Состав и структура правительств

Состав правительства, с точки зрения перечня должностных лиц, в различных странах неодинаков. В его состав входят глава правительства, члены правительства. В монархических государствах в состав правительства может входить глава государства - монарх. Так, ст. 42 Конституции Королевства Нидерландов устанавливает: «правительство состоит из короля и министров».

Правительство возглавляет глава правительства.

Глава правительства - это руководитель коллегиального органа исполнительной власти в государстве. В разных странах глава правительства может именоваться по-разному: премьер-министр в Великобритании, Канаде, Нидерландах, во Франции, Греции и других странах; председатель Совета министров - в Италии, Испании; государственный министр - в Люксембурге, Норвегии; федеральный канцлер в ФРГ, Австрии.

Глава правительства в современных государствах является центральной политической фигурой и обладает широкими полномочиями. Он возглавляет правительство, осуществляет назначения и смещения членов правительства. Министры находятся в непосредственном подчинении главе правительства. Он подписывает все акты правительства, любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В случае непреодолимых разногласий между главой правительства и его министром, последний должен уйти в отставку. При принятии решений мнение премьера является определяющим. В Конституции Италии (ст. 95) закреплено, что «председатель Совета министров поддерживает единство политического и административного направления, поощряя и координируя деятельность министров».

Глава правительства играет главную роль в разработке политической линии правительства, персонально отвечает за политику, проводимую правительством, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам в пределах своей компетенции. Так, в соответствии с Основным Законом ФРГ Федеральный канцлер определяет основную линию всей внутренней и внешней политики страны. Члены правительства несут ответственность перед Федеральным канцлером.

В правовой литературе выделяется институт административного премьера. Так называется должность премьер-министра в ряде президентских республик. Административный премьер не определяет политику государства, эту функцию осуществляет президент, он лишь ведает оперативной деятельностью правительства и ведет его неофициальные заседания. Учреждение поста административного премьера позволяет возложить ответственность за деятельность правительства на него, оставляя при этом в неприкосновенности положение фактического руководителя правительства - президента.

Возрастанию роли руководителя исполнительной власти во многом способствует создание при главе правительства специального вспомогательного аппарата, нередко образуемого на внеконституционной основе. Активна деятельность аппарата при премьер-министре Великобритании - секретариата Кабинета правительства, ведомства Федерального канцлера ФРГ, секретариата премьер-министра Японии и т.д. Эти органы занимаются координацией деятельности ведомств и учреждений, готовят проекты правительственных документов, контролируют их исполнение, разрабатывают рекомендации для главы правительства по всем направлениям политики. Практически все органы и службы такого рода формально относятся к числу вспомогательных при правительственной власти. То обстоятельство, что они функционируют при главе правительства на правах его личного аппарата, позволяет избавить их от парламентского контроля и воздействия общественного мнения. Нередко личные советники оказывают весьма существенное влияние на решения, принимаемые главой исполнительной власти.

Члены правительства - это министры, министры без портфеля, государственные министры, государственные секретари, старшие министры, парламентские секретари.

Министр (в переводе с латинского «слуга») - это родовое название руководителей наиболее важных органов государственного управления, входящих в состав правительства. Иными словами, министр - должностное лицо государства, член правительства, возглавляющий отраслевое министерство.

Министр без портфеля - наименование министра, включенного в состав правительства, но не назначенного руководителем конкретного министерства, а занимающегося определенными вопросами по поручению правительства либо его главы, имеющего права решающего голоса на заседаниях правительства.

Государственный министр - его статус различен. В Венгрии, Швеции - это глава правительства. В Японии статус государственного министра идентичен статусу министра без портфеля. Во Франции, Португалии государственный министр возглавляет наиболее важные департаменты и координирует деятельность некоторых смежных министерств. В Великобритании государственный министр является заместителем министра соответствующего министерства и руководителем крупных подразделений в структуре министерств, так называемый «старший министр».

Государственный секретарь - высший государственный чиновник. В США возглавляет внешнеполитическое ведомство (аналог министра иностранных дел в других странах). В Великобритании так именуются главы ряда ведомств, таких как внутренних дел, обороны, по делам Шотландии и др. В Бельгии государственные секретари являются заместителями министров. А в некоторых странах Латинской Америки так называют всех министров.

Парламентские секретари, или младшие министры, - обеспечивают связь министра с парламентом. Функционируют в основном в странах англосаксонского права как правило с парламентарной формой правления. В настоящее время эта категория министров имеется в составе правительства Великобритании.

Следует отметить, что структура и состава правительств очень разнообразны и порой четко законодательно не регулируются (например, в Великобритании; Канаде, Австралии и др.). Согласно Основному закону «О правительстве» в Израиле, число членов правительства не должно быть менее 8 и более 18. В таких странах как ФРГ, Италия, Франция, в состав пра-вительства входят все главы центральных ведомств (министры, главы департаментов, государственные секретари), хотя в конституциях это не оговаривается.

