Порядок їх підготовки, проведення правової експертизи працівниками юридичної служби.

Розвиток і зміна законодавства України неможливі без наукової обґрунтованості правотворчих рішень, теоретичного доведення нових підходів до правових актів. Якість правової норми служить досягненню цілей регулювання - визначення людської поведінки. Ця якість забезпечується юридично-правильною побудовою норми поведінки в тексті нормативно-правового акта. Підготовча робота з розробки нормативно-правового акта є складною та відповідальною діяльністю, де застосовуються як теоретичні напрацювання, так і практичні навички. Підвищення ролі науки в правотворчості - необхідна умова підвищення якості та ефективності нормативно-правових актів, які приймаються в Україні. Активізація правотворчої діяльності та зростання інтересу до вдосконалення цього процесу тягне за собою й збільшення проблемних питань, вирішення яких вимагає спеціальних досліджень з використанням відповідних знань. Усе ширшого застосування в процесі правотворчості набуває експертиза, зокрема правова, як одна з найважливіших форм використання спеціальних знань, оскільки залучення експертів, а отже, фахівців у певній галузі науки, дає можливість для всебічного і повного вивчення проекту нормативно-правового акта і розробку рекомендацій для його удосконалення.

Однією з правових форм діяльності органів юстиції у забезпеченні реалізації державної правової політики та невід’ємним засобом захисту прав і свобод людини є здійснення правової експертизи та державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, яку запроваджено відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" з 1 січня 1993 року.

Однією з форм вдосконалення законодавства можна вважати правову експертизу нормативно-правових актів. Дослідження розвитку наукових поглядів на теоретичну конструкцію правової експертизи нормативно-правових актів дозволяє з’ясувати зміст даного правового феномену та вдосконалити правове регулювання. Варто відмітити, що розвиток теоретичних підходів до розуміння правової експертизи нормативно-правових актів можна прослідкувати в працях представників юридичної науки, які досліджували зазначену тематику в законотворчості, нормотворчості, юридичній техніці тощо. Поступово в юридичній літературі формується позиція, що проведення експертизи проектів нормативно-правових актів визначається як необхідна складова підвищення якості нормопроектної діяльності, а тому розробляються методичні матеріали, запроваджуються організаційні заходи щодо проведення експертиз проектів. Науково значущі питання, пов’язані із правовою експертизою частково розглядалися у працях вітчизняних та зарубіжних вчених, а саме: І. Л. Брауде, Робер К. Бержерона, А. Г. Гузнова, В. В. Долежана, Т. О. Дідича, І. О. Закірова, О. М. Костенка, В. Ф. Погорілка, С. В. Полєніної, А. О. Селіванова, О. В. Селезньової, В. Ю. Рагозіна, О. О. Разуваєва, Ю. С. Шемшученка та ін. Загалом, на нашу думку, можна виокремити наступні підходи щодо місця і ролі правової експертизи нормативно-правових актів в процесі правотворчості та правозастосування. У відповідності до першого підходу вчені акцентують увагу на необхідності та доцільності проведення експертизи нормативно-правових актів, мова йде не тільки про правову експертизу, але й про гендерну, фінансову, екологічну, лінгвістичну та інші види експертиз. Наприклад, про необхідність проведення експертизи на стадії правотворчості зазначає Лозинська І. В. Сирих В. М. вважає, що підготовлений проект має спрямовуватися на експертизу кваліфікованим фахівцям, які не приймали участі в його підготовці. Отримані зауваження і пропозиції експертів враховуються розробниками проекту нормативного акту в міру необхідності.

