Субъекты и объекты правоотношений

Институт государственной тайны является в настоящее время наиболее проработанным, и его нормативная база продолжает насыщаться и совершенствоваться. Центральным нормативным актом данного института является Закон Российской Федерации «О государственной тайне». Название Закона соответствует предмету его рассмотрения. Государственная тайна определяется в качестве родового понятия, в явном виде указывающего на принадлежность тайны государству, т.е. на собственника сведений, составляющих государственную тайну, и носителей, содержащих указанные сведения.

Законодатель в статье 1 четко устанавливает сферу действия указанного Закона, а вместе с ним и самого института государственной тайны:

«Положения настоящего Закона обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами представительной, исполнительной и судебной властей, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства или обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации государственной тайне».

Столь широкий круг субъектов правоотношений, обязанных соблюдать требования, связан с исключительной важностью для интересов безопасности государства сведений, составляющих государственную тайну. Единство требований диктуется необходимостью безусловной сохранности государственной тайны при любых обстоятельствах, которая обеспечивается в том числе единообразным механизмом защиты этих сведений.

Рассматривая круг субъектов из числа физических лиц, следует обратить внимание на то, что он ограничен только двумя категориями лиц: взявших на себя обязательства или обязанных по своему статусу исполнять соответствующие требования. Взятие обязательств заключается в подписке о неразглашении сведений, которую дает каждое лицо при допуске к информации, составляющей государственную тайну. Лица, обязанные по статусу исполнять требования законодательства, в настоящее время нормативно определены Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон

Российской Федерации «О государственной тайне»¹. Такими лицами являются: члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну (вновь введенная статья 21¹ Закона).

В статье 3 Закона законодатель уточняет, что «законодательство Российской Федерации о государственной тайне основывается на Конституции Российской Федерации, Законе Российской Федерации «О безопасности» и включает настоящий Закон, а также положения других актов законодательства, связанных с защитой государственной тайны». Это очень важное положение Закона, так как в отношении прав граждан он носит ограничительный характер. Следовательно, пределы этих ограничений должны строго соответствовать Конституции. Основываясь, в частности, на нормах части третьей статьи 55, законодательство о государственной тайне предполагает ограничение прав и свобод человека только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В основу Закона положен также Закон Российской Федерации «О безопасности»², как основополагающий в области отношений, связанных с защитой информационных ресурсов страны. Положение о том, что в законодательство о государственной тайне входят другие акты законодательства связано с тем, что данная группа общественных отношений носит многогранный характер и требует детального регулирования и своевременного реагирования на изменяющуюся обстановку. Поэтому отдельное развитие и конкретизацию положения Закона нашли, например, в нормах Федерального закона «О внешней разведке», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О международном информационном обмене» и т.д. По тем же причинам большое место в системе регулирования отводится подзаконным актам, механизм принятия которых в сравнении с федеральным законом существенно упрощен, и применительно к которым допустим больший уровень детализации правоотношений.

Принципиальное значение имеют нормы статьи 5 Закона, определяющие перечень сведений, составляющих государственную тайну.

В развитие норм данной статьи и в соответствии с частью 2 статьи 4 Закона, детализованный перечень разрабатывается Правительством и утверждается Президентом Российской Федерации (в настоящее время действует «Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне», утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 г. № 1203¹).

С точки зрения теории административного права, представляют интерес и принципы засекречивания, изложенные в статье 6:

первым принципом является законность засекречивания сведений, которая заключается в соответствии засекречиваемых сведений положениям статей 5 и 7 на стоящего Закона и законодательству Российской Федерации о государственной тайне;

вторым принципом является обоснованность, которая заключается «в установлении путем экспертной оценки целесообразности засекречивания конкретных сведений, вероятных экономических и иных последствий этого акта исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан». Реализация данного принципа на практике чрезвычайно важна для формирования всего института государственной тайны, в частности, для создания нормальной системы тайнообразования. Однако, как мы увидим в дальнейшем, практическое его воплощение сопряжено с целым рядом объективных и субъективных трудностей;

третий принцип - своевременность, заключающийся в «установлении ограничений на распространение этих сведений с момента их получения (разработки) или заблаговременно». Данный принцип носит охранительный характер и на практике полностью реализован.

