Геополитическая перезагрузка

 

Связь между геополитикой и пандемиями протекает в обоих направлениях. С одной стороны, хаотический конец многосторонности, вакуум глобального управления и рост различных форм национализма.^[76] затруднить борьбу со вспышкой. Коронавирус распространяется по всему миру и никого не щадит, в то время как геополитические разломы, разделяющие общества, побуждают многих лидеров сосредоточиться на национальных ответных мерах - ситуация, которая ограничивает коллективную эффективность и снижает способность искоренить пандемию. С другой стороны, пандемия явно усугубляет и ускоряет геополитические тенденции, которые были очевидны еще до начала кризиса. Какими они были и каково нынешнее положение геополитических дел?

 

Покойный экономист Жан-Пьер Леманн (преподававший в IMD в Лозанне) с большой проницательностью резюмировал сегодняшнюю ситуацию, сказав: «Нового глобального порядка нет, только хаотичный переход к неопределенности». Совсем недавно Кевин Радд, президент Института политики общества в Азии и бывший премьер-министр Австралии, выразил аналогичные настроения, особенно обеспокоенный «надвигающейся анархией после COVID-19»: «Различные формы безудержного национализма занимают место порядка и сотрудничество. Таким образом, хаотический характер национальных и глобальных ответных мер на пандемию является предупреждением о том, что может произойти в еще более широком масштабе».^[77] Это были годы, когда множество причин пересекались друг с другом, но определяющим элементом геополитической нестабильности является постепенное изменение баланса с Запада на Восток - переход, который создает стрессы и который, в процессе, также вызывает глобальный беспорядок.. Это заключено в так называемой ловушке Фукидида - структурном напряжении, которое неизбежно возникает, когда восходящая держава, такая как Китай, соперничает с правящей державой, такой как США. Эта конфронтация будет источником глобальной неразберихи, беспорядка и неопределенности на долгие годы. Независимо от того, «нравятся» кому-то США или нет, их постепенное отстранение (эквивалент «геополитической конусности», как выразился историк Найл Фергюсон) от международной сцены.

 

 

79

неизбежно приведет к увеличению международной нестабильности. Все больше и больше стран, которые, как правило, полагались на глобальные общественные блага, предоставляемые американским «гегемоном» (для безопасности морских путей, борьбы с международным терроризмом и т. Д.), Теперь будут вынуждены сами заботиться о своих задних дворах. 21-й век, скорее всего, будет эпохой без абсолютного гегемона, в течение которого ни одна власть не получит абсолютного господства - в результате власть и влияние будут перераспределяться хаотично, а в некоторых случаях неохотно.

 

В этом беспорядочном новом мире, определяемом сдвигом в сторону многополярности и интенсивной конкуренции за влияние, конфликты или напряженность больше не будут определяться идеологией (за частичным и ограниченным исключением радикального ислама), а будут стимулироваться национализмом и конкуренцией за ресурсы. Если ни одна держава не сможет навести порядок, наш мир будет страдать от «дефицита глобального порядка». Если отдельные страны и международные организации не смогут найти решения для лучшего сотрудничества на глобальном уровне, мы рискуем вступить в «эпоху энтропии», в которой сокращение, фрагментация, гнев и ограниченность будут все больше определять наш глобальный ландшафт, делая его менее понятным и более беспорядочным.. Кризис пандемии одновременно обнажил и усугубил это печальное положение дел. Масштабы и последствия вызванного им шока таковы, что сейчас нельзя исключать ни одного экстремального сценария. Распад некоторых несостоятельных государств или нефтегазовых государств, возможное распадание ЕС, распад между Китаем и США, ведущий к войне: все эти и многие другие теперь стали правдоподобными (хотя, надеюсь, маловероятными) сценариями.

 

На следующих страницах мы рассмотрим четыре основных вопроса, которые станут более распространенными в постпандемическую эпоху и которые будут сливаться друг с другом: эрозия глобализации, отсутствие глобального управления, растущее соперничество между США и Китаем и судьба хрупких и несостоятельных государств.