Погоджений і схвалений розробниками проект вноситься на розгляд правотворчого органу. Другий підхід щодо місця і ролі правової експертизи нормативно-правових актів в процесі правотворчості та правозастосування полягає у акцентуванні уваги саме на доцільності наукової експертизи нормативно-правових актів. Халфіна Р. О. підтримує позицію щодо необхідності наукового експертного забезпечення правотворчої роботи. Мова йде про експертизу, коли до складу суб’єктів правотворчості залучаються науковці-експерти, що здійснюють експертну роботу поточної розробки проекту нормативно-правового акту, яке має дорадче значення. Погорєлова З. О. наголошує на необхідності проведення наукової експертизи як одного із важливих етапів підготовки законопроекту до передачі його на розгляд парламенту. З метою надання пріоритетного значення урядовим законопроектам, автор пропонує вченим створити постійний механізм здійснення попередньої наукової експертизи законопроектів з боку уряду. Також вона обґрунтовує потребу у законодавчому закріпленні за урядом експертизи всіх законопроектів, що подаються народними депутатами України, передбачивши, що всі вони подаються на розгляд Верховної Ради України тільки за наявності результатів експертизи Кабінету Міністрів України і відповідного висновку парламентського комітету. Представники третього підходу не застосовують поняття «правова експертиза», замість нього використовують поняття «рецензування» або взагалі не застосовують будь-який термін до такого виду діяльності. Вчені розглядають як форми обговорення проекту нормативного акта експертне рецензування проекту відомими науково-дослідними та навчальними установами, одержання відзивів і висновків міжнародних незалежних експертів. А. С. Піголкін звертає увагу на те, що сам нормопроектувальник має надіслати проект для отримання висновків до всіх зацікавлених установ і лише після врахування всіх отриманих зауважень направляє його до правотворчого органу. Окрім того, необхідно запровадити «спеціалізований контроль спеціально створеною юридичною комісією».

М. І. Абдуллаєв та С. О. Комаров, в свою чергу, не називають правовою експертизою процес погодження проекту нормативно-правового акту, змістом якого є отримання відповідної візи або пропозицій з удосконалення проекту зі сторони зацікавлених установ, що безпосередньо не беруть участі у розробці проекту. До четвертого підходу можна віднести праці вчених, які серед стадій правотворчості взагалі не згадують про експертизу чи будь-які перевірки проекту нормативно-правового акта. П’ятий підхід полягає у застосуванні терміну «правова експертиза» до однієї із стадій правотворчості. В межах цього підходу відбувається дискусія з приводу визначення терміну «правова експертиза», ролі ї місця в процесі правотворчості. Так, Степанян В. В. розглядає правову експертизу нормативно-правових актів як засіб удосконалення правотворчої роботи в контексті явища правотворення. Надєєв Р. К пропонує визначити правову експертизу як спеціальне дослідження, яке проводиться для оцінки відповідності законопроекту Конституції, його сумісності із чинним законодавством та міжнародними договорами, що належним чином ратифіковані, та встановлення рівня якості законопроекту з точки зору застосування правил законодавчої техніки. Ейсман А. А. під правовою експертизою розуміє засіб створення доказової бази щодо правильності або неправильності тих або інших положень (тверджень). В свою чергу Захарова В. І. визначає правову експертизу як механізм контролю, з одногу боку, інструмент, що перешкоджає прийняттю некоректних, некомпетентних рішень, з іншого боку. Васильєв М. А. звужує поняття правової експертизи до функції апарату представницького органу, змістом якої є використання юридичних знань в роботі з проектами юридичних документів з метою недопущення суперечностей його положень. В свою чергу Ралдугін Н. В. вважає, що правова експертиза – це проведення спеціалістом (групою спеціалістів або спеціальним закладом) дослідження конкретного предмета із використанням професійних знань у відповідній галузі, що завершується оформленням висновку, який містить результати такого дослідження та відповіді на поставлені питання. Бутенко О. В. визначає правову експертизу юридичних документів як самостійний етап правотворчого процесу, змістом якого є оцінювання уповноваженими суб’єктами проекту юридичного документа щодо ймовірності ефективного впливу його правових норм на суспільні правовідносини та досягнення відповідного соціального правового ефекту у випадку його прийняття. Червонюк В. І. виділяє правову експертизу законопроекту як окремий етап на стадії обговорення, змістом якого є залучення відповідного фахівця або фахівців для роботи над проектом з метою його остаточного корегування та підготовки остаточної редакції. Суттєвий внесок до розуміння правової експертизи нормативно-правових актів зробив Литвин В. М., який правову експертизу проекту закону характеризує як об’єктивне і повне дослідження поданого на розгляд експертів законопроекту відповідно до предмета експертизи, виходячи із загальносуспільних та загальнодержавних інтересів, засад побудови правової системи; відповідності конституційному обов’язку держави щодо утвердження і забезпечення прав і свобод людини. В словникові окремо визначається наукова правова експертиза закону, що являє собою окремий вид експертизи. В юридичній літературі проведення експертизи проектів нормативно-правових актів з часом визначається як необхідна умова підвищення якості правотворчої діяльності, розробляються методичні матеріали та на теоретичному рівні запроваджуються організаційні заходи щодо проведення експертиз проектів. Олійник А. С., Селіванов А. звертають увагу на науковому забезпечені правотворчої роботи, до складу якої відносять і проведення експертизи нормативно-правових актів.

