Особенности становления и развития системы государственного управления в России

 

Исторический процесс можно рассматривать и как последовательное развитие материальной культуры, и как эволюцию форм и методов классовой борьбы, и как восхождение от варварства и жестокости к вершинам гуманизма и т. д. С управленческой точки зрения, развитие человеческого общества по своей сути является развитием форм и методов конкуренции и конкурентной борьбы. Степень прогрессивности того или иного общества в первую очередь определяется количеством населения, вовлеченного в конкуренцию. Идеальным считается общество, в котором каждый может принять участие в конкурентной борьбе.

В каждой эпохе исторического развития был некий ведущий класс общества, через который осуществлялась конкуренция и конкурентная борьба. Иначе говоря, это тот класс, посредством которого осуществляется исторический прогресс. В древневосточном обществе этот класс был представлен одним правящим человеком или одной правящей семьей – фараона, императора, т. е. монарха; в феодальную эпоху конкуренция осуществлялась посредством обширного класса феодалов – хозяев тогдашнего общества; в условиях раннего капитализма движение общества было обусловлено корыстью промышленников, купцов и банкиров – ведущего класса общества, который присваивал себе все плоды конкурентных преимуществ той или иной страны. Современный капитализм примечателен тем, что конкуренция осуществляется не через собственников, а через менеджеров – наемных управляющих.

Таким образом, ключевым фактором для успеха общества является наличие того класса, сословия или хотя бы большой группы людей, которые уже имеют внутри себя конкурентные отношения и соответствующий менталитет. Они берут на себя бремя конкуренции и становятся господствующим классом.

В России на протяжении многих веков наблюдается постоянное и повсеместное подавление конкурентных отношений. В разные эпохи действовал механизм с разными методами исполнения, но единой задачей – не допустить развития конкуренции между хозяйствующими структурами. Для этого существовали специфические административные, экономические и социальные механизмы, подавляющие конкурентную борьбу. Неудивительно, что конкуренции не суждено было сыграть роль главной движущей силы социально‑экономического развития страны.

Вместе с тем в ряде сфер и видов деятельности конкуренция имела место. Однако она, во‑первых, появилась в то время, когда система управления сложилась и закрепилась в стереотипах поведения и менталитете; во‑вторых, элементы, способствующие конкуренции, никогда не занимали прочных позиций в политической и экономической жизни, в фольклоре и образе жизни в целом; в‑третьих, конкурентным явлениям и процессам противостояли новые антиконкурентные явления и процессы. Если говорить о советском периоде, то в условиях плановой экономики налицо было подавление конкуренции. Начало истории современной России убедительно свидетельствует, что ее стремление к мировому признанию сильнее инстинкта самосохранения.

Это не случайно. На всех этапах истории государства Российского отечественная элита демонстрировала неспособность считаться с интересами остальных граждан, их социальными и политическими запросами. Достаточно вспомнить сопротивление правящих классов России освобождению крестьян, их нежелание вносить в управление страной какие‑либо элементы самоуправления и демократии. Бесконтрольность элиты вела к ее моральному, политическому и экономическому разложению.

Эгоизм и бесконтрольность элиты, в свою очередь, порождали отчуждение граждан от своего государства, которое регулярно ввергало страну в революционные потрясения. В межреволюционные периоды значительная часть российского общества демонстрировала отсутствие экономической и гражданской активности, желание отказаться от участия в общественной жизни, стремление вернуться к архаическим формам бытия. Главным образом этот отказ проявлялся в отчуждении значительной части граждан от собственности и от государства – чужой же собственности, чужого государства не жалко, как и чужой элиты. В этом причина размаха исторических потрясений в российской истории.

Вся русская история пронизана дискуссиями о соотношении государственных и частных интересов, о самодержавии и демократии, о способности российского общества воспринимать демократические ценности и свободы, о гражданском обществе и роли государства, т. е. в конечном счете, о проблемах общества отчуждения. Начали эту дискуссию царь Иван Грозный и приближенный к нему князь Андрей Курбский, а продолжили практически все известные политики и публицисты – как словом, так и делом.

