Трудности, возникающие при применении действующего законодательства «О прокуратуре» «пробелы», их восполнение, и совершенствование норм действующего законодательства

 

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 30.12.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» является основным источником законодательства, который, в свою очередь, регулирует деятельность прокуратуры и отражает общую тенденцию развития самого российского законодательства, то есть постоянные изменения всего массива действующего законодательства, которые усложняют и без того непростой процесс правоприменительной деятельности, а главное, напрямую влияют на такое качество закона, как его обязательность, которое в условиях постоянно меняющихся требований и появления новых норм приобретает специфические черты.

Постоянное изменение на протяжении всего периода действующего законодательства Российской Федерации стало фактором, стабильно препятствующим нормальному осуществлению правоприменительной деятельности. Вместе с тем, такой процесс имеет и другие негативные последствия. И причина кроется не только в качестве разработки Федерального закона «О прокуратуре», так как диапазон предлагаемых изменений варьируется от уточнения и дополнения некоторых статей закона до принятия нового федерального или федерального конституционного закона о прокуратуре. Если количестве необходимых изменений достигает максимально массовый характер, то вполне приемлемо стоит дополнить существующий закон или принять новый федеральный закон.

Одной из главных проблем в области регулирования прокурорской деятельности является расплывчатость нормативного понятия прокуратуры, в следствие чего, вытекает неопределенность места прокуратуры в системе органов государственной власти.

В настоящее время существует множество точек зрения о месте прокуратуры в системе государственных органов. Одни авторы относят прокуратуру к отдельной ветви власти – надзорно-контрольной и говорят о необходимости закрепления ее статуса в отдельной главе Конституции РФ. Другие исследователи исключают возможность отнесения прокуратуры к какой-либо из ветвей государственной власти и признают ее элементом конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина либо же институтом, функционально и структурно близким к судебной власти. Сторонники еще одной точки зрения предлагают признать прокуратуру органом президентской власти, что приемлемо в таких странах, как, например, США.

Для того, чтобы дать четкий ответ на вопрос: какое место все-таки отведено прокуратуре в системе государственных органов России, для этого нужно рассмотреть анализ задач, целей, функций, полномочий прокуратуры и порядка назначения прокуроров различных уровней на должности. Только их содержание может свидетельствовать о том, что прокуратура занимает особое место в системе органов государственной власти, реализуя конституционный механизм сдержек и противовесов. В любом случае, деятельность прокуратуры затрагивает все ветви власти без исключения, однако, в большей степени – исполнительную и судебную власть, в меньшей – законодательную.

Разбухание законодательной базы, отсутствие четких установлений, не обремененных многочисленными нормами отсылочного характера, разного рода оговорками, не только усложняет применение законов в практической деятельности, но и ведет к проблемам, связанным с адекватным восприятием законодательных установлений, которые к тому же зачастую не вполне согласованны между собой. В свою очередь, трудности в толковании закона, отдельных его установлений, объективно способствуют увеличению объема обращений в суды именно в силу возможности различного толкования закона. Потому данный процесс в нынешнем его виде не может рассматриваться в качестве позитивного. Прокуратура Российской Федерации уже давно находится в стадии реформирования. Реформы по-прежнему грозят любому государственному институту Российской Федерации, и прокуратура здесь не является исключением.

Невзирая на многочисленные упомянутые выше изменения и дополнения в Федеральный закон о прокуратуре, объективную востребованность возложенных на прокуратуру функций, более того, возрастание потребности в эффективном и повсеместном осуществлении функций, процесс конституционно-правового закрепления статуса прокуратуры в качестве самостоятельного института государственной власти до настоящего времени не завершен. Как это ни парадоксально, но обилие поправок в Федеральный закон о прокуратуре не устранило очевидные пробелы в конституционно-правовом статусе прокуратуры Российской Федерации. Возможно, данный факт, в большей степени, является следствием очевидных пробелов в самой Конституции Российской Федерации.

Прокуратура часто выступает единственным эффективным рычагом воздействия, защищающим права и свободы человека и гражданина, а также охраняемые интересы общества и государства.

По своей природе прокуратура не связана корпоративными интересами в отношении субъектов надзора, тогда как, внутренний контроль, существующий в большинстве органов, организаций, ведомствах, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор, недостаточно эффективен ввиду субъективных причин и наличия корпоративных интересов, также акты прокурорского реагирования обязательны для исполнения и обеспечены принудительной силой государства. За неисполнение мер прокурорского реагирования или их выполнение с нарушением сроков предусмотрена соответствующая ответственность.