 

Глобализация и национализм

 

Глобализация - универсальное слово - это широкое и расплывчатое понятие, которое относится к глобальному обмену между странами товарами, услугами, людьми, капиталом, а теперь и данными. Оно имеет

 

 

80

удалось вывести сотни миллионов людей из нищеты, но уже довольно много лет она ставится под сомнение и даже начинает отступать. Как подчеркивалось ранее, сегодняшний мир более взаимосвязан, чем когда-либо, но за более чем десятилетие экономический и политический импульс, который послужил аргументом в пользу и поддержал рост глобализации, пошел на убыль. Глобальные торговые переговоры, которые начались в начале 2000-х годов, не привели к достижению договоренности, в то время как в тот же период политическая и общественная реакция против глобализации неуклонно усиливалась. Поскольку социальные издержки, вызванные асимметричными эффектами глобализации, выросли (особенно с точки зрения безработицы на производстве в странах с высоким уровнем доходов),

 

Мировая экономика настолько сложна, что положить конец глобализации невозможно. Однако его можно замедлить и даже вернуть назад. Мы ожидаем, что пандемия сделает именно это. Он уже с удвоенной силой восстановил границы, усилив крайние тенденции, которые уже проявлялись в полной мере до того, как он разразился в полную силу в марте 2020 года (когда это стало поистине глобальной пандемией, не щадящей ни одну страну), таких как ужесточение пограничного контроля (в основном из-за опасений по поводу иммиграции) и усиления протекционизма (в основном из-за опасений по поводу глобализации). Ужесточение пограничного контроля с целью управления развитием пандемии имеет очевидный смысл, но риск того, что возрождение национального государства постепенно приведет к гораздо большему национализму, реален. реальность, которую уловила концепция «трилеммы глобализации», предложенная Дани Родрик. В начале 2010-х годов, когда глобализация становилась чувствительной политической и социальной проблемой, экономист из Гарварда объяснил, почему рост национализма станет неизбежной жертвой. Трилемма предполагает, что три понятия экономической глобализации, политической демократии и национального государства несовместимы друг с другом, исходя из логики

 

 

81 год

что только двое могут эффективно сосуществовать в любой момент времени.^[78]Демократия и национальный суверенитет совместимы только при сдерживании глобализации. Напротив, если процветают и национальное государство, и глобализация, тогда демократия становится несостоятельной. И затем, если и демократия, и глобализация будут расширяться, национальному государству не будет места. Следовательно, из трех всегда можно выбрать только два - в этом суть трилеммы. Европейский Союз часто использовался в качестве примера, чтобы проиллюстрировать актуальность концептуальной основы, предлагаемой трилеммой. Сочетание экономической интеграции (прокси для глобализации) с демократией подразумевает, что важные решения должны приниматься на наднациональном уровне, что каким-то образом ослабляет суверенитет национального государства. В нынешних условиях структура «политической трилеммы» предполагает, что глобализацию необходимо сдерживать, если мы не хотим отказаться от некоторого национального суверенитета или некоторой демократии. Таким образом, рост национализма делает неизбежным отступление глобализации в большинстве стран мира - импульс, особенно заметный на Западе. Голосование за Брексит и избрание президента Трампа на протекционистской платформе - два важных показателя негативной реакции Запада на глобализацию. Последующие исследования не только подтверждают трилемму Родрика, но также показывают, что неприятие избирателями глобализации является рациональной реакцией в условиях сильной экономики и высокого уровня неравенства. Рост национализма делает неизбежным отступление глобализации в большинстве стран мира - импульс, особенно заметный на Западе. Голосование за Брексит и избрание президента Трампа на протекционистской платформе - два важных показателя негативной реакции Запада на глобализацию. Последующие исследования не только подтверждают трилемму Родрика, но также показывают, что неприятие избирателями глобализации является рациональной реакцией в условиях сильной экономики и высокого уровня неравенства. Рост национализма делает неизбежным отступление глобализации в большинстве стран мира - импульс, особенно заметный на Западе. Голосование за Брексит и избрание президента Трампа на протекционистской платформе - два важных показателя негативной реакции Запада на глобализацию. Последующие исследования не только подтверждают трилемму Родрика, но также показывают, что неприятие избирателями глобализации является рациональной реакцией в условиях сильной экономики и высокого уровня неравенства.^[79]

 

