрунькувань» екологічної науки [2].

 

Природа, як відомо, підпорядковується власним законам, які не можуть не братись до уваги екологічним правом. З другого боку, антропогенний фактор у сучасних умовах активно втручається в ці об’єктивні закони, що не може не впливати й на розвиток екологічного права, висуваючи на перший план вчорашні вектори-«аутсайдери» або ж викликаючи до життя принципово нові. Важко собі уявити, наприклад, щоб на початку 60-х років ХХ ст., коли було прийнято перший Закон про охорону природи в УРСР, найсміливіші прогнози могли виділити як вектори подальшого розвитку екологічного права (тоді — правової охорони природи) регламентацію відносин щодо глобальної зміни клімату чи глобального опустелювання.

 

Не слід ігнорувати вплив на формування векторів розвитку екологічного права можливих наукових відкриттів, та й загального рівня наукового пошуку, зокрема, в галузі природничих наук чи в техніко-технологічній сфері. Це стосується як відкриттів, що можуть надати новий імпульс вирішенню екологічних проблем, так і таких, що автоматично породжуватимуть нові проблеми. Згадаємо, як синтезування в 1929 р. фреонів-12 співробітниками американської компанії «Фріджідер» та їх наступне широке застосування в холодильній промисловості (спершу — в США, а з середини 1930-х років — у Європі, Японії й далі в усьому світі) викликало холодильний «бум» і прирівнювалось до своєрідної економічної революції. Хіба можливо було в той період прогнозувати, що через кілька десятиріч ця «революція» дасть імпульс для нового вектора розвитку екологічного права — запобігання руйнуванню озонового шару Землі? [3]. З другого боку, припустимо, що вчені невдовзі винайдуть принципово новий вид палива (наприклад водневе), що дозволить різко скоротити вирубки лісів, добування вугілля, нафти та деяких інших корисних копалин і таким чином запобігти багатьом негативним екологічним процесам; це, у свою чергу, змінить акценти в еколого-правовому регулюванні, внесе корективи у формування його векторів.

 

Такими попередніми міркуваннями не можна нехтувати при визначенні тенденцій розвитку екологічного права на поточне сторіччя. У межах цієї статті спробуємо спрогнозувати відповідні вектори, ґрунтуючись на найбільш стабільних чинниках, що його визначають, а також з огляду на новітні соціальні виклики, які вже сьогодні є помітними в системі взаємодії «людина - природа», і можуть суттєво вплинути на розвиток екологічного права.

 

Концептуальним підґрунтям розвитку екологічного права, його основним вектором має стати система наукових ідей, здатних забезпечити ефективний розвиток цієї галузі права в довгостроковій перспективі. Серед великої кількості новітніх популярних теорій взаємодії природи та суспільства концепція сталого («збалансованого», «усталеного», «підтримного», «холістичного») розвитку є найбільш перспективною, насамперед завдяки її спрямованості в майбутнє, орієнтації на інтереси не лише сучасного, а й прийдешніх поколінь. Саме ця концепція має бути покладена в основу еколого-правового регулювання в наступному столітті як теорія, що не абсолютизує жоден з аспектів розвитку, однаково дбаючи про економічну, соціальну та екологічну його складові, намагаючись врівноважити їх. Будучи напрацьованою ще у 80-ті роки ХХ ст. під егідою ООН [4], ця теорія, з одного боку, виявила свою життєву силу, дієвість у тих сферах, де вона вже знайшла правове опосередкування, з другого ж — продемонструвала серйозний розрив між простими та зрозумілими теоретичними конструкціями та складністю практичного впровадження відповідної концепції. Справа в тому, що на практиці дуже важко забезпечити рівновагу між економічними, соціальними та екологічними чинниками, оскільки екологічні традиційно відступають, визнаються другорядними, не витримуючи конкуренції з економічними (які забезпечують зростання виробництва та споживання) і соціальними (увага до яких не може не підтримуватися суспільством). Адже відомо, що екологічні чинники справляють «відкладений у часі» вплив, діючи повільно, не завжди помітно, в сукупності з іншими факторами, що спонукає до «млявого» усвідомлення їх важливості з боку суспільства. О. Голіченков дав назву такому явищу: «парадоксальність суспільного сприйняття екологічного права (запитуваність на словах та ігнорування на ділі)» [5]. Водночас екологічні аспекти будь-якої діяльності стають помітними, висуваючись на перший план, перед лицем реалізації екстремальних сценаріїв у взаємовідносинах природи і суспільства (великі техногенні аварії, катастрофи, стихійні лиха тощо). Тільки глибоке сприйняття тези «те, що не є екологічно коректним, не може бути економічно вигідним», а також її послідовне втілення в законодавство (причому не тільки, і навіть не стільки екологічне) і в практику правореалізації зможе забезпечити успішне впровадження принципів сталого розвитку. Чимало прикладів такого підходу дає нам, на жаль, не стільки вітчизняне, скільки європейське екологічне законодавство, де вже сьогодні всіляко стимулюється виробництво та поширення продукції (робіт, послуг), пов’язаної з мінімізацією впливів на довкілля. Чинникам сталого розвитку така продукція відповідає тоді, коли, навіть незважаючи на її порівняно високу собівартість, вона комерціалізується за нижчими цінами, ніж аналогічна, «недружня» до довкілля продукція (безсвинцевий бензин, наприклад, за законодавством деяких країн ЄС, продається за цінами нижчими, ніж бензин із вмістом цього важкого металу; надмірні витрати виробника при цьому компенсуються державою).

