Донецкой народной республики

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ

ДОНЕЦКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА НАЦИОНАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

 

 

                                                                   Н.И. Хромов

Основы

Государственного и муниципального управления

 

Часть II

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

ОСНОВЫ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ

СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Курс лекций

 

Направление подготовки: 38.03.04

«Государственное и муниципальное управление»

ОКР «Бакалавр»

 

 

Г. Донецк

Г.

 

Часть II

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

ОСНОВЫ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ

СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Содержание

Тема 2.1. Понятие муниципального права

            и местного самоуправления

1. Понятие муниципального права ……………………………………………04

2. Понятие местного самоуправления ……………………………………….. 11

 

Тема 2.2. История развития местного самоуправления

1. Основные теории возникновения местного самоуправления ………… 23

2. Основные системы местного самоуправления за рубежом ……………. 29

3. Развитие местного самоуправления в России ……………………………. 34

 

Тема 2.3. Конституционно-правовые основы

            местного самоуправления

1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления России … 39

2. Правовые гарантии местного самоуправления …………………………. 52

3. Государственная власть и местное самоуправление: взаимоотношения и

  разграничение компетенции ……………………………………………….. 56

 

Тема 2.4. Финансово-экономические основы

            местного самоуправления

1. Экономическая основа местного самоуправления ……………………….. 58

2. Муниципальная собственность, ее объекты и источники формирования. 60

3. Финансы местного самоуправления ………………………………………. 64

 

Тема 2.5. Система местного самоуправления России

1. Понятие системы местного самоуправления …………………………….. 69

2. Организационные формы осуществления местного самоуправления …. 70

 

 

Тема 2.6. Структура и организация работы органов

            местного самоуправления

 

1. Понятие и система органов местного самоуправления ………………… 77

2. Представительные органы, порядок их формирования и организации

 работы ……………………………………………………………………… 80

3. Исполнительные органы местного самоуправления ………………….... 82

 

Тема 2.7. Муниципальная служба

1. Понятие и правовые основы муниципальной службы …………………. 84

2. Муниципальная должность ………………………………………………. 88

3. Муниципальный служащий и его правовой статус ……………………. 90

4. Прохождение муниципальной службы ………………………………….. 95

 

Тема 2.8. Особенности организации МСУ в городских,

            сельских поселениях и в ЗАО

1. Особенности организации местного самоуправления в городских поселениях …………………………………………………………………98

2. Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях …………………………………………………………………100

3. Особенности организации местного самоуправления в районе (уезде). 103

4. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения …………………………………………………... 104

5. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях …………………….108

 

Тема 2.1

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

 

Понятие муниципального права                

Понятие местного самоуправления

Понятие муниципального права

Тема 2.2

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Основные теории возникновения местного самоуправления

Основные системы местного самоуправления за рубежом

Развитие местного самоуправления в России

 

Среди событий прошедшего века, которые будут отмечены отечественными историками свое место, несомненно, займет реформа в системе государственной власти на местном уровне, основное предназначение которой заключалось в обеспечении развития подлинно демократического самоуправления и децентрализации государственной власти. В последние годы ХХ века и века текущего развитие правовых основ местного самоуправления происходило активно, что позволило создать условия для дальнейшего развития института местного самоуправления.

 

 

Теория дуализма

 

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и выполнение отдельных государственных функций на местном уровне) лежит в основе теории дуализма муниципального управления.

Данная теория утверждает, если муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, то они должны рассматриваться и действовать как инструмент государственной администрации.

 

Система самоуправления США

 

В США в ходе развития городского самоуправления к настоящему времени сложились три основные формы организации:

1.Мэр - совет. Эта система применяется более чем в половине самоуправляющихся городов США. Реальная власть мэра неодинакова в различных муниципалитетах и зависит от процедуры его избрания (непосредственно гражданами, советом или из числа муниципальных советников, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет), срока избрания, права налагать вето на решения совета и др.

2.Совет - менеджер (городской управляющий). Мэр и муниципальный совет, определяющих общую линию в качестве политических органов, нанимают профессионального чиновника – менеджера, который руководит городской администрацией и руководит городом как частным предприятием.

