Правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества

 

Радикальные преобразования отношений собственности, происходящие в российской экономике, тесно связаны с приватизацией государственных и муниципальных предприятий. Достаточно сказать, что в ходе массовой приватизации с 1994 г. в России образована 31 тыс. открытых акционерных обществ; общее число приватизированных предприятий на 1 января 1998 г. составило 126 785 или 58,9% от общего количества государственных предприятий в начале приватизации*(660). Однако процесс приватизации не завершен; он продолжается и в настоящее время. Поэтому не потеряли актуальность проблемы правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.

По сравнению с другими странами СНГ в России процесс указанных преобразований идет с большей степенью интенсивности. В какой-то мере (не абсолютизируя приведенные ниже цифры) это подтверждается следующими данными. Так, в Казахстане в 1995 г. приватизированы 3100 предприятий, в Киргизии - 703, в России (в январе-октябре) - 7900. В свою очередь, в промышленности, строительстве и транспорте в Казахстане действует 34% от общего числа акционерных обществ, в Киргизии - 52%, в России - 62%*(661). Масштабы приватизации впечатляют.

В странах Восточной Европы приватизация - обязательное условие работы рыночного механизма. Особенно ее результаты заметны в Польше, Венгрии и Чешской Республике. Так, в Польше и Чехии были приватизированы государственные пенсионные фонды, что укрепило рынок капитала (в свое время государственная пенсионная система была приватизирована в Чили).

Волна приватизации в 80-е годы захлестнула Австрию, Мексику, страны Центральной Европы. Правительства Бельгии, Италии, ФРГ, Нидерландов, Испании, Швеции приступили к приватизации части госсектора. Такая ситуация возникла в странах Латинской и Северной Америки, Южной Корее, на Филиппинах и в Малайзии.

Все эти процессы позволяли некоторым исследователям сделать вывод о приватизации в глобальном аспекте*(662). Приватизация в 70-90-е годы действительно стала общемировым явлением. Россия вошла в этот мировой процесс приватизации на фоне глобальных тенденций.

В Китае вместо форсированной приватизации руководство страны избрало иную стратегию. В частности, было сначала решено открыть страну для иностранных инвестиций. В результате значительно увеличился объем используемого зарубежного капитала, часть которого была выделена в качестве финансовой поддержки государственным предприятиям. Помимо этого, в Китае была создана система социального страхования, которая охватила две трети работающих по найму. Потерявшим работу в течение 2 лет выплачивается 70% местной минимальной зарплаты. И наконец, в ходе реформы в Китае были проведены оценка активов и уточнение долгов государственных предприятий. На уровне центра и провинций создаются государственные инвестиционные фонды, обязанные приумножать общенародную собственность*(663).

Таким образом, главная отличительная черта российской приватизации, - ее темпы, которые значительно выше, чем в других странах с переходной или даже рыночной экономикой.

Необходимость ускоренной приватизации в России объясняется рядом обстоятельств. Как утверждает американский профессор Э. Савас, в противном случае (при обычном ходе приватизации, когда вначале требуется оценка, а затем продажа акций на устоявшемся рынке капиталов), в СССР приватизация может закончится лишь к 6000 году, т.е. пойдет темпами передвижения ледников*(664). Однако оставим такое утверждение на совести известного специалиста в сфере приватизации.

Программа форсированной и тотальной приватизации привела к серьезным отрицательным последствиям в российской экономике. По мнению Правительства России, самая главная ошибка приватизации - продажа предприятий по остаточной стоимости*(665). И добавим - не только.

Е.А. Тяпкина справедливо указывает на следующие негативные последствия приватизации: а) под угрозой оказались интересы самой Российской Федерации как собственника; б) отсутствие конкретных механизмов исполнения условий конкурсов повлекло утрату возможности дальнейшего пересмотра заключенных договоров с недобросовестными участниками; в) ущерб от продажи отдельных предприятий по необоснованно заниженным ценам составляет миллионы долларов США; г) наличие прямых ограничений на приватизацию широкого числа объектов, а также ряд многочисленных условий при использовании некоторых способов приватизации не дают возможности привлекать добросовестных, заинтересованных инвесторов*(666). Перечень этих последствий можно продолжить и несколько конкретизировать отдельные положения.