Формулирование в Законе перечня сведений, не подлежащих засекречиванию (статья 7), вызвано, прежде всего, необходимостью установления ограничений, а соответственно, и контроля за тайнообразованием в органах государственной власти Российской Федерации. Подобные ограничения являются достаточно распространенной практикой. Например, в исполнительном приказе президента США № 12356-1982 г.¹ содержится следующая формула ограничений: «запрещается засекречивать Исполнительный приказ президента - особый вид акта законодательства США, в определенной степени схожий по юридической силе и месту в системе права с указами Президента Российской Федерации.

 

…информацию для того, чтобы скрыть нарушения законов, неэффективную работу или административные ошибки, а также из опасений поставить в неловкое положение какое-либо должностное лицо, организацию или ведомство».

Расплывчатость и неконкретность, которая была присуща системе отнесения сведений к государственной тайне (тайнообразованию) в СССР в течение многих десятилетий, породила массу негативных последствий и потребовала от отечественного законодателя четко выразить свою волю в данном перечне, имея, прежде всего, в качестве главной цели обеспечение открытости нашего государства перед гражданами страны и мировым сообществом, а также -соблюдение ряда конституционных прав граждан, в частности, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (статья 42 Конституции). Исходя из этих принципов законодатель установил, что не подлежат засекречиванию сведения:

- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

- о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

- о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, организациям;

- о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

- о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;

- о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Как видно из вышеприведенных норм, вне зоны засекречивания остались крупные блоки информации, необходимость в открытости которых для общества очевидна. Помимо этого, в статье 7 содержится норма, согласно которой «должностные лица, принявшие решение о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную, дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суд».

Таким образом, устанавливаются дополнительные гарантии от неправомерного закрытия данной информации. Подобная практика нашла дальнейшее развитие в Федеральном законе «Об информации», в части 3 статьи 10 которого также приведен перечень сведений, которые запрещено относить к информации с ограниченным доступом. Дополнительно к перечню, установленному Законом «О государственной тайне», данный Федеральный закон запрещает ограничивать доступ:

- к законодательным и другим нормативным актам, устанавливающим правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

- к документам, содержащим информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;

-к документам, накапливаемым в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющим общественный интерес или необходимым для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Механизмы засекречивания

Статья 8 Закона устанавливает степени секретности информации, отнесенной к государственной тайне, и грифы секретности носителей этих сведений, прямо указывая на то, что «степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений».

Законом устанавливаются три степени секретности: особой важности, совершенно секретно, секретно. Использование иных грифов для обозначения носителей этих сведений запрещено. Не допускается также использование данных грифов для засекречивания сведений, не составляющих государственную тайну. Следует отметить, что эти грифы секретности используются в течение нескольких десятилетий, за исключением грифа секрет но, который до вступления в действие Закона использовался для обозначения сведений, составляющих служебную тайну.

В соответствии с нормами статьи 8 Закона Правительство Российской Федерации своим постановлением от 04.09.1995 г. № 870 утвердило Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности. В п.1 Правил указано, что «количественные и качественные показатели ущерба безопасности Российской Федерации определяются в соответствии с нормативно-методическими документами, утверждаемыми руководителями органов государственной власти, которые наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне и согласованными с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны».

Анализ норм Закона и указанных выше Правил не дает однозначного ответа на важный вопрос: кто конкретно принимает решение о засекречивании отдельного документа (изделия). Между тем с точки зрения установления персональной ответственности за правильность принятия решения необходимо данный круг лиц определить. Ранее пунктом 15 Положения о порядке установления степени секретности категорий сведений и определения степени секретности сведений, содержащихся в работах, документах и изделиях (утверждены постановлением СМ СССР от 30.12.1980 г. № 1121-387) было однозначно определено, что «гриф секретности присваивается документу или изделию исполнителем документа или разработчиком изделия на основе тщательной оценки степени секретности сведений, содержащихся в этом документе или изделии, в строгом соответствии с требованиями Перечня главнейших сведений, составляющих государственную тайну, и ведомственного перечня сведений, подлежащих засекречиванию, а в отдельных случаях - в соответствии с требованиями раздела задания на проведение работы, основанного на этих перечнях. Ответственность за правильное присвоение грифа секретности документам и изделиям несут исполнители документов, разработчики изделий и руководители, подписывающие или утверждающие эти документы и техническую документацию на изделия».