Якщо узагальнити позиції вчених можна дійти висновку, що вони займають дві основні позиції: правова експертиза є або самостійною стадією процесу правотворчості, або окремим етапом однієї із стадій. У шостому підході відображена тенденція у висвітленні правової експертизи як складової частини правового моніторингу правотворчості та правозастосування. В структурі правового моніторингу як комплексного складного поняття, яке є достатньо новим для вітчизняної наукової думки, виділяють правову експертизу вже чинного нормативно-правового акта на підставі матеріалів про його практичне застосування. Аналіз практики дасть змогу визначити ефективність нормативно-правового акта, виявити прогалини в правовому регулюванні, юридичні колізії, які не помітили раніше, відповісти на запитання – чи досягнута мета правового регулювання тощо. Висновок такої експертизи буде підставою для можливого внесення суб’єктом правотворчості змін до нормативно-правового акта. Автор підтримує позицію вчених, які вважають, що правовий моніторинг розглядається як процес, який має відбуватися і при створенні нормативно-правових актів, так і під час їх реалізації, що допоможе створити та підтримувати на належному рівні ефективну систему якісного законодавства в широкому його розумінні, відповідно правова експертиза нормативно-правових акті розглядається як складова правового моніторингу, який здійснюється як на стадії правотворчості, так і на стадії правореалізації. Отже, узагальнюючи різні підходи в науковій літературі щодо правової експертизи нормативно-правових актів можна відмітити різні погляди щодо місця і ролі правової експертизи нормативно-правових актів в процесі правотворчості та правозастосування, а саме: — проведення експертизи на стадії правотворчості, не виділяючи окремо правову експертизу; — наукове експертне забезпечення правотворчої роботи; — використання поняття «рецензування» або уникнення будь-якого терміну щодо такого виду діяльності; — відсутність стадії експертизи або будь-якої перевірки проекту нормативно-правового акту в процесі правотворчості; — правова експертиза є самостійною стадією процесу правотворчості або окремим етапом однієї із стадій; — правова експертиза є складовою частиною правового моніторингу правотворчості та правозастосування.

1. Види правової експертизи

Проведемо класифікацію за групою ознак з використанням системно-структурного методу дослідження. В залежності від кількості фахівців, які беруть участь в експертизі, вона може бути одноособовою або груповою. Одноособова експертиза має певні недоліки, коли залишається ймовірність суб'єктивізму, припущення помилок через відсутність стороннього контролю в процесі роботи. Однак така експертиза може мати переваги в часі, особливо стосовно невеликого за обсягом документу. Групова експертиза передбачає проведення її групою кваліфікованих фахівців. Доцільно залучати до групи юристів різних за спеціалізацією та досвідом роботи. На нашу думку, склад робочої групи можна формувати як з представників теоретичної правової науки, так і з спеціалістів-практиків для забезпечення розгляду якомога ширшого кола питань. Групова правова експертиза дає змогу забезпечити більш всебічну та об'єктивну оцінку проекту нормативно-правового акта, але під час її проведення можуть виникати труднощі, пов'язані з формулюванням єдиної думки експертів. За підставами проведення експертиза може бути попередньою, первинною, повторною, додатковою та контрольною. Попередня експертиза проводиться, як правило, з метою з’ясування відповідності формальних ознак об’єкта експертизи, встановленим нормам та вимогам. Цей вид експертизи в основному проводять замовники експертизи силами своїх спеціалізованих підрозділів або шляхом залучення незалежних експертів.