"Кавалерийские" темпы приватизации нанесли сильный удар по предприятиям многих отраслей народного хозяйства, особенно оборонной промышленности. Под угрозой оказались не только интересы государства как собственника. Тотальная приватизация государственных предприятий нанесла мощный удар по национальной экономической безопасности страны. До сих пор российское общество испытывает отрицательное воздействие приватизации во всех областях жизни.

Она (программа) стала мощным криминогенным фактором для организованной преступности. По расчетам Аналитического центра Российской академии наук, уже сегодня 55% капитала и 80% голосующих акций переходят в руки криминального и иностранного капитала.

Рассмотрим некоторые экономические и правовые вопросы приватизации предприятий.

Понятие и основные цели приватизации. Легальное определение понятия "приватизация" дано в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(667). Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Такое определение носит, на наш взгляд, односторонний (в основном юридический) характер и не раскрывает ее существенных признаков.

Приватизацию можно рассматривать в разных аспектах: организационно-техническом, экономическом, юридическом и др.

В качестве особого вида управленческой деятельности она представляет собой совокупность взаимосвязанных и целенаправленных действий субъектов приватизации по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в частную. Причем эта деятельность осуществляется по решению и при непосредственном участии специальных органов государства и муниципальных образований в установленных порядке и формах*(668). Как управленческая деятельность приватизация структурно состоит из двух элементов: объектов и субъектов приватизации. Объектами приватизации является государственное и муниципальное имущество. В отличие от утративших силу законов о приватизации действующий Закон о приватизации в качестве объекта приватизации называет не предприятие в целом (либо его часть), а государственное и муниципальное имущество. И хотя это, как правило, имущественный комплекс (предприятие), тем не менее под "имуществом" понимаются и другие объекты. Резонно возникает вопрос: какие объекты?

Закон о приватизации не дает прямого ответа на поставленный вопрос. В нем (п. 2 ст. 3) дается лишь перечень объектов, на которые не распространяется Закон. К их числу относятся: 1) земля, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы; 2) природные ресурсы; 3) государственный и муниципальный жилищный фонд; 4) государственный резерв; 5) государственное и муниципальное имущество, находящееся за пределами территории Российской Федерации; 6) государственное и муниципальное имущество в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации; 7) культовые здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения, при передаче безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях; 8) государственное и муниципальное имущество при отчуждении в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений; 9) государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении; 10) государственное и муниципальное имущество на основании судебного решения; 11) акции в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом.

Итак, объект приватизации - это государственное и муниципальное имущество. Однако определение понятия "имущество", как известно, отсутствует в действующем законодательстве. Поэтому можно лишь высказать следующие предположения на этот счет. Сюда входят прежде всего объекты недвижимости (предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и др.). Наряду с ними объектами приватизации может быть и движимое имущество (например, ценные бумаги). В состав объектов приватизации входят также имущественные права (например, доли Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в капитале хозяйственных обществ).

Надо признать справедливым мнение о том, что в Законе о приватизации необходимо прямо указать конкретные объекты, на которые распространяется действие этого правового акта, а не искать объекты приватизации от обратного*(669). Действующее положение в значительной степени затрудняет применение названного Закона в хозяйственной практике.

К субъектам приватизации относятся государство, субъекты РФ, муниципальные образования, предприятия и организации независимо от формы собственности, а также граждане. В процессе приватизации государство в лице соответствующих органов реализует свою экономическую функцию. В силу ст. 6 Закона о приватизации Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества. Ранее эти функции осуществлял Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом (Госкомимущество), а также его территориальные подразделения (комитеты), затем Министерство государственного имущества РФ (Мингосимущество). С 2002 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ осуществлять функции по приватизации федерального имущества, является Министерство имущественных отношений РФ (Минимущество России)*(670). Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" данное Министерство упразднено. Равным образом, упразднен Российский фонд федерального имущества. Указом Президента РФ N 649 образовано Федеральное агентство по управлению федеральной собственностью, входящее в состав Министерства экономического развития и торговли*(671). На федеральном уровне создан единый орган, осуществляющий управление федеральной собственностью.