Здесь уместно напомнить, что перечень руководителей органов государственной власти, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, формируется в соответствии со статьями 4 и 8 Закона и утверждается Президентом Российской Федерации. В настоящее время действует Перечень должностных лиц, наделяемых такими полномочиями, утвержденный распоряжением Президента Российской Федерации от 30.05.1997 г. № 226-рп. К данным должностным лицам, например, отнесены:

Министр Российской Федерации по атомной энергии, Министр внешних экономических связей и торговли Российской Федерации,

Министр внутренних дел Российской Федерации, Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,

Министр иностранных дел Российской Федерации, Министр науки и технологий Российской Федерации, Министр общего и профессионального образования Российской Федерации,

Министр обороны Российской Федерации,

Министр финансов Российской Федерации,

Министр экономики Российской Федерации,

Председатель Госкомсвязи России,

Председатель Госстандарта России,

Председатель ГТК России,

Директор ФПС России,

Директор ФСБ России,

Директор СВР России,

Руководитель Роскартографии,

Директор ФСНП России,

Руководитель ФСО России,

Генеральный директор РКА,

Генеральный директор ФАПСИ,

Председатель Гостехкомиссии России,

Председатель Банка России.

Практика делегирования полномочий по отнесению сведений к государственной тайне конкретным должностным лицам, помимо России, существует в ряде других стран, в частности, в США. Например, в директиве президента США от 08.03.1972 г. № 11652 «Засекречивание и рассекречивание информации о национальной безопасности» правом первоначального присвоения информации или материалу грифа «совершенно секретно» (Top Secret) могут пользоваться только должностные лица, уполномоченные президентом США в письменной форме, а также следующие:

1. Руководители перечисленных ниже ведомств:

Центральное разведывательное управление,

Комиссия по атомной энергии,

Государственный департамент,

Министерство финансов,

Министерство обороны,

Агентство по контролю за вооружениями и разоружению,

Министерство юстиции,

Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства,

Агентство международного развития.

2. Старшие основные заместители и помощники, которым руководитель ведомства в письменной форме поручит это осуществлять.

3. Руководители, старшие основные заместители и помощники ведущих подразделений ведомства, которым руководитель ведомства поручит это осуществлять.

(В) Правом первоначального присвоения информации или материалу грифа «секретно» (Secret) могут пользоваться только следующие:

1. Должностные лица, пользующиеся правом присвоения грифа «совершенно секретно».

2. Подчиненные, которым лица с правом присвоения грифа «совершенно секретно» могут в письменной форме поручить осуществлять это право.

3. Руководители перечисленных ниже ведомств и те из их старших основных заместителей и помощников, которых руководитель уполномочит на это в письменной форме:

Министерство транспорта,

Федеральная комиссия связи,

Экспортно-импортный банк США,

Министерство торговли,

Комиссия гражданской службы,

Информационное агентство США,

Администрация общих служб,

Министерство здравоохранения, просвещения и социального обеспечения,

Совет гражданской авиации,

Федеральная комиссия по мореплаванию,

Федеральная комиссия по энергетике,

Национальный научный фонд,

Корпорация по делам частных капиталовложений за рубежом.

(C) Правом первоначального присвоения информации или материалу грифа «конфиденциально» могут пользоваться должностные лица, наделенные правом присваивать грифы «совершенно секретно» и «секретно», а также подчиненные им должностные лица, которым первые в письменной форме поручат осуществление этого.

(D) Любое ведомство, не указанное выше, а также любое вновь созданное ведомство или подразделение не имеют и не будут иметь полномочий первоначального присвоения информации и материалам грифа секретности в соответствии с настоящей директивой до тех пор, пока не получат такого права, оформленного специальной президентской директивой.

Таким образом, отечественное законодательство в области защиты государственной тайны существенно отлично от американского.

1. Отечественные должностные лица на основании общегосударственного перечня формируют и утверждают ведомственный перечень, используемый в работе остальными должностными лицами и сотрудниками. Должностные лица администрации США обладают эксклюзивным правом на засекречивание и правом делегировать эти правомочия узкому кругу подчиненных в письменной форме, они не связаны в своей инициативе по засекречиванию какими-либо перечнями.

2. Любой из уполномоченных отечественных руководителей вправе устанавливать любую из предусмотренных степеней секретности. Должностные лица администрации США четко подразделяются по указанным полномочиям.