Наиболее заметная форма прогрессивной деглобализации будет происходить в самом сердце его «ядерного реактора»: глобальной цепочке поставок, которая стала символом глобализации. Как и почему это будет происходить? Укорочению или перемещению цепочек поставок будут способствовать: 1) предприятия, которые видят в этом меру по снижению риска нарушения цепочки поставок (компромисс между устойчивостью и эффективностью); и 2) политическое давление как справа, так и слева. С 2008 года стремление к большей локализации прочно стояло в политической повестке дня многих стран (особенно на Западе), но теперь оно будет ускоряться в постпандемическую эпоху. Справа: отпор глобализации осуществляется протекционистами и ястребами по национальной безопасности, которые уже собирали силы еще до начала пандемии. Теперь они создадут

 

82

союзы, а иногда и слияние с другими политическими силами, которые увидят выгоду в принятии антиглобалистской повестки дня. Слева, активисты и зеленые партии, которые уже стигматизировали авиаперелеты и просили отказаться от глобализации, будут воодушевлены положительным влиянием пандемии на нашу окружающую среду (гораздо меньше выбросов углерода, гораздо меньше загрязнения воздуха и воды). Даже без давления со стороны крайне правых и зеленых активистов многие правительства поймут, что некоторые ситуации торговой зависимости больше не являются политически приемлемыми. Как, например, администрация США может признать, что 97% антибиотиков, поставляемых в страну, поступает из Китая?^[80]

 

Этот процесс обращения вспять глобализации не произойдет в одночасье; сокращение цепочек поставок будет очень сложным и очень дорогостоящим. Например, полное и всеобъемлющее отделение от Китая потребует от компаний, совершающих такой переход, вложений сотен миллиардов долларов во вновь расположенные фабрики, а от правительства - эквивалентных сумм для финансирования новой инфраструктуры, такой как аэропорты, транспортные связи и жилье., для обслуживания перемещенных цепочек поставок. Несмотря на то, что политическое стремление к разъединению может в некоторых случаях быть сильнее, чем фактическая способность сделать это, направление тенденции, тем не менее, очевидно. Японское правительство сделало это очевидным, когда выделило 243 миллиарда из 108 триллионов японских иен, чтобы помочь японским компаниям вывести свои операции за пределы Китая.

 

Наиболее вероятный исход континуума глобализации - без глобализации - лежит в промежуточном решении: регионализации. Успех Европейского Союза как зоны свободной торговли или нового всестороннего регионального экономического партнерства в Азии (предлагаемое соглашение о свободной торговле между 10 странами, составляющими АСЕАН) - важные иллюстративные примеры того, как регионализация вполне может стать новой разбавленной версией. глобализации. Даже три государства, составляющие Северную Америку, теперь больше торгуют друг с другом, чем с Китаем или Европой. Как отмечает Параг Кханна: «Регионализм явно обогнал глобализм до того, как пандемия обнажила

 

 

83

уязвимости нашей междугородной взаимозависимости». ^[81] В течение многих лет, за частичным исключением прямой торговли между США и Китаем, глобализация (измеряемая обменом товарами) уже становилась скорее внутрирегиональной, чем межрегиональной. В начале 1990-х годов на долю Северной Америки приходилось 35% экспорта Восточной Азии, а сегодня эта доля снизилась до 20%, главным образом потому, что доля Восточной Азии в экспорте самой себе растет с каждым годом - естественная ситуация, когда азиатские страны продвигаются вверх по цепочке создания стоимости, потребляя больше того, что они производят. В 2019 году, когда США и Китай развязали торговую войну, торговля США с Канадой и Мексикой выросла, а с Китаем упала. В то же время товарооборот Китая с АСЕАН впервые превысил 300 миллиардов долларов. Короче говоря, деглобализация в форме большей регионализации уже происходила.