3.Комиссия. Всеобщим голосованием избирается комиссия из пяти человек, которые выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

 

Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения коммун и создания ими межобщинных союзов. В Испании, например, существуют синдикаты коммун, представляющие собой добровольные ассоциации. Необходимо отметить, что после Второй мировой войны одной из тенденций реформ местного самоуправления проводившихся в зарубежных странах (Германия, Великобритания, Скандинавские страны и др.) было укрупнение муниципалитетов. Так, в Дании в 1970 году было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов, которые после реформы преобразованы в 275 крупных муниципалитетов.

Правовую основу муниципального управления зарубежных стран составляют конституционные положения и нормы текущего законодательства. Однако не во всех странах статус местного самоуправления определяется конституцией. В одних странах действует единый закон, а в других – законы об отдельных видах органов местного самоуправления. В Конституции США не упоминается о местном самоуправлении, Германия, США и др. не имеют единого законодательства о местном самоуправлении. Для США характерно решение вопросов самоуправления на местах конституциями штатов, а также принимаемых ими общих законов или законов об отдельных формах местного самоуправления.

 

Важнейшим источников муниципального права является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15.10.1985 г. Советом Европы по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Россия в 1996 году вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Положения Хартии легли в основу принятых федеральных законов о местном самоуправлении в России.

 

Тема 2.3

Тема 2.4

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Тема 2.5.

Организационные формы

Тема 2.6

Представительные органы,

Тема 2.7

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Муниципальная должность

Муниципальная должность

Понятие муниципальной должности

Необходимым элементом любой управленческой структуры, в том числе и структуры местного самоуправления является должность.

Служебная деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления осуществляется на основе замещения должности. Определение муниципальной должности и её признаки даются в Законе об основах муниципальной службы.

Муниципальная должность – это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за осуществление этих обязанностей.

 

К основным признакаммуниципальной должности относятся:

- устанавливается уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов местного самоуправления;

- предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей;

- замещается на постоянной основе, в порядке установленном законом;

- наличие определённого комплекса прав и обязанностей, необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления.

 

Тема 2.8

В городских поселениях

В соответствии с Градостроительным кодексом России к городским поселениям относятся города и поселки. Факторы, влияющие на организацию местного самоуправления в городских поселе­ниях: численность жителей горо­да, его размеры, наличие или отсутствие городских районов и др. Городские поселения в зависимости от численности подразделяются:

1) сверхкрупные города (свыше 3 млн. чел.);

2) крупнейшие города (от 1 до 3 млн. чел.);

3) крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. чел.);

4) большие города (от 100 до 250 тыс. чел.);

5) средние города (от 50 до 100 тыс. чел.);

6) малые города и поселки (до 50 тыс. чел.).

 

При образовании районов в городе учитывается численность его населения, характер застройки, интересы рациональной организации управления городским хозяйством, социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Варианты организации и осуществления местного самоуправления в городских поселениях.

1. Городское поселение может иметь статус муниципального образования: имеет свою собственность, свой бюджет и выборные органы: представительный орган местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. При этом городское муниципальное образование может нахо­диться в границах территории другого муниципального образова­ния (например, районного муниципального образования).

Городское муниципальное образование, имеющее статус муниципального образования, может подразделяться на городские районы или иные административно-территориальные единицы.

Городской район — часть территории города, выделенная в целях рациональной организации управления городским хозяйст­вом, улучшения обслуживания населения города и приближения органов местного самоуправления в городе к населению. Обычно районное деление имеют города с большой численностью насе­ления.

Организация власти в городских рай­онах возможны в двух вариантах:

а) создаются внутригород­ские муниципальные образования, имеющие свои выборные органы, свою собственность, свой бюджет;

б) если не предусмотрены внутригородские му­ниципальные образования, могут создаваться структурные подразделения городской админи­страции с передачей им в управление части объектов городской муниципальной собственности, выделением финансовых средств из городского бюджета.