В других странах, напротив, состав и структура органов исполнительной власти строго регулируется законом (например, в Испании, Швейцарии, Польше). Согласно Союзной Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. (ч. 1 ст. 175), Союзный совет-правительство, неизменно с 1848 г., состоит из 7 членов, избираемых сроком на 4 года.

Нередко в составе правительств создаются более узкие структуры, ко-торые могут выполнять некоторые полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов:

1) в некоторых странах с влиянием англосаксонского права (Великобритания, Индия) различаются правительство и кабинет. Правительство включает всех министров, вследствие чего имеет очень широкий состав. Однако правительство не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 министров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в свою резиденцию не заседания обычно раз в неделю;

2) в некоторых странах континентального права (Франция) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров – это официальные заседания правительства, находящиеся под председательством президента, на них принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно по особому поручению президента, на них рассматриваются оперативные вопросы;

3) в странах социализма нередко создается особый орган, принимающий решения по многим важным вопросам, относящимся к компетенции правительства - президиум (бюро);

4) в некоторых случаях в составе правительства создаются межведомственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родственных министров, им делегируются полномочия по решению отдельных вопросов компетенции правительства.

Нередко к кандидатам на пост министров конституции предъявляются определенные требования. Это может быть принадлежность к гражданству соответствующей страны по рождению (Финляндия, Мексика, Катар, Парагвай, Эквадор). Натурализованные граждане имеют возможность занять пост министра лишь по прошествии определенного срока после натурализации (как правило, этот срок составляет 10 лет). Встречаются возрастные требования. Так, Конституция Бразилии содержит требование достижения 21 года, Конституция Азербайджана не моложе 25 лет, Норвегии, Мексики - не моложе 30 лет. Может быть введен образовательный ценз. Наличие высшего образования требует от кандидата в члены правительства Конституция Азербайджана. Встречаются моральные цензы. Конституция Финляндии 1999г. закрепляет: «что министрами могут быть граждане Финляндии по рождению, известные своим опытом и честностью» (ч.1 пар. 60). Конституция Японии предусматривает, что «премьер-министр и другие государственные министры должны быть гражданскими лицами» (ст. 66). По Конституции Бельгии 1994 г. «никто из членов королевской фамилии может быть министром» (ст. 98).

Нередко в силу норм конституции или в силу сложившегося обычая в правительстве обязательно представительство определенных географических районов страны (Индия), религиозных общин (Ливан), этнических групп. В Канаде в правительстве должны быть представлены все или подавляющее большинство субъектов федерации, основные языковые группы (английская и французская) и Церкви (Протестантская, Католическая). Подобные требования содержатся и в законодательстве других стран (Швейцария, Бельгия).

Одно из важнейших требований, предъявляемых к членам правительства, связано с осуществлением депутатского мандата. В конституционном праве существует несколько основных подходов в вопросе о совместимости или несовместимости поста министра с депутатским мандатом.

В первой группе стран, к которым следует отнести США, Францию, Норвегию, Нидерланды, Болгарию и некоторые другие страны, установлено, что участие в правительстве несовместимо с осуществлением парламентского мандата.

В странах, где решающую роль в формировании правительства играет руководство партий, контролирующее большинство мест в парламенте, такое совмещение допустимо (Великобритания, Австралия, Ирландия, Индия, Новая Зеландия, Египет и др.). Так, члены Совета министров Индии должны быть членами парламента, если министр назначен не из числа парламентариев, ему необходимо в течение шести месяцев избраться в парламент, в противном случае он утратит должность. Не менее 50% минист-ров правительства Израиля должны быть членами Кнессета. Такое совмещение допустимо в Испании, Австрии.

Правительство может действовать в полном составе либо представлять собой более узкую коллегию. Например, в Великобритании, Австралии, Индии, Новой Зеландии этот узкий круг лиц именуется «кабинетом». В Великобритании в состав Кабинета кроме премьер-министра (официальное наименование этой должности - первый лорд казначейства) входят лорд- канцлер (председатель Палаты лордов), канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари внутренних дел, обороны, а также министры без портфеля (обычный состав 20-30 членов). Состав Кабинета определяется премьер-министром, который может не только вводить в состав Кабинета тех или иных министров, но и определять его численность. Кабинет действует на основе конституционного обычая.

В отдельных странах учреждается орган, по своему составу еще более узкий, чем кабинет. В Великобритании это так называемый «внутренний кабинет», в США «кухонный кабинет». Они представляют собой очень узкие коллегии (3-5 человек), состоящие из лиц, наиболее приближенных к правительству или президенту. Кабинет не издает никаких нормативных актов, но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы.