Конституционный принцип разделения властей в России

Слайд Разделение властей – конституционный принцип организации управления государственной жизнью, который может проявляться в двух аспектах:

1) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними;

2) разделение властных функций по уровням системы государственных органов, например, в условиях России – федеральный уровень, уровень субъектов РФ и уровень местного самоуправления, которое хотя и является негосударственной категорией, но участвует в управлении общественными, а частично, по поручению государства, и государственными делами.

Как можно видеть из ст. 10 Конституции РФ, принцип разделения властей распространяется лишь на органы государственной власти.

Слайд В системе местного самоуправления принцип разделения властей официально не применяется, но реально все равно различаются представительные (думы, собрания) и исполнительные органы (в лице главы муниципального образования и местной администрации) местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. не только использует понятие представительного органа, но и прямо называет местную администрацию исполнительно-распорядительным органом.

Слайд Главная суть принципа разделения властей проявляется в следующем:

1) каждая ветвь (каждый уровень) власти занимается своими, юридически порученными ей (ему) делами;

2) ветви (уровни) власти самостоятельны, не имеют права вмешиваться взаимно в деятельность и подменять друг друга;

3) каждая ветвь (каждый уровень) власти обладает средствами воздействия на другие ветви (уровни) власти, чтобы они принимали решения, в которых у данной ветви (данного уровня) власти есть интерес, и чтобы обеспечивался баланс властей, а также соблюдалась законность в их деятельности.

Слайд Итак, в России введение разделения властей должно проявляться следующим образом:

1) представительные органы утрачивают верховенствующие позиции, возможность рассматривать вопросы, входящие в компетенцию исполнительных органов, подменять их, соединять в себе черты представительных и исполнительных органов;

2) не допускается возвышение исполнительных органов за счет принижения роли представительных.

Исполнительная власть, а также Президент РФ, стоящий вне разделения властей и над всеми ветвями, не подменяют законодательную власть.

В принципе исполнительная власть действует во исполнение актов, принимаемых законодательной властью, - законов. Разумеется, исполнительная власть может оказывать влияние на деятельность законодательной власти, на содержание законов.

Однако исполнительная власть не может взять на себя функции представительной власти. В ряде отношений (выполнение законов, исполнение бюджета, некоторые аспекты управления государственными делами) исполнительная власть действует под контролем законодательной власти;

3) судебная власть в системе разделения властей не только выполняет функции прямого правосудия по обращениям физических или юридических лиц, но в ряде отношений может оценивать акты законодательной и исполнительной власти, разрешать их споры.

Своими решениями судебная власть способствует укреплению законности в деятельности других ветвей власти, вправе признавать утратившими силу (недействующими, недействительными) их незаконные (неконституционные) акты.

Доктрина разделения властей своими истоками уходит в Античность (Платон, Аристотель), Средние века (МарсилийПадуанский) и Новое время (Джон Локк и Шарль-Луи Монтескье).

В наиболее полном виде эта доктрина была разработана французским просветителем Ш. Монтескье. В своем основном труде – трактате "О духе законов" Монтескье обосновал необходимость разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную.

Такое разделение должно воспрепятствовать сосредоточению верховной власти в руках одного класса или сословия и исключить злоупотребление властью. "Все погибло бы, - писал Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц".

В учении Монтескье разделение властей означало разделение не только функций государства, но и политических сил во имя осуществления политической свободы.

Теория разделения властей была рождена идеологами молодой буржуазии в ходе ее борьбы с феодальным абсолютизмом. Впоследствии она подверглась критике со стороны более решительных идеологов буржуазного строя (Ж.-Ж. Руссо). Пришедшая к власти буржуазия соединила на практике учения Монтескье и Руссо. Впервые это соединение было реализовано в Конституции США 1787 г. С момента своего воплощения в мировой Конституционной практике этот принцип прошел длительный и сложный путь развития. В США он, например, трансформировался в принцип "сдержек и противовесов".

Как известно, советское право отрицало необходимость разделения властей. Считалось, что этот концепт непригоден для политической системы социализма из-за несоответствия его основополагающему принципу: "Вся власть Советам!". Хотя в условиях административно-командной системы Советы никогда и не были полновластными органами. Их полновластие полностью подменялось всевластием партийного аппарата.

Начало отрицанию доктрины разделения властей в социалистическом государстве было положено еще К. Марксом.

Исходя из социально-классового понимания власти как единой, он сделал вывод о невозможности осуществления принципа разделения властей в будущем социалистическом государстве. Ф. Энгельс считал, что разделение властей есть не что иное, как прозаическое деловое разделение труда в государственном механизме при единстве власти в руках господствующего класса. Это был социально-классовый подход к данной проблеме.

Теория полновластия Советов вуалировала фактическую диктатуру государственно-партийной олигархии, полностью подчинившей себе органы государственного управления и суда.

Государство, возвысившись над обществом, подавило его. Налицо было полное огосударствление всей жизни общества.

Подход к правам и свободам человека основывался на позициях патернализма со стороны государства.

Слайд Разделение властей играет значительную роль в создании и функционировании принципиально иной конституционной системы власти, исключающей рецидивы прежнего советского авторитаризма.

В процессе целенаправленного реформирования конституционной системы государственной власти России создаются прочные конституционно-правовые основы защиты от произвола и попрания прав человека, которые, к сожалению, еще имеют место в нашей жизни.

В отечественной литературе долгие годы считалось (и советская конституционная практика это подтверждала), что главной формой осуществления народовластия является представительная форма демократии.