Первинна експертиза є основним видом експертизи. Цей вид експертизи передбачає здійснення всіх необхідних заходів у процесі підготовки обґрунтованого висновку щодо об'єктів експертизи, які передаються заінтересованими фізичними та юридичними особами замовниками експертизи на аналіз та оцінку експертним організаціям, установам, експертам або колективам експертів. Повторною правовою експертизою можна вважати таку, яка проводиться вдруге в межах предмета первинної експертизи або згідно з новим предметом, якщо у замовника експертизи виникли обґрунтовані зауваження стосовно висновку первинної експертизи. Ще однією підставою для проведення повторної експертизи може бути випадок, коли закінчився термін дії експертного висновку, якщо він був визначений. Тобто, право направляти проект на повторну експертизу має замовник. На нашу думку, до проведення повторної експертизи слід організувати «круглі столи» за участю розробників проекту для пояснення своїх зауважень.

Повторну експертизу може проводити один експерт або робоча група, яка проводила первинну експертизу, або інші експерти. Додаткову правову експертизу, на нашу думку, слід проводити в разі внесення до проекту нормативно-правового акта у процесі його доопрацювання істотних змін і доповнень, одержанні інформації, що потребує експертної оцінки, а також у разі зміни соціально-економічних відносин, що становлять предмет правового регулювання даного проекту, тобто при виникненні нових обставин. Проведення її доцільно рекомендувати провести тому ж експерту або тій групі експертів, які проводили первинну експертизу. У разі заперечення замовником висновків раніше проведених експертиз, наявності істотних розбіжностей між висновками первинної та повторної експертизи щодо проекту нормативно-правового акта, а також виявлення під час здійснення контролю за додержанням методики проведення експертизи або істотних відхилень від порядку проведення первинної, повторної чи додаткової експертизи може бути призначена контрольна експертиза. Контрольна експертиза може здійснюватися з ініціативи замовника, організатора для перевірки висновків первинної експертизи або з ініціативи фізичних чи юридичних осіб, заінтересованих у спростуванні окремих положень, частин або в цілому висновків раніше проведених експертиз. Доцільно встановити правило, за яким право призначення контрольної експертизи, визначення порядку проведення та експертів надається найбільш авторитетній науково-правовій установі держави. В такому разі замовлення на проведення контрольної експертизи слід подавати замовником до цієї установи. На нашу думку, до проведення контрольної експертизи не слід залучати експертів, які брали участь у проведенні інших видів експертизи цього проекту. В залежності від об'єкту експертиза може бути проведена щодо концепції нормативно-правового акта, проекту закону, нормативно-правових актів парламенту, глави держави, уряду, центральних органів виконавчої влади, органів регіональної влади тощо. За ініціативою проведення експертиза може бути обов'язковою або добровільною. Перелік суб'єктів правотворчості, проекти нормативно-правових актів яких підлягають обов'язковій експертизі, ми вважаємо, має встановлюватися законом.   

