Глава XXIV раскрепощение государства

 

Планирующая система преследует свои собственные интересы и соответственно приспосабливает к ним интересы общества. Правительство путем осуществления своих закупок и обеспечения разнообразных потребностей планирующей системы играет жизненно важную роль в осуществлении ее интересов. Решающим условием для выполнения этой функции является наличие убежденности, что удовлетворение интересов и потребностей планирующей системы одновременно способствует удовлетворению общественных интересов. То, что служит планирующей системе, становится оправданной государственной политикой.

Теперь мы имеем более ясное представление о реальном положении вещей. В планирующей системе доминируют интересы производителя. Подчинение государства интересам каждого человека, которое приводит к совпадению интересов производителя и общества, является обманчивым мифом. Нужно исходить из различий в интересах планирующей системы и общества, кроме интересов тех, кто получает удовлетворение или выгоду от существования такой иллюзии. Противоречие является общим, а не частным случаем. Было бы хорошо располагать четким определением, выражающим политический смысл этого коренного конфликта. Как я уже предлагал, это можно было бы назвать «общественным сознанием». Общественное сознание признает фундаментальное расхождение между целями, которые преследует планирующая система, и тем, что служит общественным потребностям и интересам.

Рационально мыслящие члены общества будут ожидать, что правительство при отсутствии противодействующих усилий будет оказывать поддержку той части экономики, которая имеет самый высокий уровень развития. Таким образом, правительство будет способствовать увеличению неравенства и несбалансированности развития. Поступая таким образом и реагируя иными способами на потребности планирующей системы, оно будет способствовать существованию неравенства в распределении доходов. Оказание помощи в деле технического развития будет отражать интересы планирующей системы, в том числе и связанные с созданием потенциала, угрожающего уничтожить жизнь, как это обстоит в области производства оружия. Интересы общественной защиты окружающей среды будут поставлены под угрозу ради более влиятельных интересов планирующей системы, состоящих в обеспечении ее роста и технического развития. Союз и симбиоз планирующей системы и государства приводит к крайне неравномерному развитию даже в области услуг, которые оказывает 'государство. Особенно щедро будут предоставляться услуги, которые отражают требования планирующей системы, связаны с закупкой ее продукции, и особенно те, которые являются результатом симбиоза техноструктуры и государственной бюрократии. Те, кто не пользуется такими благами, будут посажены на голодный паек.

Если задуматься над проблемами, связанными с реформой, роль правительства представляется двойственной. С правительством связана основная часть проблемы, и правительство же должно сыграть главную роль в осуществлении мер, направленных на исправление положения. Деятельностью правительства частично обусловлены проблемы неравномерного развития, неравенства в распределении доходов, неправильного распределения общественных ресурсов и фальшивого, бесплодного регулирования. И именно с правительством должна быть связана надежда на решение.

Для осуществления как той, так и другой роли правительству требуется одинаковое средство освобождения от контроля со стороны планирующей системы. Пока государство не подверглось раскрепощению, упрощенные рецепты для вмешательства правительства будут бесполезными. Не произойдет никаких изменений, и любые усилия будут обращены, как это уже много раз бывало в прошлом, на пользу планирующей системе. Никто не станет обращаться за помощью к местному доктору, если он с гораздо большим усердием работает также в качестве местного гробовщика.

В Соединенных Штатах раскрепощение [государства.- pед.] должно быть теперь признано в качестве основного вопроса, фактически главнейшего вопроса в любой избирательной кампании. Слово «признано» должно быть подчеркнуто. Даже и не будучи определено подобным образом, раскрепощение уже имеет величайшее значение. В президентской политике Соединенных Штатов республиканская партия считается инструментом планирующей системы. Даже для политических ораторов больше не считается возможным или необходимым отрицать поддержку, получаемую ею от крупнейших корпораций, и солидарность республиканской партии гораздо менее откровенна. В идеальном с точки зрения планирующей системы мире она бы контролировала президентскую политику обеих партий. Подобное обстоятельство полезно тем, что оно снижает риск потери контроля на любых президентских выборах. Не признавая полностью готовности своей партии действовать в этом направлении, часть членов демократической партии принимает общие принципы служения планирующей системе и связанные с этим выгоды. Поддержка военных заказов, строительства автомагистралей, оказание технической поддержки планирующей система по таким проектам, как сверхзвуковой пассажирский авиатранспорт, предоставление финансовых гарантий, подобно тому как обстояло дело с компанией «Локхид», пассивное одобрение налоговых льгот, предоставляемых планирующей системе и ее членам, являются проявлениями этой солидарности.