Вместе с тем эгоистическое сопротивление большинства элиты любым демократическим начинаниям правителей, а главное, отсутствие массовой и организованной поддержки этих начинаний постоянно приводили эти начинания к краху. Более того, если поддержка масс и возникала, то она вскоре странным образом принимала характер бунта, «бессмысленного и беспощадного», что еще больше пугало элиту и отвергало ее от поддержки любых проявлений реформаторства.

Проблема социального отчуждения и его преодоления и ныне является ключевой. В начале постсоветских реформ многим казалось, что простой переход от плановой экономики к рыночной решит эту проблему: «Вначале рынок, потом демократия». В качестве примера, как и во все прежние эпохи, приводился Запад. Но ведь по сути в своей многовековой гонке Россия стремится догнать не столько реальный Запад, сколько его образ, зачастую сильно идеализированный.

Несомненно, материальной основой западной цивилизации была и остается рыночная экономика. Но вопреки устоявшимся в нашем обществе представлениям успешное функционирование современной рыночной экономики основано на развитой социально‑экономической инфраструктуре и социальной демократии. Несмотря на либеральные революции 80‑х гг. ХХ в., современный капитализм сохранил основные механизмы регулирования общественно‑политической жизни, созданные для снятия отчуждения. Однако их эффективность в глобальном масштабе после событий 11 сентября в США поставлена под сомнение. В России такие механизмы только начинают создаваться.

Главным препятствием на пути экономических и других общественных преобразований в современной России, таким образом, является отсутствие действенной системы государственного управления. Государственная власть, государственная служба, государственное управление – это исторически и логически связанные между собой понятия, основным из которых является государственная власть.

Государственная служба – это институт иерархической организации государственной власти; реализуется в жаловании должности, назначении содержания, поощрении, награждении, продвижении по служебной лестнице, снятии с должности и т. д.

Специфика нашей страны обусловлена и 70‑летним развитием, в основе которого составляло огосударствление всех сторон хозяйственной деятельности и общественной жизни, характерное для тоталитарного режима. Кульминацией этого процесса явилось становление и развитие специфического для нашей страны социального слоя – класса государственной бюрократии.

Реализуя идеологические лозунги частной собственности, свободного предпринимательства, свободного рынка, конкуренции этот класс готов был поделиться экономической властью с созданным им самим классом собственников, но никак не передать ему вместе с объектами государственной собственности и право устанавливать правила экономической игры в государственном масштабе. Юридическое оформление этот процесс нашел в создании института государственной службы.

Вместо простой, немногочисленной и относительно дешевой администрации государственного управления, соответствующей современным экономическим реалиям и демократии как политической организации общества, в стране наряду с рыночными механизмами для поддержания традиционной вертикали была создана многочисленная, неповоротливая и дорогая государственная служба. Она предназначалась для решения задач перехода от плановой системы к рыночной и не может рассматриваться как перспективный институт государственного управления страной в условиях постпереходного периода.

Вместе с тем нельзя не подчеркнуть, что государственная служба выполняла положительную роль в качестве противовеса разгулу рыночной стихии, заложенной в основу идеологии экономических реформ, начатых в начале 90‑х гг. В то же время следует отметить и негативную сторону: существование должностной иерархии как способа функционирования государственной власти, явившейся инициатором и мотором либеральных реформ, находилось и находится в вопиющем противоречии с самими основами и духом либерализма.

Государственное управление – это одна из форм деятельности государства, выражающаяся в практической реализации законов, в организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой им политики[6]. Государственное управление имеет место и в условиях государственной собственности, идущей от самодержавия. Однако в зрелом виде она выступает как государственная собственность рыночного типа, т. е. предполагает обособленность отдельных народнохозяйственных звеньев.

Государственная власть в лице обособившейся исполнительной власти реализуется как государственное управление с XVII в., когда экономические условия общественной жизни превращаются в определяющие. С тех пор исполнительная власть выступает одновременно и как органы власти, и как органы управления. Государственная служба, выражающая архаичный строй властных отношений, характеризующийся личной зависимостью и внеэкономическим принуждением, оказывается здесь встроенной в исторически новый механизм.

Этот новый механизм и есть государственное управление, которое в отличие от властной иерархии непосредственно связывает субъект (орган власти и управления) и объект (экономические, социальные, политические и духовные отношения и процессы). От эффективности управленческого воздействия на объект зависит поддержка субъекта обществом, и это является мерилом жизнеспособности рассматриваемой социальной организации.