Відповідно ці два види експертизи повинні розрізнятися за суб'єктами її проведення та юридичною силою висновків експертизи. За замовником проведення експертизи можна виділити експертизу, яка ініційована органами влади, організаціями, громадянами. Російські вчені виділяють офіційну та неофіційну експертизи законопроекту. При цьому, офіційна експертиза проводиться на підставі звернення до експертної організації уповноважених органів парламенту. Неофіційна експертиза може бути проведена на підставі звернення не уповноваженого органа парламенту, а також з приводу проекту закону, який не отримав статус законопроекту. Автор схиляється до думки, що такі види експертиз як обов'язкова і добровільна, офіційна, та неофіційна мають однакове змістовне наповнення. В залежності від стадії правотворчості можна виділити експертизу, яка проводиться на стадії апробації нормативно-правового акта або експертизу, яка проводиться на стадії реєстрації нормативно-правового акта. Пропонуємо вважати попередньою експертизою експертизу ідеї або концепції правового регулювання майбутнього нормативно-правового акта, особливо це стосується законів. З іншого боку недоцільним є проведення попередньої правової експертизи щодо всіх видів нормативно-правових актів. Автор вважає за доцільне проведення попередньої правової експертизи нормативно-правових актів центральних державних органів влади. В свою чергу, проміжна експертиза — це експертиза проекту нормативно-правового акта, яка має бути обов'язковою щодо кожного нормативно-правового акта. Дискусійним залишається питання щодо визначення етапу проведення остаточної експертизи нормативно-правового акта. Пропонуємо вважати остаточною експертизу, яка проводиться після врахування всіх зауважень до нормативно-правового акта та припинення дискусій щодо нього, перед підписанням його уповноваженою посадовою особою. За суб'єктами проведення правової експертизи щодо проектів нормативно-правових актів чинного національного та європейського законодавства В. Коростей виділяє два види правової експертизи: внутрішня і зовнішня.

 Актуальним є питання стосовно контрольної або "«вторинної» експертизи чинного нормативно-правового акта по висновках його практичної реалізації за певний період. Такий вид експертизи, на нашу думку, має включатися до планів правотворчої діяльності. Вона може бути частиною системи постійного аналізу стану нормативно-правових актів та сприяти усуненню можливих колізій. Питання контрольної або «вторинної» експертизи чинного нормативно-правового акта за результатами його практичної реалізації за певний період ще потребує детальної розробки. Стосовно законів вона повинна включатись до планів законотворчої діяльності. Така експертиза може бути частиною постійного моніторингу стану законодавства. Про актуальність такої системи вже не раз говорилось вченими. Водночас така система сприяє уникненню колізій в законодавстві, коли існує велика кількість фактично не чинних, але формально не скасованих норм. Певні норми з цього приводу передбачені наказом Міністерства юстиції України «Про затвердження Порядку скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру» від 31.07.2000 N 32/5. Відповідно до цього наказу перегляд зареєстрованого нормативно-правового акта з метою скасування рішення про його державну реєстрацію здійснюється реєструючим органом, зокрема у разі надходження пропозицій від від органів виконавчої влади, інших юридичних осіб, громадян та з власної ініціативи. При надходженні пропозицій орган державної реєстрації їх аналізує, здійснює перегляд нормативно-правового акта, щодо якого надійшла пропозиція, на відповідність чинному законодавству станом на момент перегляду та приймає відповідне рішення залежно від результатів перегляду. Якщо під час перегляду виявлено, що зареєстрований нормативно-правовий акт видано суб'єктом нормотворення з порушенням законодавства, зокрема з перевищенням компетенції, рішення про державну реєстрацію такого акта може бути скасовано органом державної реєстрації у відповідному порядку. Виходячи з вищенаведеного для удосконалення правової експертизи нормативно-правових актів необхідно:

1) визначити в нормативно-правовому акті, наприклад в Законі України «Про нормативно-правові акти», обов'язковість правової експертизи, як однієї із стадій підготовки нормативно-правового акта;

2) проводити правову експертизу концепцій найбільш суспільно важливих нормативно-правових актів з урахуванням особливостей її об'єкта;

3) для професійного та незалежного проведення правової експертизи визначити найбільш авторитетні і кваліфіковані юридичні структури;

4) запровадити проведення правової експертизи чинних нормативно-правових актів на підставі матеріалів про їх практичне застосування;

Виконання вищезазначеного може стати підґрунтям для істотного підвищення ефективності правотворчості, зміцнення її нормативно-правової бази, покращення діяльності органів державної влади і управління при прийнятті нормативно-правових актів, що сприятиме повноцінному розвитку національної системи права та побудові правової держави.