Защита государственной тайны

Статья 19 Закона устанавливает общие нормы, определяющие порядок защиты сведений, составляющих государственную тайну, при изменении функций органов государственной власти или их ликвидации, изменения функций, форм собственности, ликвидации организаций или учреждений, либо прекращения ими работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

В этом случае носители соответствующих сведений в установленном порядке уничтожаются, сдаются на архивное хранение либо передаются:

- правопреемникам органов государственной власти, организаций или учреждений в случае, если правопреемник имеет полномочия по проведению работ с использованием указанных сведений;

- органу государственной власти, в распоряжении которого в соответствии со статьей 9 Закона находятся данные сведения.

Статья 20 Закона устанавливает круг субъектов защиты государственной тайны, т.е. органов государственной власти и иных органов, на которые возложены непосредственные обязанности по организации мероприятий по защите государственной тайны в Российской Федерации.

При формировании новой системы органов защиты государственной тайны федерального уровня появились и новые проблемы - реально сложившаяся структура «ведомственного» деления государственной тайны (должностные лица, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, закрепление определенных категорий сведений за конкретными органами государственной власти) потребовала обеспечения координации деятельности всей системы в общегосударственном масштабе.

В советский период организующую и координирующую роль в вопросах защиты государственной и служебной тайны выполнял КГБ СССР и его органы на местах. Современной тенденцией является ограничение роли специальных служб в механизме функционирования государства. Поэтому оставление за правопреемником КГБ в части контрразведывательной деятельности -ФСК-ФСБ - решения столь комплексной задачи, как координация деятельности системы защиты государственной тайны, противоречило бы роли и месту данного органа в системе государственной власти. Компромисс был найден в виде постоянно действующей Межведомственной комиссии по защите государственной тайны - коллегиального органа, призванного координировать деятельность органов государственной власти по защите государственной тайны в интересах разработки и выполнения государственных программ, нормативных и методических документов, обеспечивающих реализацию законодательства о государственной тайне.

В Положении о Межведомственной комиссии, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20.01.1996 г. № 71¹, помимо перечисленных выше задач, на нее возложены следующие функции:

- формирование перечня должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне;

- рассмотрение и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации предложений по правовому регулированию вопросов защиты государственной тайны и совершенствованию системы защиты государственной тайны в Российской Федерации;

- определение порядка рассекречивания носителей сведений, составляющих государственную тайну, в случае ликвидации организации-фондообразователя и отсутствия ее правопреемника;

- организация работы межведомственных экспертных групп по рассекречиванию и продлению сроков засекречивания документов КПСС, Правительства СССР и других архивных документов;

- рассмотрение в случаях, предусмотренных Законом Российской Федерации «О государственной тайне», запросов органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, учреждений и граждан о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне;

- подготовка экспертных заключений на документы, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, в целях решения вопроса о возможности передачи указанных сведений другим государствам и представление их в установленном порядке в Правительство Российской Федерации для принятия решения;

- подготовка и представление в Правительство Российской Федерации предложений по порядку определения размеров ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну, а также ущерба, наносимого организациям и учреждениям в связи с засекречиванием информации, находящейся в их собственности;

- подготовка и представление в Правительство Российской Федерации предложений по правилам отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности;

- рассмотрение экспертных заключений в целях определения размеров возможного ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну, а также ущерба, нанесенного организациям и учреждениям и гражданам в связи с засекречиванием информации, находящейся в их собственности;

- рассмотрение по поручению президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проектов международных договоров Российской Федерации о совместном использовании и защите сведений, составляющих государственную тайну;

подготовка соответствующих предложений и экспертных заключений, участие в международном сотрудничестве по этим вопросам;

- координация работ по сертификации средств защиты информации;

- координация работ по лицензированию деятельности организаций и учреждений, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны;

- решение вопросов о продлении 30-летнего срока засекречивания сведений, составляющих государственную тайну.