Разумеется, столь же тесной является зависимость кандидатов в президенты от финансовой поддержки планирующей системы и ее членов. (Безупречное поведение в поддержке целей планирующей системы не требуется. Планирующая система терпимо относится к отклонениям по отдельным вопросам.) Эта часть членов демократической партии, возможно, не без оснований чувствует, что успех на выборах возможен только при условии принятия основных целей планирующей системы.

Однако в последние годы другое крыло демократической партии, хотя также без ясного определения своего характера, указывает на свою связь с интересами общества в противоположность интересам планирующей системы. Основные требования планирующей системы подвергаются нападкам. Выборы 1972 г., когда был сделан упор па сокращение военных расходов, закрытие налоговых лазеек, реформу социального страхования, обеспечение большего равенства в распределении доходов и более строгие меры для защиты окружающей среды, были связаны с беспрецедентным наступлением на интересы планирующей системы. Они принесли также беспрецедентное поражение. Возможно, однако, что это поражение следует рассматривать с точки зрения новизны этой попытки. Ни один политик, выступавший с такой поддержкой интересов общества и с такой критикой интересов планирующей системы, никогда и близко не подходил к выдвижению в кандидаты. Может быть, растущее общественное осознание сделало это возможным.

Не приходится и говорить, что для появления хоть какой-нибудь возможности для раскрепощения государства должна существовать политическая группировка, которая разделяет точку зрения общества и открыто выступает за общественные интересы.

Нужно ожидать, поощрять и приветствовать появление такого политического объединения в других промышленно развитых странах. Как в Соединенных Штатах, так и в других промышленно развитых странах следует ожидать, что многочисленные политики более традиционного толка - либералы, лейбористы, социалисты и социал-демократы,- которые не могут отказаться от своей привычки к компромиссу с целями планирующей системы, объединятся для ее защиты.:» Ведущиеся в настоящее время политические дискуссии в Соединенных Штатах и в других промышленно развитых странах касаются различных интерпретаций понятия общественных интересов. Утверждается, что цели планирующей системы отражают такие интересы.

Это в высшей степени вводящая в заблуждение формулировка, крайне выгодная для планирующей системы. Если общество осознает происходящее, дискуссия будет идти об общественных интересах как противоположности интересам планирующей системы, В этом состоят подлинные условия дискуссии.

Первым определительным признаком для кандидата в президенты или на аналогичный пост в других странах является общественное признание и преданность общественным интересам, отличным от интересов планирующей системы. Это также является проверкой для кандидатов в законодательные органы, и в общей стратегии раскрепощения эти органы должны рассматриваться в качестве средства, играющего основную роль.

Частично это порождает необходимость применения логического метода исключения.

Государственная бюрократия является естественным союзником техноструктуры; при высокой степени развития эти две организации срастаются. Становится очевидной необходимость, чтобы качества президента определялись в зависимости от его восприятия расхождений между интересами общества и планирующей системы. Но президент в силу своего положения является в какой-то мере пленником бюрократии, как и, являясь руководителем исполнительных органов, не может постоянно находиться в конфликте с организацией, которую он возглавляет.

Конфликтные и одновременно дисциплинирующие отношения устанавливаются частично в силу неполного осуществления полномочий конгрессом.

Как неоднократно отмечалось, все социальные реформы имеют теневую сторону, и в данном случае это особенно заметно. В последние годы конгресс стал центром борьбы против государственной бюрократии по таким вопросам, как ассигнования на противоракетную систему, создание сверхзвукового пассажирского самолета, исследование космоса, разработку пилотируемого бомбардировщика, транспортного самолета «С-5А», транспортного космического корабля многократного использования, различных видов военного оборудования, оказание финансовой поддержки фирме «Локхид», по которым бюрократия находилась в теснейшем согласии с техноструктурой корпораций. Все эти вопросы могут служить примером расхождений между общественными интересами и интересами планирующей системы, когда последние удовлетворялись за счет определенных жертв со стороны первых.

Эта реакция конгресса возникла не на пустом месте. Она почти несомненно, отражала растущее общественное сознание. Отсутствовало только точное представление о силах, которые вызвали эту реакцию.

В прошлом конгресс Соединенных Штатов рассматривался исключительно как инструмент для решения сугубо экономических вопросов. Напротив, глава исполнительной власти обычно считался у либералов выразителем более широких общественных интересов. Происшедшая в наши дни перемена ролей не случайна; она, как и многое другое в жизни, отражает приспособление к изменениям в основных институтах.

