Прокуратура – орган государственной власти РФ

Понятие прокуратуры происходит от латинского глагола "procurare", что означает "заботиться" или "предотвращать". Этот государственный институт имеет продолжительную историю. В России его основателем считается Петр I, подписавший 12 января 1722 г. указ об учреждении прокуратуры. В высочайшем указе императора отмечалось: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору"[34]. Несмотря на то, что Петр Великий заимствовал этот институт из Швеции, прообразом российской прокуратуры послужила прокуратура Франции[35].

Статья 1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (далее по тексту – Закон о прокуратуре) определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Отталкиваясь от такого легального определения, можно выделить следующие характерные черты прокуратуры как государственного органа:

1. Прокуратура формируется в соответствии с требованиями Конституции РФ (ст. 129) и в порядке, определяемом Законом о прокуратуре, т.е. является легитимным органом.

2. Она осуществляет свои функции от имени государства – Российской Федерации.

3. Прокуратура является федеральным органом власти, т.е. распространяет свою деятельность на всю территорию Российской Федерации независимо от конституционно-правовых особенностей статуса некоторых субъектов федерации или специфики отдельных административно-территориальных единиц (к примеру, органы прокуратуры реализуют в полном объеме свои функции также в закрытых административно-территориальных образованиях).  

4. Прокуратура осуществляет свою деятельность в строго определенных законодательством формах и видах деятельности. Закон о прокуратуре к основным направлениям прокурорской деятельности относит осуществление прокурорского надзора, реализацию уголовного преследования, участие в судах и в заседаниях представительных органов государственной власти и местного самоуправления, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество, а также рассмотрение и разрешение обращений, содержащих сведения о нарушениях закона (ст.ст. 1, 2, 7–10).

5. Этот орган имеет централизованную систему, включающую в себя Генеральную прокуратуру РФ и подчиненные ей нижестоящие территориальные и специализированные органы и учреждения прокуратуры.

6. Должностные лица прокуратуры наделены полномочиями государственно-властного характера. Статья 6 Закона о прокуратуре устанавливает, что требования прокурора подлежат безусловному исполнению в установленный срок. В свою очередь, ст.ст. 22, 27, 30 и 33 определяют правовое содержание указанных требований. Так, ст. 22 Закона о прокуратуре гласит, что, осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор вправе по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и помещения поднадзорных органов, требовать предоставления необходимых документов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и т.п.

7. Прокуратура РФ играет особую роль в государственном аппарате России. Имея функциональное отношение к каждой из ветвей власти, она, тем не менее, не относится ни к одной из них. Это специфичное положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет выступать ей в качестве самостоятельного эффективного элемента системы сдерживания любой из ветвей власти, а также осуществлять различные многочисленные функции, возложенные на нее законом[36]. Такое положение позволяет определить прокуратуру как отдельный самостоятельный орган государственной власти. 

Отмеченные признаки характеризуют прокуратуру преимущественно как одну из частей российского государственного аппарата. Вместе с тем, помимо отмеченных особенностей, отечественная прокуратура имеет ряд специфичных черт, характеризующих ее как специализированный орган.

Во-первых, она является, прежде всего, надзорным органом. Статья 1 Закона о прокуратуре называет основным направлением ее деятельности надзор за соблюдением действующих на территории России законов, т.е. наблюдение за тем, чтобы поднадзорные субъекты в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности, привлечению виновных к установленной законом ответственности[37]. Специфика этого надзора заключается в том, что он охватывает деятельность большей части других органов власти, действующих на территории России, – всех отраслевых федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, а также иных государственных и негосударственных органов контроля и надзора. При этом важно иметь в виду, что осуществление надзора является не единственным направлением деятельности российской прокуратуры.

Во-вторых, отечественная прокуратура является правоохранительным органом. Это означает, что она является одним из органов государства, специально предназначенных для осуществления правоохранительной функции присущими ей методами[38]. К числу таких методов можно отнести реализацию уголовного преследования лиц, совершивших преступления, подержание государственного обвинения в суде, координацию деятельности иных правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Следует иметь в виду, что не вся деятельность прокуратуры охватывается содержанием правоохранительной функции. В частности, участие прокурора в работе представительных органов власти или правотворчестве едва ли возможно отнести к реализации данного направления деятельности.  

Наконец, по мнению некоторых отечественных ученых, одна из основных особенностей российской прокуратуры заключается в том, что она представляет собой также орган надзора центральной (федеральной) власти за деятельностью местных и региональных органов публичной власти[39]. Другим словами, она выступает в качестве "инструмента, позволяющего сохранять единое законодательное пространство федеративного государства"[40], средства укрепления вертикали центральной государственной власти.