Обоснование необходимости принятия поправки

 

В соответствии с поручениями Президента РФ реформа контрольно-надзорной деятельности отнесена к одному из приоритетных направлений стратегического развития страны. Работа ведется по трем важнейшим направлениям: реализация принципа правонарушение/ответственность, которая призвана актуализировать обязательные требования, создание нового механизма контрольно-надзорной деятельности и обновление законодательства об административных правонарушениях.

Сущность муниципального контроля следует из статьи 3 Конституции Российской Федерации, в котором народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Через органы местного самоуправления осуществляется специфическая деятельность публичной власти - принуждение. Органы местного самоуправления, так же, как и органы государственной власти, для того чтобы выполнять свои функции должны обладать рычагами принуждения к порядку, что и позволяет осуществить механизм муниципального контроля.

Принятие данного проекта закона позволит одновременно сократить риски для жизни и здоровья граждан и перейти к современной международной модели контроля. Одним из основных показателей эффективности муниципального контроля должно стать не количество проведенных контрольных мероприятий, а снижение ущерба от нарушения охраняемых законом ценностей и снижение барьеров для развития бизнеса. Система оценки результативности и эффективности контроля должна быть полностью пересмотрена. Необходимо перейти от существующей «палочной» системы контроля к «умному контролю», основанному на внедрении профилактики, риск-ориентированного подхода, элементов дистанционного мониторинга и цифровизации в работе контрольных (надзорных) органов.

Муниципальный контроль выступает важнейшей частью общей регуляторной политики в Санкт-Петербурге, оказывает заметное влияние на такие сферы общественной жизни как земельные отношения, благоустройство, архитектурных облик внутригородских муниципальных образований, качество окружающей среды, развитие малого бизнеса и многое другое. Все эти сферы напрямую влияют на качество жизни населения Санкт-Петербурга. Поэтому, место муниципального контроля в системе регуляторной политики в Санкт-Петербурге должно существовать и быть понятным, а формы его реализации обеспечивать достижение установленных целей.

Реализация настоящего проекта закона «О муниципальном контроле в Санкт-Петербурге» позволит уменьшить материальный ущерб в сферах деятельности, в которых установлен государственный контроль (надзор), а также снизить избыточное административное давление на бизнес и оптимизировать людские, финансовые и материальные расходы на проведение контрольно-надзорной деятельности.

В основе проекта закона лежит риск-ориентированный подход к осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Мировой опыт использования данной модели показал, что после ее полного внедрения удается значительно улучшить показатели защиты охраняемых законом ценностей, при этом сократив от 10 до 30% безрезультативных и низкоэффективных контрольно-надзорных мероприятий и связанных с ними бюджетных расходов.

Установление контрольной деятельности органами местного самоуправления, предусмотренные законопроектом, основано на подходе, согласно которому цели муниципального контроля должны достигаться преимущественно при помощи более мягких и менее затратных методах, не предполагающих непосредственного взаимодействия с контролируемым лицом. Соответственно, проект закона предполагает отказ от использования проверок как основного инструмента контроля, перенос акцентов на иные контрольно-надзорные мероприятия.

Для этого проектом закона предусматривается перечень новых контрольных мероприятий, помимо государственной выездной и документарной проверки, к которым отнесены выездное обследование, контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейд. Таким образом, у контрольного органа расширяется набор способов оценки соблюдения обязательных требований. При этом все новые способы осуществления контроля связаны с меньшими издержками для контролируемых лиц по сравнению с традиционным проведением проверок, а некоторые из них проводятся без взаимодействия с контролируемыми лицами с использованием средств дистанционного автоматизированного контроля.

В свою очередь, контрольный орган сможет более эффективно использовать имеющиеся ресурсы, концентрируя их на наиболее проблемных участках, соотнося поводы для проведения контрольно-надзорных мероприятий с их видом и интенсивностью. Расширение перечня контрольно-надзорных мероприятий позволит контрольному органу более гибко и эффективно решать задачи контроля.