На ранней стадии корпоративного капитализма конгрессмены и члены законодательных собраний штатов были естественными следами бизнесменов в делах государственного управления. Предприниматель пользовался своими собственными ресурсами или же теми ресурсами, которыми он мог свободно распоряжаться. Эти ресурсы - деньги и голоса наемных работников наряду с уважением и страхом, которые вызывались зависимостью окружающего общества от его благосклонности или от способности избежать его воздействия, - были, таким образом, для него источником политического влияния. Лица, добившиеся избрания, ведут себя как полагается подчиненному существу. Кроме того, если говорить о федеральном правительстве, конгрессмены и большинство сенаторов избирались от поддающихся управлению мелких избирательных округов, в которых деньги и влияние ведущих предпринимателей могли быть использованы с большим эффектом. Ни один законодатель не мог иметь никаких сомнений в том, что является источником поддержки, что ожидается от него взамен и каковы будут последствия его неспособности сохранить верность. Как бы ни были высоки его моральные качества, он приспосабливал свои убеждения и тем самым свою совесть к политической необходимости. Напротив, у президента был гораздо более широкий круг избирателей. Ни одна фирма или отрасль промышленности не могли претендовать на значительную роль в его избрании. Он также избирался в результате гораздо более явного процесса, который требовал, чтобы любая капитуляция перед экономическими интересами тщательно скрывалась.

Существовавшее среди либералов мнение, что национальная исполнительная власть стоит выше сугубо экономических интересов в огромной мере усилилось после 1933 г., когда Рузвельт превратил оппозицию по отношению к банкам, крупному бизнесу и богачам в риторическую (а в том, что касается если не экономического благосостояния, то престижа, и реальную основу своей президентской деятельности); не имея другого выхода, консерваторы, в большинстве своем крупные и мелкие представители делового мира, обратились за помощью к конгрессу. Кроме того, государственная бюрократия, созданная в эти годы, решала вопросы, связанные с выплатой пособий по безработице, социальным страхованием, законодательством о минимальной зарплате, оказанием помощи профсоюзам и сельскому хозяйству, электрификацией сельских районов, созданием гидрокомплекса в долине реки Теннесси, помощью государственному и частному жилищному строительству. Ни одна из этих областей не служила непосредственно интересам зарождающейся планирующей системы, в этих областях не мог существовать симбиоз с крупными корпорациями. Новые виды бюрократии (и бюрократия в целом) стали таким образом естественной мишенью нападок со стороны консервативных и определенных деловых кругов в конгрессе. В результате еще больше усилилось впечатление, что исполнительная власть является защитником общественных интересов перед лицом интересов экономики.

После второй мировой войны положение очень сильно изменилось. Как уже отмечалось, услуги, оказываемые в планирующей системе, стали гораздо более значительными.

Возникшие бюрократические организации - Министерство обороны, Комиссия по атомной энергии. Национальное агентство по исследованию космического пространства, Центральное разведывательное управление - практически срослись с планирующей системой. В результате исполнительная власть оказалась средством выражения их интересов, т. е. интересов планирующей системы. В то же время влияние планирующей системы на законодательные органы, хотя вce еще сильное изменилось и, возможно, даже ослабло. У современной корпорации нет таких возможностей содержать и контролировать законодателей, какие были у менее развитой капиталистической фирмы. Члены техноструктуры не являются собственниками финансовых ресурсов корпораций, которые они контролируют.

Поэтому они несколько более ограничены по сравнению с капиталистом прошлого в использовании этих ресурсов для приобретения политической поддержки.

Кроме того, капиталист старого типа был видной фигурой в данной местности или районе; он мог опираться на местных политиков различного масштаба как на представителей его интересов. Масштабы деятельности корпорации, характерной для планирующей системы, соответствуют национальным границам. Поэтому имеется известная вероятность возникновения отрицательной реакции, когда корпорация, достигшая национальных масштабов, штаб-квартира которой находится в Нью-Йорке или Чикаго, вмешивается путем оказания финансовой поддержки и использования других методов в местную кампанию по выборам в конгресс или сенат.

Целесообразнее сосредоточить имеющиеся ресурсы и усилия на выбора президента.