 

COVID-19 только ускорит это глобальное расхождение, поскольку Северная Америка, Европа и Азия все больше внимания уделяют региональной самодостаточности, а не отдаленным и запутанным глобальным цепочкам поставок, которые раньше олицетворяли суть глобализации. Какую форму это может принять? Это может напоминать последовательность событий, положивших конец более раннему периоду глобализации, но с региональным уклоном. Антиглобализация была сильной в период до 1914 года и вплоть до 1918 года, а затем - в меньшей степени в течение 1920-х годов, но она возобновилась в 1930-х годах в результате Великой депрессии, вызвав рост тарифных и нетарифных барьеров, разрушивших многие предприятия. и причинил большую боль крупнейшим экономикам того времени. То же может случиться снова, с сильным побуждением к переориентации, которое выходит за рамки здравоохранения и сельского хозяйства и включает в себя большие категории нестратегических продуктов. И крайне правые, и крайне левые воспользуются кризисом для продвижения протекционистской программы с более высокими барьерами для свободного движения капитальных товаров и людей. Несколько опросов, проведенных в первые несколько месяцев 2020 года, показали, что международные компании опасаются возвращения и усиления протекционизма в США не только в отношении торговли, но и в отношении трансграничных слияний и поглощений и государственных закупок.^[82] То, что происходит в США, неизбежно отрикошетит где-нибудь еще, поскольку другие страны с развитой экономикой будут вводить новые барьеры для торговли и инвестиций, игнорируя

 

84

призывы экспертов и международных организаций воздержаться от протекционизма.

 

Этот мрачный сценарий не является неизбежным, но в следующие несколько лет мы должны ожидать, что напряженность между силами национализма и открытости будет проявляться по трем важнейшим измерениям: 1) глобальные институты; 2) торговля; и 3) потоки капитала. В последнее время глобальные институты и международные организации были либо ослаблены, как Всемирная торговая организация или ВОЗ, либо не справлялись с этой задачей, причем последняя была больше из-за «недостаточного финансирования и чрезмерного управления»^[83] чем к врожденной неадекватности.

 

Мировая торговля, как мы видели в предыдущей главе, почти наверняка сократится, поскольку компании сокращают свою цепочку поставок и гарантируют, что они больше не будут полагаться на одну страну или бизнес за рубежом в отношении критических деталей и компонентов. В случае особо чувствительных отраслей (таких как фармацевтика или медицинские материалы) и секторов, которые считаются представляющими интерес для национальной безопасности (например, телекоммуникации или производство энергии), может даже происходить продолжающийся процесс деинтеграции. Это уже становится требованием в США, и было бы удивительно, если бы такое отношение не распространилось на другие страны и другие сектора. Геополитика также причиняет определенную экономическую боль из-за так называемого размещения оружия в торговле,

 

Что касается международных потоков капитала, то уже очевидно, что национальные власти и общественное неповиновение будут сдерживать их. Как уже показали многие страны и регионы, такие разные, как Австралия, Индия или ЕС, протекционистские соображения станут все более актуальными в постпандемическую эпоху. Меры будут варьироваться от покупки национальными правительствами пакетов акций «стратегических» компаний для предотвращения зарубежных поглощений или введения различных ограничений на такие поглощения до прямых иностранных инвестиций (ПИИ), подлежащих утверждению правительством. Показательно, что в апреле 2020 года США

 

 

85

Администрация решила запретить государственному пенсионному фонду инвестировать в Китай.

 

В ближайшие годы неизбежна некоторая деглобализация, вызванная ростом национализма и большей международной фрагментацией. Нет смысла пытаться восстановить статус-кво ex ante («гиперглобализация» потеряла весь свой политический и социальный капитал, и защищать его больше политически нецелесообразно), но важно ограничить обратную сторону возможного свободного падение, которое приведет к серьезному экономическому ущербу и социальным страданиям. Поспешный отход от глобализации повлечет за собой торговые и валютные войны, нанесет ущерб экономике каждой страны, спровоцирует социальный хаос и спровоцирует этно- или клановый национализм. Установление гораздо более открытой и справедливой формы глобализации, которая сделает ее устойчивой как в социальном, так и в экологическом плане, является единственным жизнеспособным способом справиться с отступлением. Это требует политических решений, рассмотренных в заключительной главе, и некой формы эффективного глобального управления. Прогресс действительно возможен в тех глобальных областях, которые традиционно извлекали выгоду из международного сотрудничества, таких как природоохранные соглашения, общественное здравоохранение и налоговые убежища.

 

Это произойдет только за счет улучшения глобального управления.

 

- наиболее «естественный» и эффективный фактор, смягчающий протекционистские тенденции. Однако мы пока не знаем, как его структура будет развиваться в обозримом будущем. На данный момент есть зловещие признаки того, что он идет не в правильном направлении. Нет времени терять зря. Если мы не улучшим функционирование и легитимность наших глобальных институтов, мир скоро станет неуправляемым и очень опасным. Без глобальных стратегических рамок управления не может быть прочного восстановления.