Таким образом, существование двух ведомств (Минимущества и Российского фонда федерального имущества) было признано нецелесообразным. Справедливости ради отметим, что в литературе еще в начале 90-х годов было высказано мнение о создании единого органа, осуществляющего функции по вопросам приватизации*(672). На ранних этапах приватизации параллельное существование этих ведомств было продиктовано главным образом политическими соображениями, борьбой между законодательными и исполнительными органами власти России.

Причем, борьба носила, на наш взгляд, не только политический характер. За ней стояли мощные финансовые интересы, контроль за денежными потоками от продажи приватизированных предприятий.

Последнее объединение двух ведомств также продиктовано стремлением президентских кругов взять под жесткий контроль управленческую деятельность некогда влиятельных ведомств. Вопрос заключается в другом: с какой целью? Ведь не ради только благородного дела - провести мероприятия, напоминающие прообраз будущей административной реформы*(673). Думается, что одна из основных целей такого объединения - ослабление позиций семьи Ельцина. Не секрет, что у истоков создания могущественного Госкомимущества стоял А.Б. Чубайс. Сейчас Федеральное агентство находится в составе Министерства экономического развития и торговли. А это - ведомство Г.О. Грефа.

Экономический аспект приватизации связан с категорией "собственность". С точки зрения экономической теории собственность - это отношения между людьми по поводу вещи. Понять экономическое содержание собственности можно только через анализ всей совокупности производственных отношений данного общества. Она (совокупность) включает в себя отношения производства, обмена, распределения, потребления*(674). Приватизация является способом (средством) распределения (перераспределения) материальных и нематериальных благ.

И, наконец, правовой аспект приватизации находит отражение в следующих моментах. Во-первых, право регулирует организацию и проведение работ по приватизации. В правовых актах определяются основные цели и принципы приватизации, порядок ее проведения, права, обязанности и ответственность участников приватизации и т.д.

Во-вторых, Гражданский кодекс (ст. 217) рассматривает приватизацию как производный способ приобретения права собственности. Переход права собственности объектов приватизации определяется договором купли-продажи. Иначе говоря, приватизация есть производный способ приобретения права собственности; договор о продаже приватизированного имущества - основание (юридический факт) возникновения, изменения и прекращения гражданских прав (ст. 8 ГК РФ).

На наш взгляд, термины "способ" и "основания" - не синонимы. Так, к производным способам приобретения права собственности относятся передача, изъятие, выкуп. Основаниями передачи являются: договоры об отчуждении вещи; наследование имущества и случаи правопреемства при реорганизации юридического лица; переход по наследству выморочного имущества*(675). Причем договор купли-продажи - не единственный юридический факт в процессе приватизации. Решение об условиях приватизации, принимаемое уполномоченным органом, первично в составе юридических фактов. За решением следует заключение и исполнение договора купли-продажи объекта приватизации. Далее, договор между продавцом и покупателем подлежит обязательной регистрации.

Общее правило о моменте возникновения права собственности у приобретателя по договору содержится в ст. 223 ГК РФ. В частности, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом. В силу п. 4 ст. 32 Закона о приватизации право собственности на приватизируемое недвижимое имущество переходит к покупателю со дня государственной регистрации перехода права собственности на такое имущество. Основания государственной регистрации такого имущества - договор купли-продажи недвижимого имущества, а также передаточный акт или акт приема-передачи имущества. В настоящее время государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(676) (в ред. ФЗ от 29 июня 2003 г. N 58-ФЗ).

Приватизационный процесс - сложное и многогранное явление. В рамках данного процесса имеет место реорганизация государственного или муниципального предприятия путем его преобразования (ст. 58 ГК РФ), т.е. смены организационно-правовой формы. В этой связи неубедительно звучит положение о том, что преобразование юридических лиц возможно в рамках одной формы собственности*(677). Названная статья ГК не дает основания для такого утверждения. Напротив, при приватизации предприятия замена организационно-правовой формы происходит одновременно и с изменением формы собственности.