В состав Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, в частности, входят:

Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации (председатель Межведомственной комиссии),

Директор ФСБ России (заместитель председателя Межведомственной комиссии),

Министр Российской Федерации по атомной энергии,

Первый заместитель Министра обороны Российской Федерации - начальник Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации,

Первый заместитель Министра экономики Российской Федерации,

Заместитель директора ФСБ России,

Первый заместитель председателя Гостехкомиссии России,

Первый заместитель директора СВР России,

Первый заместитель генерального директора ФАПСИ,

Первый заместитель начальника ФСО России,

Первый заместитель начальника Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации,

Первый заместитель Руководителя Аппарата Совета Федерации (по согласованию),

Первый заместитель Руководителя Аппарата Государственной Думы (по согласованию),

Первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации (по согласованию),

Первый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации (по согласованию),

Первый заместитель Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации (по согласованию),

Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации (по согласованию).

Помимо представительно-переменного состава в Межведомственной комиссии существует постоянный рабочий аппарат, который возглавляет Ответственный секретарь. Данным рабочим аппаратом является специально созданное структурное подразделение Гостехкомиссии России, осуществляющее организационно-техническое обеспечение деятельности МВК.

Исходя из перечисленных выше функций и состава МВК можно вести речь о межведомственной координации и подготовке согласованных предложений для принятия соответствующего управленческого решения на уровне Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Между тем были и другие предложения по осуществлению руководства системой защиты государственной тайны, а именно создание единого органа, имеющего статус федерального органа исполнительной власти. Осознавая важность проблемы, различные организации, сходясь в главном - необходимости создания такого управляющего центра - предлагали различные его названия: Главное управление по охране государственных тайн при Совете Министров, Комитет по защите государственной тайны и т.д. Идея создания центрального органа защиты государственной тайны была реализована в проекте Закона «О государственной тайне». Однако принимая Закон в окончательной редакции, законодатель тем не менее отказался от этой идеи. Обоснования данного решения изложены в комментарии к закону «О государственной тайне»¹, вышедшем в свет в 1994 г. В нем, в частности, отмечалось, что «при подготовке законопроекта рассматривалось несколько вариантов статуса головного органа системы: государственный комитет, комитет по информационной безопасности, центральный орган защиты государственной тайны. Все эти варианты были отвергнуты, как неприемлемые. В качестве основного критерия при этом рассматривалась недопустимость создания в стране еще одной «вертикально» организованной и иерархически разветвленной структуры, аккумулирующей в себе все циркулирующие в государстве засекреченные сведения. Кроме того, построение подобной структуры противоречило бы одному из важнейших концептуальных положений Закона - наделению конкретных руководителей органов государственной власти полномочиями по отнесению и распоряжению от лица государства сведениями, составляющими государственную тайну, а также возложению на них персональной ответственности за организацию защиты государственной тайны в подведомственных структурах».

Утверждения авторов комментария представляются во многом спорными, а именно:

а) наличие центрального органа защиты государственной тайны само по себе не предполагает концентрации в его структурах большого количества сведений, составляющих государственную тайну - любое из контролирующих ведомств в состоянии осуществлять проверки и без доступа к содержанию информации в массированном масштабе (такая практика реализована уже сейчас);

б) государственная тайна - единый комплекс сведений, принадлежащий государству в целом, а не сумма тайн отдельных ведомств, поэтому от имени государства в лице Правительства целесообразно было бы выступать в качестве регулятора какому-то одному уполномоченному органу, как проводнику единой государственной политики в данном вопросе, и что немаловажно -своей работой обеспечивающему преемственность этой политики;

в) персонального наделения руководителей федеральных органов исполнительной власти полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне при сложившейся практике не получилось - сведениями, описанными практически в каждом из пунктов общего Перечня, распоряжаются по два и более федеральных органа государственной власти;

г) при наличии центрального органа по защите государственной тайны противоречий по поводу ограничения полномочий руководителей органов государственной власти по распоряжению определенными категориями сведений также не произошло бы, так как распоряжение не подразумевает неконтролируемую самостоятельность, которая зачастую приводит к безответственности. При существующем подходе высшие органы государственной власти не имеют информации о положении дел в данной сфере, а соответственно, и рычагов оперативного воздействия, так как функции контроля разбросаны по нескольким ведомствам. Руководители федеральных органов исполнительной власти, к сожалению, в большинстве случаев мало компетентны в вопросах обеспечения защиты государственной тайны, что приводит к ошибкам в организационно-штатном построении режимных служб.