 

 

Право, яке склалось на початку ХХІ ст., не можна визнати таким, що зорієнтоване на забезпечення сталого розвитку, на інтегроване врахування екологічних, економічних та соціальних чинників у плануванні та програмуванні суспільних процесів. Інтерес до відповідної концепції виявляють лише представники науки екологічного права [6]. Інші ж галузеві юридичні науки здебільшого «не помічають» її існування або ж відкрито виявляють своє негативне ставлення до неї. Так, на думку академіка В. Кудрявцева, «суспільству потрібні заходи, які сприяли б виходу з кризової ситуації, а не сталий розвиток» [7].

 

В Україні, як і в більшості пострадянських держав, поряд зі створенням широкої палітри нормативно-правових актів екологічної спрямованості, все ще зберігається автономність, відокремленість регулювання відносин у цій сфері від регламентації економічних та соціальних процесів. Часто позитивний вплив норм екологічного законодавства нівелюється законодавством інших галузей, насамперед господарського, які не пов’язані чи не повною мірою пов’язані з еколого-правовою регламентацією, не забезпечені детально опрацьованими механізмами реалізації передбачених ними заходів. Так, значний пласт екологічного законодавства України становлять акти щодо особливої правової охорони певних категорій територій, формування та розвитку екологічної мережі України (закони України «Про природно-заповідний фонд України» (1992 р.), «Про екологічну мережу України» (2004 р.), «Про Червону книгу України» (2002 р.), «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» (2000 р.) та ін. А закони, що регулюють певні види господарської діяльності, зокрема мисливство, рибальство, туризм, управління відходами, меліорацію земель тощо, хоча й включають до своїх стратегічних цілей збереження належної якості природного середовища, однак здебільшого лише на рівні абстрактної прокламації. Так, Закон України «Про мисливське господарство та полювання» (2000 р.) закладає механізм посилення і без того значного монопольного становища деяких громадських мисливських організацій у галузі полювання і користування мисливськими угіддями, послаблення державного контролю за полюванням та обліком добутої дичини і порушень правил полювання, законодавчо легалізує весняне полювання на птахів, у тому числі досить рідкісних для України. При цьому неадекватним видається фінансування, яке Законом вимагається від користувачів мисливських угідь, на здійснення заходів щодо відтворення мисливських тварин, збереження і поліпшення середовища їх перебування: щорічно вони повинні вкладати в охорону й відтворення однієї тисячі гектарів лісових угідь не менше шести, польових — чотирьох, водно-болотних — двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто мізерних сум, що, звісно, не дозволяють вирішувати жодних екологічних проблем.