К сожалению, статья 1 Закона раскрывает понятие прокуратуры лишь как органа, не подразумевая другие ее составляющие. Статья 21 Федерального Закона «О прокуратуре» не включает в перечень субъектов надзора предпринимателей, а также руководителей структурных подразделений коммерческих и некоммерческих организаций. Стоит отметить, что правоприменитель относит предпринимателей к организациям, в связи с чем, возникает противоречивая ситуация, при которой происходит подмена понятий, так как понятие «предприниматель» по-разному определяется в различных отраслях права. С целью устранения возникшего противоречия и повышения гарантий при осуществлении прокурорского надзора предлагаю упомянутую норму Закона о прокуратуре изложить в следующей редакции: «Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принятие им незаконного решения или воспрепятствование в какой-либо форме его законной деятельности влечет за собой установленную законом ответственность».

Таким образом, прокурорский надзор должен соответствовать характеру нарушения, так как чрезмерный и тотальный подход в надзоре ведет к негативным последствиям, что может начать проявляться в: неоправданных затратах человеческого ресурса, коррупционных нарушениях, отвлечение прокуратуры от других видов деятельности, а также неоправданных финансовых затратах государства и формирование в обществе психологической нетерпимость к проводимой государством внутренней политике.

Для того, чтобы предотвратить формирование чрезмерной тотальности в прокурорском надзоре, правильным будет отразить в новом Федеральном Законе «О прокуратуре» такие вопросы, как: цели проверок, субъекты, участвующие в проверке наряду с работниками прокуратуры, поводы, основания и пределы прокурорского надзора, необходимость уведомления руководителя проверяемой структуры о начале проверки, сроки проведения проверки, права и обязанности проверяющих и проверяемых, а также возможность, порядок и сроки обжалования итогового документа проверки.

Таким образом, затронутые проблемы законодательной регламентации оставшихся вне правового регулирования вопросов в сфере прокурорского надзора и предложенные варианты решения будут способствовать повышению эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых интересов общества и государства. Вместе с тем, полагаю, что их практическое решение позволить качественно и в лучшую сторону изменить динамику развития прокуратуры Российской Федерации.

 

1.8 Справочная информация Прокуратуры Дзержинского района г. Оренбурга

 

В соответствии с Приказом прокуратуры Оренбургской области №109 от 13.06.2017 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Оренбургской области» утверждаются правила о порядке рассмотрения обращений в органах прокуратуры Дзержинского района г. Оренбурга.

В соответствии с настоящим приказом первому заместителю, заместителям прокурора области, старшим помощникам прокурора области, начальникам управлений и отделов прокуратуры области, прокурорам городов, районов, межрайонных и специализированных прокуратур обеспечить рассмотрение обращений в строгом соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30.01.2013 № 45 (далее - Инструкции), и настоящего приказа.

Работа по рассмотрению и разрешению обращений подчиняется решению задач обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка. Каждое обращение получает объективное и окончательное разрешение в прокуратура Дзержинского района г. Оренбурга.

Учет всех поступивших и рассмотренных обращений обеспечивается на основе данных статистических карточек. Также ведется раздельный учет обращений и обращений, взятых на контроль, в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Учет и рассмотрение поступивших в органы прокуратуры Дзержинского района г. Оренбурга сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях осуществлять в порядке, установленном соответствующими приказами Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора области.

Работникам отдела общего и особого делопроизводства прокуратуры Дзержинского района г. Оренбурга:

- поступившие обращения регистрировать в течение 3 дней с момента поступления в органы прокуратуры, а обращения и запросы, указанные в пунктах 5.2, 5.3, 5.4, 5.5 и 5.6 Инструкции, - в день поступления, который считается днем получения обращения (запроса) органами прокуратуры;

- ежедневно вынимать корреспонденцию из ящика «Для обращений и заявлений», проставлять на обращениях штамп «Из ящика для обращений и заявлений», указывать дату выемки, регистрировать и передавать на рассмотрение в установленном порядке;

- поручения о проверке обращений, поступивших из Генеральной прокуратуры Российской Федерации или Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, с сокращенными сроками исполнения после регистрации незамедлительно передавать старшему помощнику прокурора области по рассмотрению обращений и приему граждан для определения подразделения, к компетенции которого относится их разрешение, и доклада прокурору области либо лицу, его замещающему;