В этом плане интересен опыт Китайской Народной Республики, где функции надзора за исполнением законодательства о соблюдении государственной тайны, разработки конкретных мер по соблюдению режима секретности в масштабах страны возложены на Государственное управление КНР по охране тайны. Данная организация осуществляет разработку проектов соответствующих нормативных актов, определение конкретных сфер и вопросов, составляющих гостайну, надзор за расследованием компетентными органами дел, связанных с нарушениями режима секретности и утечкой информации, проведение самостоятельных расследований в отношении особо важных дел; организует воспитательно-профилактическую работу в области охраны тайны;

руководит подготовкой кадров для работы в подразделениях по защите тайны.

Госуправление состоит из канцелярии, информационно-архивного отдела, отдела инспекции центральных учреждений, технического отдела, отдела воспитательно-профилактической работы, отдела разработки законоположений. Госуправление осуществляет свою деятельность через территориальные органы и подразделения, функционирующие в ведомствах, работает в тесном взаимодействии с разведывательными и контрразведывательными подразделениями министерств госбезопасности, общественной безопасности, генерального штаба и главного политического управления НОАК.

Как мы видим, функции китайской организации по охране тайны достаточно важны и могли бы быть в определенной части применены для организации аналогичной структуры в России.

Статья 20 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» определяет перечень субъектов системы защиты государственной тайны федерального уровня. Их объединительными признаками являются контрольно-инспекторские функции и право выдачи обязательных предписаний в пределах компетенции каждого из органов. К данным субъектам относятся:

а) Федеральная служба безопасности Российской Федерации, которая обеспечивает контрразведывательную деятельность, как составную часть мер по сохранности государственной тайны; участвует в разработке и реализации мер по защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществляет контроль за обеспечением сохранности сведений, составляющих гостайну в государственных органах, воинских формированиях, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности; осуществляет меры по допуску граждан к сведениям, составляющим гостайну;

б) Министерство обороны Российской Федерации, которое определяет степень защиты сведений, составляющих гостайну, при размещении заказов на проведение научных исследований, производство вооружения и военной техники. Требования Минобороны устанавливаются на основании договоров (контрактов) с производителями (исполнителями);

в) Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, которая организует и обеспечивает эксплуатацию, безопасность, развитие и совершенствование правительственной связи, иных видов специальной связи и систем специальной информации для государственных органов; организует и обеспечивает криптографическую и инженерно-криптографическую безопасность шифрованной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом, осуществляет государственный контроль за этой деятельностью;

г) Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации - формирует общую стратегию защиты информации от иностранных технических разведок и ее утечки по техническим каналам связи на территории страны; осуществляет проверки организации защиты информации в государственных органах, на предприятиях, в организациях (за исключением систем ФСБ и ФАПСИ); осуществляет радиоконтроль за отечественными радиолиниями, доступными для иностранных радиоразведок;

д) Служба внешней разведки Российской Федерации, которая обеспечивает безопасность учреждений Российской Феде

рации, находящихся за переделами ее территории, и командированных за границу граждан России, имеющих по роду своей деятельности допуск к сведениям, составляющим гостайну.

К иным субъектам системы защиты государственной тайны относятся органы государственной власти, предприятия, учреждения и их структурные подразделения по защите государственной тайны. Они обеспечивают выполнение законодательства по вопросам защиты государственной тайны, организацию в пределах своей компетенции дополнительных мер по ее сохранности.

С правовой точки зрения примечательна еще одна норма статьи 20, устанавливающая, что «защита государственной тайны является видом основной деятельности органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации». Данное положение направлено, прежде всего, на то, чтобы указанные функции не рассматривались как вспомогательный вид деятельности со всеми вытекающими отсюда последствиями: включение структурных подразделений в штат центральных аппаратов министерств и ведомств, установление должностных окладов и иных выплат сотрудникам этих подразделений на уровне ведущих служб и т.п.