 

Іншим прикладом неврахування чинників сталого розвитку в господарській діяльності є законодавство України про туризм. Ціла низка туристичних об’єктів України розміщена в межах територій особливого режиму охорони (зокрема на територіях чи об’єктах природно-заповідного фонду), доступ до яких екологічним законодавством обмежується. Водночас законодавство про туризм обмеження доступу до природних туристичних ресурсів пов’язує з їх реальною пропускною спроможністю, рівнем припустимого антропогенного навантаження, сезонними та іншими умовами, не беручи до уваги необхідність урахування екологічних і природоресурсних факторів на різних стадіях організації туристичної діяльності.

 

Певні загрози збереженню природних комплексів пов’язані також з управлінням відходами, насамперед токсичними, чому, на жаль, не ставиться законодавчий заслін. Так, Загальнодержавна програма поводження з токсичними відходами, затверджена Законом України від 14 вересня 2000 р., справедливо вказала на те, що розрив, який існує між накопиченням токсичних відходів і заходами щодо їх утилізації та знищення, загрожує поглибленням екологічної кризи та загостренням соціально-економічної ситуації в країні. Однак заходи, передбачені цим актом, базуються на істотній економічній складовій і спрямовані виключно на наповнення державного бюджету; жодних заходів, що мали б на меті збереження природних ресурсів чи умов, ця програма не передбачає; а проблему збереження і відтворення екосистем, порушених унаслідок поводження з токсичними відходами, програма практично ігнорує. Закон України «Про відходи» (1998 р.) формально віднесений до актів екологічного законодавства, однак має переважно господарське, аніж екологічне, спрямування. І хоча в якості основних принципів державної політики у сфері поводження з відходами Закон декларує захист навколишнього природного середовища і здоров’я людини від негативного впливу відходів, забезпечення ощадливого використання матеріально-сировинних та енергетичних ресурсів, водночас основні напрями державної політики з реалізації цих принципів складаються лише з механізмів поводження з відходами як матеріальною цінністю; положення ж щодо збереження і відтворення природного середовища відсутні й тут.

 

Не стимулює збереження та раціонального використання природних ресурсів і податкове законодавство, що всі роки в Україні мало суто фіскальний характер. І хоча деякі категорії територій природно-заповідного фонду звільняються від плати за землю, в усьому іншому податкове законодавство не передбачає стимулів до сталого використання природних ресурсів. Екологічні чинники не знайшли свого відображення і в рамках нині здійснюваної податкової реформи. Досі не встановлено пільг для суб’єктів господарювання, які здійснюють заходи щодо збереження та відновлення природних ресурсів; не забезпечується цільове використання коштів, що надходять до бюджетів усіх рівнів від використання природних ресурсів, що було закладено ще в 1991 р. у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища».

 

Не відповідає критеріям сталості й бюджетне законодавство України. Так, вже кілька років відповідними законами про Державний бюджет України зупиняється на N-й рік дія тих норм екологічного законодавства (частини 1, 2 та 6 ст. 32 Водного кодексу України, п. «б» ч. 2 ст. 47 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ін.), які регламентують спрямування частини коштів, одержаних від зборів за використання природних ресурсів, та грошових стягнень за порушення норм і правил охорони навколишнього природного середовища до республіканського АР Крим та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища.

 

Від визначення векторів безпосередньо залежить формування стратегії та пріоритетів розвитку суспільства в його взаємодії з природним середовищем, цілей такого розвитку, а також розподіл ресурсів для їх реалізації. Стратегія, опосередкована у праві, може дати уявлення про екологічну складову в політиці певної спільноти (держави, регіону, планети Земля); про те, яку частку наявних ресурсів готова ця спільнота виділити для реалізації відповідної стратегії. А порівнявши цю частку з ресурсами, що виділяються на інші (економічні та соціальні) потреби, можна скласти уявлення про відповідність стратегії принципам сталого розвитку.

 

Прикладами стратегічних документів глобального характеру, розрахованими на наступне сторіччя, є Стокгольмська декларація про навколишнє середовище (1972 р.), Ріо-де-Жанейрська декларація про навколишнє середовище і розвиток (1992 р.), Порядок денний на ХХІ століття, прийняті під час самітів ООН з навколишнього середовища, Декларація тисячоліття ООН, прийнята на 55-й сесії Генеральної Асамблеї ООН (2000 р.) та ін. У цих документах напрацьовано зведення принципів та правил коректної поведінки людства в його відношенні до природи. Звісно, йдеться про акти «м’якого права», що мають для держав хоч і дороговказний, але рекомендаційний характер. Такими ж є і регіональні стратегічні документи, зокрема Екологічна стратегія для країн Східної Європи, Кавказу та Центральної Азії, ухвалена V європейською конференцією міністрів охорони навколишнього середовища «Довкілля для Європи» (Київ, 2003 р.).