3. Персональная ответственность за засекречивание информации и ее носителей применительно к должностным лицам администрации США выражена в нормах директивы четче, чем в нормах отечественных правил.

4. Круг лиц, принимающих непосредственное решение о засекречивании, в США можно проследить путем анализа письменных правомочий. В отечественной системе по данному поводу ясности пока нет.

Таким образом, несмотря на отсутствие рамок в виде перечней, механизм отнесения информации к государственной тайне в администрации США выглядит несколько более логичным и направленным на максимальное сокращение засекречиваемых сведений.

Процедуры засекречивания

Следующим важным моментом является рассмотрение принципов разделения сведений, составляющих государственную тайну, по различным степеням секретности:

- к сведениям особой важности относятся сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научно-технической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб интересам Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей;

- к совершенно секретным - сведения в тех же областях, распространение которых может нанести ущерб интересам министерства (ведомства) или отрасли экономики;

- к секретным - все иные сведения из числа сведений, составляющих государственную тайну; ущербом безопасности Российской Федерации в этом случае считается ущерб интересам предприятия, учреждения или организации в перечисленных выше областях.

По американской модели гриф «совершенно секретно» присваивается такой информации или материалам, имеющим отношение к национальной безопасности, которые требуют наивысшей степени защиты. Критерием для отнесения сведений к категории совершенно секретных должно служить то, что в случае неправомочного раскрытия их содержания можно с достаточным основанием опасаться нанесения особо тяжкого ущерба национальной безопасности. Примерами особо тяжкого ущерба являются: вооруженные действия против Соединенных Штатов или их союзников; нарушение международных отношений, крайне отрицательно воздействующее на национальную безопасность; утеря или разглашение жизненно важных планов национальной обороны или комплексных криптологических и коммуникационных разведывательных систем; предание гласности секретных разведывательных операций; раскрытие научных и технических достижений, имеющих жизненно важное значение для национальной безопасности. Этот гриф секретности должен использоваться в предельно ограниченных масштабах. Гриф «секретно» присваивается такой информации или материалам, имеющим отношение к национальной безопасности, которые требуют значительной степени защиты. Критерием для применения категории «секретно» должно служить то, что в результате неправомочного раскрытия таких сведений можно с достаточно уверенностью ожидать нанесения серьезного ущерба национальной безопасности. Примерами серьезного ущерба служат: нарушение международных отношений, в значительной мере воздействующее на состояние национальной безопасности; значительное ослабление программы или политики, имеющих прямое отношение к национальной безопасности; раскрытие значительных военных планов или разведывательных операций; утеря или разглашение значительных научных и технических достижений, связанных с обеспечением национальной безопасности. Гриф «секретно» должен применяться в умеренных масштабах. Гриф «конфиденциально» используется для обозначения такой информации или материалов, имеющих отношение к национальной безопасности, которые требуют защиты. Критерием для отнесения сведений к категории конфиденциальных должно служить то, что в случае неправомочного их раскрытия можно с достаточным основанием опасаться нанесения ущерба национальной безопасности.

Таким образом, мы обнаруживаем определенное тождество между отечественными и американскими степенями секретности. С учетом того, что аналогичные градации применяются и по отношению к информации НАТО, то можно предположить, что во всех странах-участниках блока применяются аналогичные американским критерии отнесения сведений к государственной тайне по степеням секретности.

Отечественные критерии отнесения сведений к различным степеням секретности по уровню ущерба с правовой точки зрения содержат определенные слабости. Дело в том, что за неправомерные деяния в отношении сведений, составляющих государственную тайну, предусмотрено уголовное преследование. Исходя из этого можно прийти к выводу о том, что при общей тенденции в России к экономии уголовной репрессии, применительно к государственной тайне ее использование существенно расширяется, так как за. разглашение сведений, наносящих ущерб ведомству или отдельной организации, виновное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности. При ранее существовавшей в СССР системе основной характеристикой государственной тайны являлся ущерб интересам страны в целом (особой важности или совершенно секретные сведения), а ущерб интересам министерства или ведомства был основным критерием отнесения сведений к служебной тайне (секретные сведения), по отношению к защите которой уголовно-правовые методы не применялись. При ныне действующей методике ущерб на уровне министерства (ведомства) поднят до уровня «совершенно секретно», а гриф «секретно» опущен до уровня отдельной организации (учреждения). В этом смысле ориентация степеней секретности сведений в нормативных актах в США исключительно на интересы национальной безопасности представляется более предпочтительной.