В конечном итоге планирующая система в своем воздействии на государство опирается на свои возможности для оказания влияния на общественное мнение, на свою способность убеждать законодателей, а также общественность в том, что ее требования совпадают со здоровой государственной политикой. Однако члены законодательных органов подвержены и противоположному воздействию, а люди, которые их избрали, находятся под влиянием условий, которые несовместимы с тем, в чем пытается их убедить планирующая система. Эти люди страдают от неравномерного развития, неравенства доходов, загрязнения окружающей среды или плохого качества товаров, возникающих потому, что интересы планирующей системы отождествляются с интересами общества. Поэтому, как считает планирующая система, на членов законодательных органов надеяться нельзя. Всегда существует опасность, что они опустятся до защиты общественных интересов. Прежний капиталист находился в лучшем положении; ничто не сравнится с политической надежностью человека, который приобретен либо за деньги, либо за счет страха неминуемого поражения в случае их потери.

В неоклассической системе, как в известной сказке, избиратель дает наставления законодателю, а законодатель передает их государственной бюрократии. Капиталист стремится, и не без успеха, изменить этот порядок путем приобретения контроля над законодателями. Благодаря своей способности управлять мнением планирующая система тоже в значительной степени обладает контролем над законодательными органами. Но гораздо более откровенный и непосредственный контроль над законодателями она осуществляет через государственную бюрократию.

Частично такой контроль обусловлен вознаграждениями, которые фирмы планирующей системы и сросшиеся с ними бюрократические органы могут выдать послушным законодателям. В свою очередь структура комитетов конгресса и связанные между собой системы подчинения и назначения на должности усиливают этот контроль.

Начнем с системы назначения на должности; имеется основание предполагать, что член конгресса, будучи однажды избран, если он не совершает особенно вопиющих нарушений личной пли общественной морали, должен быть переизбран. Будучи таким образом переизбран, он постепенно продвигается в системе комитетов конгресса, не заботясь о проявлении высоких личных качеств. Это приводит, с одной стороны, к еще большему удалению от воздействия со стороны общественности, отражающего сознание, и толкает к более тесным отношениям с государственной бюрократией, с которой связаны его комитеты. Наиболее важные комитеты - по вопросам ассигнований, по делам вооруженных сил, бюджетный, финансовый - это те, которые связаны с крупнейшими и наиболее влиятельными государственными бюрократическими органами. Участие в них наиболее желательно. В этих комитетах соответствующее превосходство в положении и неизбежный разрыв с общественным сознанием достигают наивысшего уровня. Кроме того, члены законодательных органов, сочувствующие отдельному бюрократическому органу, стремятся добиться участия в комитетах, которые имеют прямое отношение к законодательству и ассигнованиям, затрагивающим этот бюрократический орган.

Наконец, имеются прямые выгоды для послушных членов и председателей комитетов.

Там, где капиталист когда-то давал своим законодателям умеренные суммы на личные расходы и избирательную кампанию, теперь армия, флот и военно-воздушные силы предоставляют им дорогостоящие военные сооружения, промышленные предприятия и контракты. Избирательный округ покойного Менделла Риверса, председателя комитета по делам вооруженных сил палаты представителей, был так густо покрыт этими щедрыми дарами, что выражались опасения, без сомнения преувеличенные, выдержит ли такое напряжение лежащая в основании геологическая структура Штат Джорджия был также осыпан дарами в период деятельности покойного Ричарда Рассела в Сенатском комитете по делам вооруженных сил. На прежних формах политического подкупа со стороны капиталиста всегда лежала печать позора. При современном порядке дело обстоит иначе. По случаю первой публичной демонстрации транспортного самолета «С-5А» в Мариетте, штат Джорджия, президент Соединенных Штатов публично восхвалял ловкость, с которой сенатор Расселл добился получения этого подарка от государственной бюрократии.

Система старшинства и структура комитетов конгресса не избежали критики. Они регулярно подвергаются нападкам за их неэффективность, некомпетентность, пассивность в отношении нужд и стремлений общества, их обвиняют в том, что они являются инструментом власти древних старцев, впадающих в маразм. Такая критика отчасти бьет мимо цели. Ее наиболее важная функция состоит в усилении контроля над конгрессом со стороны государственных бюрократических органов и в конечном итоге со стороны планирующей системы.

Как всегда, необходимые реформы вытекают из существа самой проблемы. На всех выборах в конгресс, па всех выборах в законодательные органы должна существовать тенденция не к переизбранию их членов, а к выбору новых. Это имеет крайне важное значение. Только активное выражение должностным лицом общественного сознания должно служить основанием для исключения из этого правила. Подобная тенденция в значительной мере повысит вероятность того, что законодатели будут отражать современные общественные требования. Она будет гарантировать, как само собой разумеющуюся, замену тех, кто при современных порядках по их собственному желанию или в результате давления кооптируется планирующей системой.