2. Если городское поселение не имеет статуса муниципаль­ного образования (нет своей собственности, бюджета, выбор­ных органов) – тогда оно входит в со­став муниципального образования (например, районного муниципального образования), а его население реализует право на самоуправление с жителями муници­пального образования, в состав которого входит поселение. В таком городском поселении могут создаваться и действовать структурные подразделения органов местного самоуправле­ния того муниципального образования, в состав которых входит городское поселение.

3. В городских поселениях, являющихся административно-территориальными образованиями, могут создаваться органы государственной власти. Если такое решение принимается в случае, когда в границах (районах, городах) действовали ранее созданные органы местного самоуправления, то полномочия этих органов не могут быть пре­кращены досрочно без учета мнения населения. Ограни­чение прав населения на местное самоуправление на отдельных территориях (включая и городские) возможно лишь федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. В городских поселениях могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. В городских поселениях, являющихся муниципальными обра­зованиями, органы территориального общественного самоуправ­ления создаются на части территории городского поселения (дом, улица, квартал, микрорайон). В городских поселениях, которые не имеют статуса муниципального образования и входят в состав крупного муниципального образования (например, районного му­ниципального образования), органы территориального обществен­ного самоуправления могут быть внутригородскими и об­щегородскими. Порядок организации и осуществления территориального об­щественного самоуправления определяется уставом муниципаль­ного образования в соответствии с законами субъекта Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправ­ления.

               

В сельских поселениях

 

К сельским поселениям относятся: села, станицы, деревни, ху­тора, кишлаки, аулы и др. В ведении муни­ципального образованиянаходятся поселения, которые связа­ны с ним в административном, производственном или территориальном отношениях: поселения, имеющие временное значе­ние и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.п.), а также одиночные дома.

Организация местного самоуправленияв сельских поселениях имеет особенности, которые связаны с их финансово-экономической базой, социально-экономическим развитием, числен­ностью населения и другими факторами. Если сельское поселение не имеет статуса муници­пального образования, оно не может формировать свой местный бюджет, обладать муниципальной собственностью, избирать свои органы местного самоуправления.

В зависимости от численности жителейсельские поселения подразделяет на:

» крупные сельские поселения (свыше 5 тыс. чел.);

 » большие сельские поселения (от 1 до 5 тыс. чел.);

» средние сельские поселения (от 200 чел. до 1 тыс. чел.);

» малые сельские поселения (менее 200 чел.).

Население сельского поселенияимеет право на организацию местного самоуправ­лениянезависимо от численности:

а) со ста­тусом самостоятельного муниципального образования;

б) в составе сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего несколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоятельным муниципальным образованием или в составе единого районного муниципального образования.

1. Как правило, статус муниципального образо­вания имеет сельское поселение, являющееся крупным (большим) населенным пунктом с финансово-экономической базой, необхо­димой для самостоятельного решения вопросов местного значе­ния. Такое муниципальное образование (село, станица и т.д.) имеет свой бюджет, муниципальную собственность и выборные органы местного самоуправления.

Осуществле­ние полномочий представительного органа местного самоуправ­ления (если он не создается) в сельском муниципальном образовании возможно собраниями (сходами) граждан. При этом собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образова­ния, обладающих избирательным правом.

2. Сельское поселение, являющееся муниципальным образовани­ем, может находиться в границах территории другого муници­пального образования (сельского округа, района и др.).

3. Сельское поселение может не являться муниципальным образованием. Его население в этом случае реализует свое право на самоуправление в составе муниципального образования, объеди­няющего несколько поселений. Таким муниципальным образова­нием может быть, например, сельский округ (волость, сельсовет), т.е. муниципальное образование, охватывающее несколько сель­ских населенных пунктов с прилегающими к ним землями, либо районное муниципальное образование, имеющее в своем составе несколько сельских поселений (сельских округов, волостей, сель­советов), а также городские поселения.

Все перечисленные выше варианты организации местного самоуправления в сельских поселениях допускают создание на их территорииорганов территориального общественного самоуправления.

Если сельское поселение является муниципальным образова­нием, то органы территориального общественного самоуправле­ния могут создаваться только на части его территории (например, улице). Если же сельское поселение не имеет статуса муниципаль­ного образования, находясь в составе районного или иного муни­ципального образования, то органы территориального обществен­ного самоуправления данного сельского поселения (например, формой организации территориального общественного самоуправ­ления могут быть сельский сход (собрание), староста).