В целом же, можно сказать, что с вступлением в действие Правил система отечественного тайнообразования все более представляет собой некий симбиоз из американской модели и традиционной перечневой системы, существовавшей в СССР.

Важное место в нормативном регулировании защиты государственной тайны занимает статья 10 Закона, определяющая механизм ограничения прав собственности учреждений, организаций и граждан Российской Федерации на информацию в связи с ее засекречиванием. В ней содержится предписание, согласно которому должностные лица, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, вправе принимать решения о засекречивании информации, находящейся в собственности юридических лиц или граждан, если данная информация включает сведения, содержащиеся в перечне сведений, отнесенных к государственной тайне. Засекречивание указанной информации осуществляется по представлению собственников информации или соответствующих органов государственной власти.

Необходимость наличия таких норм не вызывает сомнений: государство в лице уполномоченных органов вправе устанавливать ограничения на распространение информации, касающейся обеспечения его безопасности. При этом предусмотрен вполне цивилизованный механизм компенсации ущерба, наносимого собственнику информации в связи с ее засекречиванием - договор между собственником и органом государственной власти. При этом собственник информации вправе обжаловать в суд действия должностных лиц, ущемляющие, по мнению собственника, его права, либо вообще отказаться от подписания договора.

Однако практическая реализация данных норм сопряжена с определенными трудностями. Из них основными являются две.

Во-первых, недоработки механизма отнесения сведений к государственной тайне: в Законе имеется прямое указание на общегосударственный Перечень, однако в данном документе определены лишь категории сведений, т.е. обобщенные понятия, под которые путем несложной юридической техники необходимо включать уровень ведомственных перечней, что уже не вытекает из норм закона и на основании этого может быть оспорено в суде.

Во-вторых, остается неясным механизм сохранности сведений при отказе собственника от засекречивания информации. Закон предусматривает при этом лишь предупреждение об ответственности за ее нераспространение, однако для адекватной защиты такой меры, видимо, недостаточно.

За прошедшие почти пять лет с момента вступления в силу Закона какой-либо конкретизации норм статьи 10 путем издания подзаконных актов не было.

Статья 11 Закона устанавливает, что основанием для засекречивания сведений, полученных либо разработанных в результате управленческой, производственной, научной или иных видов деятельности, является их соответствие действующим в данных органах, учреждениях, организациях перечням сведений, подлежащих засекречиванию. При засекречивании этим сведениям присваивается соответствующий гриф секретности. Заметим, что нормы части первой статьи 11 подразумевают хорошее знание каждым должностным лицом содержания ведомственных перечней, хотя в практической деятельности это, к сожалению, далеко не так. В большинстве случаев степень секретности сведений устанавливается по аналогии с ранее имевшимися подобными документами, да и качество ведомственных перечней, в ряде случаев, оставляет желать лучшего. Между тем обеспечение сохранности сведений в тайне требует значительных материальных затрат, что должно учитываться при принятии решения об их засекречивании.

Частью 2 статьи 11 предусмотрен механизм так называемого предварительного засекречивания, когда при невозможности соотнесения полученной информации с перечнем, но при предположении, что она содержит сведения, которые должны составлять государственную тайну, соответствующие должностные лица обязаны обеспечить предварительное засекречивание полученных (разработанных) сведений в соответствии с предполагаемой степенью секретности и в месячный срок направить в адрес должностного лица, утвердившего указанный перечень (следует понимать - в адрес руководителя органа государственной власти, уполномоченного на отнесение сведений к государственной тайне), предложения по его дополнению или изменению. Должностные лица, утвердившие действующий перечень, обязаны в трехмесячный срок организовать экспертную оценку поступивших предложений и принять решение по дополнению либо изменению действующего перечня или снятию предварительно присвоенного сведениям грифа секретности.

Следует заметить, что предложенный в Законе механизм при нынешнем уровне подготовки ведомственных перечней - случай скорее гипотетический, чем реальный, однако общая тенденция к изменению сложившихся подходов к засекречиванию постепенно намечается, поэтому рано или поздно указанных механизм реально заработает. Пока же в перечнях можно найти основу для засекречивания большинства служебных сведений.