Такая мера предотвратит постепенное подчинение членов законодательных органов государственной бюрократии, как обстоит дело в настоящее время. В жертву будет принесен опыт. Но тот, кого называют опытным законодателем, за редчайшим исключением, является человеком, который изучил нужды государственной бюрократии, и в особенности таких ее органов, которые неразрывно связаны с планирующей системой.

Существование комитетов конгресса необходимо. Однако тенденция к отказу от переизбрания означала бы также более быстрое обновление состава комитетов, что также способствовало бы существованию гарантий против постоянного раболепства какого-либо комитета перед бюрократией, весьма для него выгодного. Подкуп путем обеспечения политических преимуществ в избирательном округе данного члена законодательного органа потерял бы свое значение, поскольку те, кто получает подобные взятка вскоре сошли бы со сцены.

Тенденция к отказу от переизбрания должна сопровождаться мерами, направленными против системы старшинства. Хотя продолжительное пребывание на данном посту наносит гораздо больший вред, чем система старшинства, эти две системы дополняют друг друга; старшинство и связанное с ним влияние, включая доступ к соответствующим вознаграждениям от бюрократии, являются естественным элементом в процессе переизбрания. Тот, кого теперь называют «влиятельным председателем», является, за редким исключением, человеком, обладающим влиянием в конгрессе от имени одного из могущественных государственных бюрократических органов, наиболее характерным примером которых являются вооруженные силы. Избрание председателя другими членами комитета, представляющими ту же партию, вместо автоматического выдвижения в связи с возрастом заставило бы такого председателя внимательно относиться к мнению своих коллег-законодателей. Поскольку он будет обязан служить им, он не может больше служить столь безоговорочно, как сейчас, бюрократии и планирующей системе.

Действительно выполняющий свои задачи президент - это тот президент, который в своем руководстве бюрократией подчиняет ее общественным целям, иным, чем цели планирующей.системы. Слабым президентом является тот, кто капитулирует перед совместными целями планирующей системы и государственной бюрократии. Однако конгресс играет доминирующую роль в деле раскрепощения государства. Он не является частью государственной бюрократии и, значит, должен чутко реагировать на общественные потребности. При такой мотивировке деятельности конгресса у президента появляется возможность для выявления общественных интересов и стремления к их осуществлению. Даже слабый президент начнет действовать в этом направлении. Без давления и поддержки конгресса почти любой президент безнадежно окажется жертвой государственной бюрократии и планирующей системы.

В условиях, когда общество сознает свои потребности и государство раскрепощено (гигантски трудная, но решающая предпосылка), становятся возможными и необходимыми семь направлений деятельности со стороны общества.

По всем этим направлениям давление общественных потребностей уже заставило принять некоторые меры, противоречащие санкционированному мнению планирующей системы. Вот эти семь требований: 1) Меры для обеспечения равенства власти в экономической системе. Невозможно применение каких-либо средств, которые бы не увеличивали власти рыночной системы или не уменьшали власти планирующей системы либо не делали того и другого.

Обеспечение равных результатов деятельности и равных доходов требует обеспечения равной власти. 2) Меры, непосредственно направленные на выравнивание возможностей в рамках экономической системы. Предметом особой заботы являются такие функции, как обеспечение жильем, наземным транспортом, услугами в области здравоохранения, искусства и культуры, которые плохо поддаются организации со стороны планирующей системы и которые недостаточно умело оказываются рыночной системой. Это определяет основную область социальных действий или социализма. 3) Меры, непосредственно направленные на обеспечение равенства в доходах между рыночной и планирующей системами, как и внутри планирующей системы для смягчения и успешного преодоления присущей ей тенденции к неравенству. 4) Меры для координации интересов планирующей системы в той части, поскольку они оказывают воздействие на окружающую среду, с интересами общества. Эти меры включают регулирование и запрещение таких последствий производства и потребления, как загрязнение воздуха и воды, нанесение ущерба ландшафту, которые служат интересам планирующей системы, но находятся в противоречии с интересами общественности. 5) Меры для контроля над государственными расходами с целью обеспечения гарантии их использования в интересах общества, которые отличаются от интересов планирующей системы. 6) Меры для устранения систематических дефляционных и инфляционных тенденций в планирующей системе. В отличие от прошлого они не должны стать источником дополнительного влияния планирующей системы. Необходимо добиться соответствия этих мер задачам достижения равенства в распределении дохода между двумя системами. 7) Меры обеспечения межотраслевой координации, которую не способна осуществить планирующая система.

Перечисленные категории государственного вмешательства являются темой остальной части этой книги.