Проектом закона предлагается установить, что выбранное инспектором контрольно-надзорное мероприятие должно быть соразмерно вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям. Муниципальный контроль должен ограничиваться только теми контрольно-надзорными мероприятиями и контрольно-надзорными действиями, которые достаточны для обеспечения соблюдения обязательных требований. При этом наиболее серьезные и затратные по процедуре и последствиям для контролируемого лица мероприятия (выездная проверка) должны проводиться по согласованию с прокуратурой.

Базовым механизмом, обеспечивающим реализацию данных подходов, является использование системы управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Согласно проекту закона, выбор профилактических и контрольно-надзорных мероприятий, их содержание (включая объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты должны определяться на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (при плановом контроле - категорией риска, при внеплановом - выявлением индикатора риска).

Проектом закона конкретизируются понятийный аппарат в Санкт-Петербурге.

Кроме того, в целях избежание создания проблемы произвольного установления видов муниципального контроля, проектом предусмотрена обязанность Правительства Санкт-Петербурга установление административного регламента муниципального контроля, которым проверочные мероприятия и полномочия будут связаны с закрепленными вопросами местного значения, установленными Законом субъекта Российской Федерации.

Говоря о видах контроля следует упомянуть еще об одной новации, введенной Федеральным законом № 248-ФЗ. Многообразие видов муниципальных образований, их различный потенциал позволяет сделать вывод, что реализация тех или иных видов муниципального контроля, установленных федеральным законом, не всегда необходима во всех муниципальных образованиях (например, нет необходимости в осуществления лестного контроля в муниципальном образовании, где отсутствуют леса). При этом, органы местного самоуправления несут существенные затраты в целях подготовки и принятия нормативной базы, назначения ответственных лиц, систематической подготовки нулевых отчетов по данному виду контроля.

В этой связи, статьей 6 проекта Закона установлены предметы муниципального контроля, подлежащие осуществлению в границах муниципального образования объектов соответствующего вида контроля. Порядок реализации данного механизма определен в статье 9 проекта закона.

С учетом специфики организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге данная система не должна быть запутанной и должна обеспечивать гибкость, призванную обеспечить учет особенностей всех видов муниципальных образований с учетом принципа единства городского хозяйства.

Ключевым правовым документом на уровне муниципального образования, определяющим основные вопросы порядка организации каждого вида муниципального контроля с учетом особенностей конкретного муниципального образования, должно стать положение о соответствующем виде муниципального контроля, которое должно быть утверждено представительным органом.

В соответствии с частью 4 статьи 98 Федерального Закона положения о видах муниципального контроля подлежат утверждению до 1 января 2022 года. До указанной даты применяются нормативные правовые акты о порядке организации и осуществления видов муниципального контроля, принятые в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с постановлением Государственной Думы Минэкономразвития России разработала методические рекомендации по принятию положений о видах муниципального контроля, правовых норм, регламентирующих осуществление контроля. Данные процессуальные нормы обязательны в том числе и для органов местного самоуправления.

Вместе с тем, главной проблемой осуществления муниципального контроля муниципалитеты видят в сложности применении механизмов, заложенных в действующем правовом регулировании – сложности оформления проведения проверок, согласовании с органами прокуратуры, проведении контрольных мероприятий, подготовки отчетности, в связи с чем муниципалитеты часто используют иные механизмы, «обходя» положения

Главным инструментом контрольного (надзорного) органа, по смыслу проекта закона, является контрольно-надзорное мероприятие, которое представляет собой комплекс взаимосвязанных действий, включающих контрольно-надзорные действия, предусмотренные законом, совершаемые контрольным (надзорным) органом в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.

Перечень видов контрольных (надзорных) мероприятий, которые применяются при осуществлении каждого вида муниципального контроля устанавливается положением о виде контроля каждым муниципалитетом самостоятельно с учетом обеспечения эффективности контроля и достаточности, а также с учетом организационных и кадровых возможностей муниципального органа контроля.