 

Муниципальное образование, в состав которого входит сельское поселение, выделяет из своего бюджета сельскому поселению фи­нансовые средства (смета расходов). Оно может передать сельско­му поселению в управление объекты муниципальной собственнос­ти и создавать в сельском поселении структурные подразделения своей администрации.

В районе (уезде)

 

Район (уезд) — административно-территориальная единица, которая объединяет в своих границах несколько сельских округов (волостей, сельсоветов), а также городские поселения. Вариант организации власти в районе зависит от субъекта Федерации, которые самостоя­тельно решают вопросы своего административно-территориально­го устройства, организации государственной власти на своей тер­ритории, а также от населения городских и сельских поселений, находящихся в административных границах района, имеющих возможность как создавать собственные муниципальные образова­ния в своих поселениях, так и объединяться в целях создания районного муниципального образования.

Организация местного самоуправленияв районе (уезде) возможна в различ­ных вариантах.

1. В границах территории района может быть созданоединое районное муниципальное образование. Особенностью этого вари­анта организации местного самоуправления в районе является то, что в границах территории районного муниципального образова­ния отсутствуют какие-либо иные муниципальные образования (городские, сельские и т.д.).

В городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоя­тельные органы местного самоуправления, обладающие правом формировать и утверждать собственный бюджет, вводить местные налоги и сборы и т.д.

В этом случае имеются:

- единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структур­ные подразделения в городских и сельских поселениях, располо­женных на территории района;

- единая районная муниципаль­ная собственность;

- единый районный бюджет.

Структурным подразделениям районной администрации, кото­рые создаются в городских и сельских поселениях (сельских окру­гах, сельсоветах, волостях), могут передаваться в управление объ­екты районной муниципальной собственности, им могут выде­ляться также из районного бюджета финансовые средства (смета расходов).

Данная организация местного самоуправлениявозможна при условии, что население городских и сельских поселений или орга­ны, обладающие правом от имени населения принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального образования. Создание единых районных муниципальных образований обусловлено слабостью финансово-экономической базы небольших поселений.

 

 

 

2. На территориирайонного муниципального образования имеются другие муниципальные образования (городские, посел­ковые, сельские).

Основной проблемой организации местного самоуправления в районе в этом случае является решение вопро­сов о взаимодействии районных органов самоуправления с город­скими и сельскими поселениями, имеющими статус муниципаль­ных образований, о разграничении источников доходов, объектов собственности между ними. Не допускается подчиненность одного муниципального образования другому. Разграничения полномочий по вопросам со­вместного ведения устанавливаются договором между муниципальными образованиями.

 

3. В ряде субъектов Федерации район признается уровнем государственного управления. Субъекты Федерации вправе создавать территориальные (мест­ные) органы государственной власти общей компетенции: органы представительной и исполнительной государственной власти тер­риториальных единиц, которые непосредственно входят в состав субъекта Федерации.

Если в административно-территориальных единицах сфор­мированы органы местного самоуправления, то их полномочия не могут быть прекращены (в связи с созданием соответствующих местных органов государственной власти) без учета мнения насе­ления на основании и в формах, предусмотренных законами субъ­екта Федерации.

Население вправе потребовать проведения в этом случае референдума. Если же такое требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий муниципальных орга­нов достаточно решения соответствующих представительных ор­ганов местного самоуправления.

При этом надо иметь в виду, что субъекты Российской Федера­ции, решая вопрос об уровнях публичной власти на своей террито­рии, в большинстве своем не предусматриваютсозданияместных органов государственной власти общей компетенции, образующих самостоятельный уровень публичной власти в субъекте Феде­рации.

Во всех случаях организации местного самоуправления в райо­не (уезде) на его территории могут действовать органы территори­ального общественного самоуправления. Они создаются в город­ских, сельских поселениях (когда данные поселения не имеют ста­туса муниципального образования) или на части территории го­родских, сельских поселений (когда данные поселения имеют ста­тус муниципального образования).

 

 

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ

ДОНЕЦКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