 

Глобальное управление

 

Глобальное управление обычно определяется как процесс сотрудничества между транснациональными участниками, направленный на решение глобальных проблем (тех, которые затрагивают более одного государства или региона). Он охватывает совокупность институтов,

 

 

86

политика, нормы, процедуры и инициативы, с помощью которых национальные государства пытаются повысить предсказуемость и стабильность своих ответов на транснациональные вызовы. Это определение проясняет, что любые глобальные усилия по любой глобальной проблеме или проблеме неизбежно будут беззубыми без сотрудничества со стороны национальных правительств и их способности действовать и принимать законы для поддержки своих целей. Национальные государства делают возможным глобальное управление (одно ведет за другим), поэтому ООН заявляет, что «эффективное глобальное управление может быть достигнуто только при эффективном международном сотрудничестве».^[84] Два понятия глобального управления и международного сотрудничества настолько переплетены, что глобальное управление практически невозможно процветать в разделенном мире, который сокращается и фрагментируется. Чем больше национализма и изоляционизма пронизывает глобальное государство, тем больше вероятность того, что глобальное управление потеряет свою актуальность и станет неэффективным. К сожалению, сейчас мы находимся на этом критическом этапе. Откровенно говоря, мы живем в мире, в котором на самом деле никто не отвечает.

 

COVID-19 напомнил нам, что самые большие проблемы, с которыми мы сталкиваемся, носят глобальный характер. Будь то пандемии, изменение климата, терроризм или международная торговля - все это глобальные проблемы, которые мы можем решить только и чьи риски можно уменьшить только коллективно. Но мир стал, по словам Яна Бреммера, миром G0 или, что еще хуже, миром G-минус-2 (США и Китай), по словам индийского экономиста Арвинда Субраманиана.^[85](чтобы объяснить отсутствие лидерства двух гигантов из-за противодействия G7, группе семи самых богатых стран - или G20 - G7 плюс 13 других значимых стран и организаций, которые должны лидировать). Все чаще и чаще большие проблемы, с которыми мы сталкиваемся, оказываются вне контроля даже самых могущественных национальных государств; риски и проблемы, с которыми предстоит столкнуться, становятся все более глобализированными, взаимозависимыми и взаимосвязанными, в то время как возможности глобального управления для этого терпят крах из-за возрождения национализма. Такой разрыв означает не только то, что наиболее важные глобальные проблемы решаются крайне фрагментированным, а значит, неадекватным образом, но также и то, что они фактически усугубляются неспособностью решить их должным образом. Итак, далеко

 

 

87

оставаясь постоянными (с точки зрения риска, который они представляют), они раздуваются и в конечном итоге увеличивают хрупкость системы. Это показано на рисунке 1; существуют сильные взаимосвязи между неудачей глобального управления, неудачей в действиях по борьбе с изменением климата, провалом национального правительства (что имеет самоусиливающийся эффект), социальной нестабильностью и, конечно, способностью успешно бороться с пандемиями. Короче говоря, глобальное управление находится в центре всех этих других проблем. Поэтому вызывает опасение то, что без надлежащего глобального управления мы будем парализованы в наших попытках решать глобальные проблемы и реагировать на них, особенно когда существует такой сильный диссонанс между краткосрочными внутренними императивами и долгосрочными глобальными проблемами. Это серьезное беспокойство, учитывая, что сегодня нет «комитета по спасению мира» (это выражение использовалось более 20 лет назад, в разгар азиатского финансового кризиса). Продолжая этот аргумент, можно даже утверждать, что «общий институциональный упадок», который Фукуяма описывает в своей книге «Политический порядок и политический упадок»^[86]обостряет проблему мира, лишенного глобального управления. Это приводит в движение порочный круг, в котором национальные государства плохо справляются с серьезными проблемами, с которыми они сталкиваются, что затем усиливает недоверие общества к государству, что, в свою очередь, приводит к тому, что государство испытывает нехватку власти и ресурсов, а затем даже приводит к более низкая производительность и неспособность или нежелание решать вопросы глобального управления.