- иные обращения передавать старшему помощнику прокурора области по рассмотрению обращений и приему граждан для предварительного рассмотрения. Время передачи обращений из канцелярии установить ежедневно в 16:00;

- На контрольных, депутатских обращениях, обращениях о нарушении избирательных прав, обращениях с личного приема руководителей прокуратуры области проставлять соответствующие штампы;

- на обращения, разрешение которых взято на контроль, оформлять контрольные и статистические карточки. Первый экземпляр контрольной карточки вместе с обращением, взятым на контроль, передавать в подразделение, которому поручено его разрешение, а второй - для контроля старшему помощнику прокурора области по организационным вопросам и контролю исполнения.

При разрешении обращений, рассмотрение которых взято на контроль, составляют мотивированное заключение. Заключение в аппарате прокуратуры области утверждается прокурором области либо лицом, его замещающим, заместителем прокурора области, а в нижестоящей прокуратуре - прокурором. Если из нижестоящей прокуратуры поступило заключение, в полной мере отражающее существо вопроса и достаточное для разрешения обращения, вторичное заключение не составляется. Об этом рапортом докладывается руководителю подразделения.

Заявителя либо его представителя по письменному заявлению знакомят с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если эти материалы непосредственно затрагивают его права и свободы и в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, предоставляют возможность снимать копии с названных документов и материалов с использованием собственных технических средств.

Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки либо мотивированное решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки принимают в 10-дневный срок со дня подачи обращения гражданина. В случае принятия решения об отказе в ознакомлении с материалами проверки гражданину разъясняют право на обжалование принятого решения вышестоящему прокурору и (или) в суд.

Письменное решение о предоставлении заявителю возможности ознакомиться с документами, об изготовлении копий документов в прокуратуре области принимать прокурору области, его заместителям, начальникам управлений, отделов, в нижестоящих прокуратурах - прокурорам и их заместителям.

При необходимости решение об ознакомлении заявителя либо его представителя с конкретно указанным им документом и снятии с него копий принимать непосредственному исполнителю, рассматривающему обращение, по согласованию со своим руководителем.

Работнику прокуратуры, ознакомившему заявителя с документами, составлять и приобщать к надзорному (наблюдательному) производству справку о том, с какими материалами заявитель ознакомлен.

В прокуратуре области и территориальных прокуратурах ознакомление заявителя с документами и материалами производить работникам структурных подразделений аппарата прокуратуры области или территориальной прокуратуры, в которых рассматривалось обращение.

В прокуратурах городов, районов, межрайонных и специализированных прокуратурах срок разрешения обращений граждан, должностных или иных лиц в случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях продлевать прокурору либо его заместителю с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней.

В прокуратуре области первичное продление срока разрешения обращения осуществляется заместителем прокурора области, а дальнейшее продление с учетом требований абзаца 1 настоящего пункта - прокурором области. О продлении срока уведомляется также должностное лицо вышестоящей прокуратуры, взявшее рассмотрение обращения на контроль.

В ходатайстве о продлении срока проверки по обращению указывать причины продления и срок, в который обращение будет разрешено. Ходатайство оформлять не позднее чем за 3 дня до истечения контрольного срока, подписывать исполнителю, начальнику отдела и управления и представлять на подпись руководству прокуратуры области.

При возвращении проекта ответа на доработку устанавливать конкретный срок исполнения. Если указанный срок превышает 5 дней, незамедлительно направлять автору обращения (запроса) соответствующее уведомление за подписью начальника управления (отдела).

Обращения, в том числе взятые на контроль, считать разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям.

Ответ на обращение (запрос), поступившее в органы прокуратуры области по информационным системам общего пользования, направлять в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу.

При направлении заявителям ответов на обращения возвращать в обязательном порядке приложенные к ним документы. Не подлежат возврату документы и материалы, направленные заявителем в органы прокуратуры области в электронном виде. В прокуратуре области решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимать начальнику управления (отдела), старшему помощнику прокурора области, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований - заместителю прокурора области, прокурору области или лицу, его замещающему. Им же подписывать ответы заявителям.

В прокуратурах городов, районов, межрайонных и специализированных

 прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимать и давать ответ заявителям заместителю прокурора, прокурору или лицу, его замещающему. После принятия решения руководителем данной прокуратуры повторные обращения направлять для рассмотрения в прокуратуру области. Более подробную информацию можно найти в Приложении Г.