Реорганизация предприятия - это самостоятельная стадия процесса приватизации, а потому она (реорганизация) осуществляется по собственным правилам. Хотя между стадиями приобретения права собственности и реорганизации предприятия нет китайской стены. Покупатель государственного и муниципального предприятия становится универсальным правопреемником его имущественных и неимущественных прав и обязанностей в соответствии с условиями заключенного договора и законодательством. Однако в договоре купли-продажи между продавцом и покупателем могут быть предусмотрены специальные условия, делающие правопреемство не полным, а частичным*(678).

Приватизацию в узком (строгом) смысле слова надо отличать от разгосударствления и коммерциализации. Разгосударствление можно коротко охарактеризовать как ослабление монополии государства в сфере управления экономикой путем преобразования государственных предприятий в иные организационно-правовые формы. В отличие от приватизации при разгосударствлении государственная собственность не превращается в частную. В свою очередь, коммерциализация представляет собой реорганизацию государственных и муниципальных предприятий путем выделения из их состава структурных единиц с предоставлением им права юридического лица без изменения форм собственности*(679).

В экономической литературе было высказано мнение о широкой трактовке понятия "приватизация". Так, российский ученый А. Радыгин считает, что определение приватизации в широком смысле включает не только приватизацию в собственном смысле, но и процесс модификации управления государственным предприятием без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды и других договоров*(680). Синонимом такой трактовки в значительной мере является понятие "разгосударствление", на что уже ранее обращалось внимание в работе.

Широкая трактовка приватизации характерна и для ученых Запада. Например, проф. Э. Савас под приватизацией понимает осуществление разнообразных мероприятий по изменению масштабов деятельности государства либо по усилению роли частного сектора в предпринимательской деятельности*(681). Названный ученый включает в понятие "приватизация" мероприятия по усилению ориентации общества на частные интересы. Итак, приватизация - это совокупность мероприятий.

Американские ученые Х. Фейгенбаум и Д. Хениг рассматривают тактическую приватизацию как средство, направленное на достижение политических целей конкретных партий, политиков или заинтересованных групп. Последние стремятся к изменению баланса власти путем привлечения своих союзников и вознаграждения тех, кто их поддерживает. Например, программа продажи собственности, выдвинутая правительством Ширака, которое находилось у власти во Франции в 1986-1988 гг., была направлена в основном на то, чтобы обеспечить победу на выборах. Подобную стратегию применило правительство М. Тэтчер в преддверии выборов*(682). Российский истеблишмент также использует "козырную карту" приватизации в политических целях.

Считаем, что с юридической точки зрения приватизация должна иметь строго очерченные законом границы (понятие приватизации в узком смысле слова, основные ее цели, круг регулируемых отношений и т.д.). Что касается широкой трактовки приватизации, то она лишь отражает многогранность рассматриваемой категории. Так, приватизация может иметь политический, коммерческий, психологический и другие аспекты. В противном случае (когда термин "приватизация" обладает разным значением) весьма сложно очертить круг общественных отношений, которые подпадают под действие Закона о приватизации.

Более того, мы не разделяем взгляды тех ученых, которые грешат стремлением в научном плане исследовать какое-либо явление в узком и широком смыслах. Так, Дорофеева Ю.А., рассматривая вопросы национализации через призму международного частного права, считает, что в современном российском обществе происходит национализация, но не в традиционных формах. По мнению автора, ограничение имущественных прав, в том числе принудительное введение государственного управления юридическим лицом, является также национализацией*(683).

Одним словом, россияне даже не подозревают, что в нашем обществе вовсю идет процесс национализации, правда, в широком смысле этого слова.

Приватизация преследует несколько основных целей, которые указываются в Государственной программе приватизации. В настоящее время действуют Государственная программа приватизации, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 (в ред. Указа Президента РФ от 19 ноября 2003 г. N 1365)*(684), а также Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 (в ред. Указа Президента РФ от 25 ноября 2003 г. N 1389)*(685).

К числу таких целей относятся: а) повышение эффективности российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий на основе структурной перестройки экономики; б) формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; в) вовлечение в процесс приватизации населения путем продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества за приватизационные чеки на специализированных чековых аукционах до 1 июля 1994 г. и за деньги после 1 июля 1994 г.; г) завершение в основном приватизации крупных и средних предприятий промышленности и строительства, а также объектов "малой приватизации"; д) привлечение в производство инвестиций, включая иностранные; е) содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения, в том числе защите прав частных собственников (акционеров).