 

COVID-19 рассказывает именно такую ​​историю неудачного глобального управления. С самого начала вакуум в глобальном управлении, усугубленный натянутыми отношениями между США и Китаем, подрывал международные усилия по реагированию на пандемию. В начале кризиса международное сотрудничество отсутствовало или было ограниченным, и даже в период, когда оно было наиболее необходимо (в разгар кризиса: во втором квартале 2020 года), оно оставалось заметным своим отсутствием. Вместо запуска комплекса мер, скоординированных на глобальном уровне, COVID-19 привел к противоположному: поток закрытий границ, ограничения на международные поездки и торговлю, введенные почти без какой-либо координации, частые перебои в распределении медицинских товаров и последовавшая за этим конкуренция за ресурсы, особенно

 

88

это заметно в различных попытках нескольких национальных государств получить остро необходимое медицинское оборудование любыми возможными способами. Даже в ЕС страны изначально предпочли действовать в одиночку, но впоследствии этот курс действий изменился с практической помощью между странами-членами, внесением поправок в бюджет ЕС в поддержку систем здравоохранения и объединением исследовательских фондов для разработки методов лечения и вакцин. (И теперь были приняты амбициозные меры, которые казались невообразимыми в предпандемическую эпоху, способные подтолкнуть ЕС к дальнейшей интеграции, в частности, фонд восстановления в размере 750 миллиардов евро, предложенный Европейской комиссией.) В функционирующей глобальной системе. В рамках системы управления нации должны были объединиться, чтобы вести глобальную скоординированную «войну» против пандемии. Вместо этого возобладал ответ «моя страна прежде всего» и серьезно подорвали попытки сдержать распространение первой волны пандемии. Это также наложило ограничения на доступность средств защиты и лечения, что, в свою очередь, подорвало устойчивость национальных систем здравоохранения. Более того, этот фрагментарный подход ставил под угрозу попытки координировать политику выхода, направленную на «перезапуск» глобального экономического двигателя. В случае пандемии, в отличие от других недавних глобальных кризисов, таких как 11 сентября или финансовый кризис 2008 года, глобальная система управления потерпела неудачу, оказавшись либо несуществующей, либо нефункциональной. США прекратили финансирование ВОЗ, но, независимо от основного обоснования этого решения, факт остается фактом: это единственная организация, способная координировать глобальные ответные меры на пандемию. Это означает, что хотя и далекая от идеала ВОЗ, безусловно, предпочтительнее несуществующей, - аргумент, который Билл Гейтс убедительно и лаконично привел в своем твите: «Их работа замедляет распространение COVID-19, и если эта работа будет остановлена, другая организация может их заменить. Сейчас мир нуждается в @WHO больше, чем когда-либо».

 

В этом провале не виновата ВОЗ. Агентство ООН - это всего лишь симптом, а не причина провала глобального управления. Почтительное отношение ВОЗ к странам-донорам отражает ее полную зависимость от согласия государств сотрудничать с ней. Организация ООН не имеет полномочий принуждать к обмену информацией или

 

89

обеспечение готовности к пандемии. Как и другие подобные агентства ООН, например, по правам человека или изменению климата, ВОЗ обременена ограниченными и истощающимися ресурсами: в 2018 году ее годовой бюджет составлял 4,2 миллиарда долларов, что является ничтожным по сравнению с любым бюджетом здравоохранения в мире. Кроме того, он находится в постоянной милости государств-членов и фактически не имеет в своем распоряжении инструментов для непосредственного мониторинга вспышек, координации планирования пандемии или обеспечения эффективной готовности на страновом уровне, не говоря уже о выделении ресурсов наиболее нуждающимся странам. Эта дисфункциональность является симптомом сломанной системы глобального управления, и остается открытым вопрос о том, могут ли существующие конфигурации глобального управления, такие как ООН и ВОЗ, быть перепрофилированы для устранения сегодняшних глобальных рисков. На данный момент итог таков:

 

Мир станет очень опасным местом, если мы не исправим многосторонние институты. Глобальная координация станет еще более необходимой после эпидемиологического кризиса, поскольку немыслимо, чтобы глобальная экономика могла «перезагрузиться» без устойчивого международного сотрудничества. Без него мы будем двигаться к «более бедному, более низкому и меньшему миру».^[87]