 

На жаль, в Україні ми не можемо навести прикладів стратегічних документів екологічного спрямування національного рівня, які містили б прогнозні показники на ціле сторіччя. Слід при цьому мати на увазі, що існуюча правова база щодо програмування та планування основних напрямів соціального, економічного чи екологічного розвитку суспільства [8] зазвичай розбиває такі документи на короткострокові (на один рік), середньострокові (на п’ять років) та довгострокові (все, що перевищує п’ять років) (Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України»)*. Звичайно, короткострокові прогнози відносно стабільних явищ мають більше шансів на успіх, ніж довгострокові передбачення з багатьма невідомими. У сфері охорони навколишнього природного середовища за роки незалежності було напрацьовано два стратегічних документи загального характеру: Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою Верховної Ради України 5 березня 1998 р., та Стратегія національної екологічної політики України на період до 2020 р., прийнята в першому читанні 7-ю сесією Верховної Ради України VI скликання 4 листопада 2010 р.

 

Оцінюючи останній документ із позицій визначення ним векторів розвитку екологічної політики і законодавства, доводиться, на жаль, констатувати: його декларативний характер, необґрунтовану еклектичність у виборі пріоритетів; суттєві розбіжності між цим документом та Концепцією національної екологічної політики, що передувала розробці проекту Стратегії; відсутність наступності цього документа по відношенню до Основних напрямів 1998 р.; наявність значної кількості внутрішньо суперечливих позицій. Так, серед принципів національної екологічної політики в розділі 2 Стратегії називається забезпечення збалансованості екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільного розвитку держави, з чим не можна не погодитися. Водночас у розділі 1, підрозділі «Збалансоване використання природних ресурсів» зазначається, що «сталий розвиток — це насамперед економічне зростання, за якого ефективно розв’язуються найважливіші проблеми життєзабезпечення суспільства без виснаження природних ресурсів, забруднення навколишнього природного середовища». При цьому нехтується глибинний зміст концепції сталого розвитку: відсутність у ній переваги жодного з трьох елементів. Суттєві зауваження можна висловити й щодо достовірності відповідного стратегічного документа, рівня обґрунтованості наведених у ньому показників, юридичної та наукової точності. Відомо, що у стратегіях розвитку в обов’язковому порядку визначаються необхідні ресурси, джерела їх надходження та задіяні інструменти виконання (регулятивні, інституційні, законодавчі, заохочувально-економічні, фінансові, інформаційні, координаційні, механізми міжнародного співробітництва та ін.), що в цьому документі представлені фрагментарно, без належного ранжування. Крім того, документи подібного спрямування мають бути вимірюваними, для чого повинні встановлюватися зрозумілі й чіткі індикатори ефективності їх реалізації. У Додатку до Стратегії вміщено «Показники ефективності Стратегії національної екологічної політики України на період до 2020 року». Однак індикатори в цій частині встановлені лише в загальному вигляді: ціль; сфера регулювання; одиниця виміру (відсотки, штуки, міліграми на кубометр тощо). Жодного уявлення про кількісні та якісні критерії, за якими можна буде оцінювати короткострокові, середньострокові та довгострокові результати здійснення стратегії, Додаток не містить. Для прикладу: однією з семи цілей Стратегії є забезпечення сталого розвитку та екологічно збалансованого використання природних ресурсів. Які ж показники ефективності реалізації такої масштабної мети передбачено Додатком? Виявляється, єдиним індикатором успіху в досягненні відповідної мети є... «розроблення та прийняття планів управління річковими басейнами, до яких включено природоохоронні заходи», а одиницею виміру при цьому слугує. «кількість планів». Звичайно, аналізований документ навряд чи можна віднести до дороговказних, тобто таких, на які можна орієнтуватись при визначенні векторів розвитку екологічної політики та права.

Важливим аспектом прогнозування подальшого правового розвитку відносин у системі «людина - природа» має стат