В современных условиях нельзя обойтись как без представительной демократии, так и без прямой демократии. Отсутствие любой из этих форм заметно понижает эффективность осуществления власти народа.

Сведение прямой демократии к положению второстепенной, вспомогательной формы объективно понижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа.

Путем прямой формы демократии представительная демократия получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. конституируется.

Конституция РФ 1993 года на первое место ставит непосредственную демократию. В прежних советских конституциях норма о непосредственном осуществлении власти народом принципиально отсутствовала, поскольку подобный подход не отвечал доктрине административно-командной системы.

Слайд Российский конституционализм выделяет следующие институты непосредственной демократии (прямого народовластия): выборы, референдум, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти (референдум, выборы), другие носят консультативный характер.

Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления их влияние на механизм принятия государственных решений всегда огромно, ибо в них находит выражение воля масс.

Конституционно-правовая регламентация институтов прямого волеизъявления народа различна. В Конституции упоминаются практически все вышеперечисленные институты прямого волеизъявления.

Реализация институтов прямого народовластия, имеющих императивный характер (выборы, референдум), регламентируется законами.

Слайд В ст. 11 Конституции РФ закреплен механизм осуществления власти.

На федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.

На уровне субъектов Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Ими являются высшие должностные лица субъектов Федерации, представительные (законодательные) органы государственной власти – законодательные собрания, думы, а также органы судебной власти.

К началу 2016 г. все президенты республик были переименованы в глав республик, за исключением Президента Республики Татарстан.

Слайд Конституционной новеллой в механизме осуществления российского народовластия явилось признание местного самоуправления, гарантированного на высшем уровне российского права. Местное самоуправление – это конституционный институт осуществления власти народа самостоятельно в пределах своих полномочий.

Конституция РФ в ст. 12 специально подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Создание эффективной системы местного самоуправления – одна из ключевых задач современной России.

Конституционное закрепление разделения властей не означает, что три ветви российской государственной власти абсолютно обособлены. Разделение властей означает, что ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой власти. Власть распределена и демонополизирована так, что ни одна из них не сможет подчинить себе другую ветвь власти.

Самостоятельность ветвей власти определяет незыблемость конституционного строя России, являясь конституционной гарантией от возврата к авторитаризму. Разделение властей в России проведено как по горизонтали, так и по вертикали.

Вместе с тем необходимо учитывать следующие особенности реализации принципа разделения властей в Конституции РФ.

При создании Конституции РФ 1993 г. разработчиками были сделаны как минимум два исключения в традиционной схеме разделения властей.

Во-первых, глава государства был выведен из исполнительной власти.

Во-вторых, предполагалось создание целого ряда конституционных органов, формально не относящихся ни к одной из ветвей власти.

Как известно, в период с июня 1991 г. и до принятия Конституции РФ 1993 г. российский Президент возглавлял систему исполнительной власти. Такая же модель сохранялась и в проектах, разрабатываемых Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР/РФ.

В "президентском" проекте, опубликованном в апреле 1993 г., конструкция была иная. Глава государства был выведен из системы исполнительной власти и в тогдашней формулировке фактически представлял особую ветвь власти. Статья 5 "президентского" проекта гласила, что единую государственную власть представляют и осуществляют:

- "глава государства - Президент Российской Федерации;

- законодательная власть - Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации;

- исполнительная власть - Правительство Российской Федерации;

- судебная власть - суды и судьи системы правосудия Российской Федерации...".

Чтобы найти баланс между полярными точками зрения на место и роль института президента в системе разделения властей, было решено, что глава государства отныне не входит в исполнительную власть, но и не называет себя отдельной ветвью власти.

Слайд Президент занимает позицию верховного арбитра, стоит "над" всеми ветвями власти, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Как отмечал Н.В. Витрук, который в мае 1993 г. представлял на экспертизу Венецианской комиссии "президентский" проект Конституции, а затем работал в качестве ассоциированного члена этой Комиссии со стороны России, по заключению зарубежных экспертов, форма правления, установленная Основным Законом России, "основана на новой и интересной концепции президентской власти" и определяется в большей степени событиями демократического переходного периода в стране и федеральной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью. По мнению основателя и первого председателя Венецианской комиссии А. Ла Перголы, конституционными установлениями российскому Президенту отводится ведущая роль в сфере высокой политики в соответствии с его статусом гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого - охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает "нейтральную роль" Президента, который выступает в роли политического арбитра в условиях действия принципа разделения властей и не вторгается в сферу судебной власти.

Таким образом, в Конституции РФ была закреплена принципиально иная, чем это было ранее, конституционная система государственной власти (ч. 1 ст. 11), которая к тому же имеет отличия и от "классического" варианта реализации принципа разделения властей.

Слайд Что касается конституционных органов, стоящих вне системы разделения властей, то речь идет о таких институтах, как Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата РФ и Центральная избирательная комиссия РФ.

Эти структуры не отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, но у каждой из них есть собственная конституционная миссия, своя конституционная задача. Фактически при формировании большинства органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, Конституция РФ предусматривает реализацию принципа "двух ключей". Так, в назначении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ участвуют всенародно избранный парламент и всенародно избранный Президент. Схожая модель применяется при назначении Генерального прокурора РФ или судей Конституционного Суда РФ. Именно такой подход и служит укреплению системы сдержек и противовесов, поскольку обязывает различные ветви и органы власти действовать согласованно для решения стратегически важных вопросов.