В процессе приватизации некоторые цели меняются с учетом политической, экономической ситуации в стране, других факторов. Так, на первом этапе приватизации была достигнута главная ее цель - перераспределение государственной и муниципальной собственности между участниками приватизации (государством, субъектами РФ, муниципальными образованиями, физическими и юридическими лицами).

По итогам ваучерной приватизации остались нереализованными такие цели, как повышение эффективности экономики России в целом за счет передачи производства под контроль частного собственника и социальная защита населения. Частично достигнуты две цели: формирование слоя частных собственников и привлечение иностранных инвесторов. Однако и здесь возникает ряд принципиальных вопросов.

Кто же стал собственником (правильнее - акционерами) в ходе чековой приватизации? Первоначально планировалось увидеть в качестве акционеров негосударственные коммерческие организации и иностранных инвесторов. Но эти ожидания не оправдались.

Подавляющее большинство приватизированных предприятий фактически перешло в собственность их трудовых коллективов. 75% общего числа предприятий, преобразованных в ходе ваучерной приватизации (период с июня 1992 г. по 1 июля 1994 г.), выбрали второй вариант приватизации. В результате население России получило 146,064 млн. приватизационных чеков. Сорок миллионов граждан российского государства стали акционерами созданных в ходе приватизации акционерных обществ или чековых инвестиционных фондов*(686). Впечатляющие цифры, но за ними скрывается много негативного и даже мифического. Была создана иллюзия тотального обмана: все население России вовлечено в процесс приватизации и каждый является акционером.

С экономической точки зрения так называемая народная приватизация - неэффективный вариант. В большинстве случаев акционеры (мелкие собственники) заинтересованы исключительно в максимализации дивидендов, а не в развитии предприятия. Хотя опосредованно мониторные акционеры желают (лучше - мечтают) наступления благоприятных имущественных результатов для приватизированного предприятия.

Сейчас произошел закономерный процесс скупки руководителями (и не только) приватизированных предприятий крупных пакетов акций. Кроме администрации, скупкой акций активно занимались и продолжают заниматься коммерческие структуры, частные лица, но делают они это в основном в целях последующей перепродажи пакета акций*(687).

Вот что по этому поводу пишет А.В. Богушевич: "Главная цель денежного этапа приватизации, официальное начало которого датировано 1 июля 1994 г., - переход прав собственности на приватизируемое имущество в руки реально ответственных (эффективных) собственников"*(688).

Действительно, у денежной приватизации - благородная цель. Однако процесс приватизации предприятий (особенно крупных в России) сопровождался со значительными нарушениями законодательства.

В 1997 г. проверка Счетной палаты Государственной Думы установила, что в ходе залоговых аукционов государство потеряло несколько миллиардов долларов. Так, при приватизации предприятий "Сибнефтью" государству был нанесен ущерб в 2,7 млрд. долл., а аналогичный приватизационный договор с Тюменской нефтяной компанией привел к потере около полумиллиарда долларов. Не менее 140 млн. долл. наша страна потеряла и в процессе приобретения концерном "Интеррос" уникального предприятия "Норильский никель"*(689).

Материалы об этих и многих других фактах незаконной приватизации были переданы в Генеральную прокуратуру РФ. Например, всего в течение 1995-2000 гг. Генпрокуратура получила 62 подобных материала. По 32 из них были возбуждены уголовные дела, но в отношении обвиняемых уголовное преследование было прекращено вследствие акта амнистии, а в отношении подсудимых был вынесен хотя и обвинительный приговор, но в связи с изданием акта об амнистии их полностью освободили от наказания*(690). Любопытные факты и материалы.

Законодательство о приватизации. Законодательство о приватизации является комплексным (частно-публичным), хотя во многом оно носит ярко выраженный административно-правовой характер.

Практически значимым является вопрос о соотношении гражданского законодательства и законодательства о приватизации. Общее правило о таком соотношении сформулировано в ст. 3 ГК РФ, где говорится о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, иных правовых актах, должны соответствовать Кодексу. Вместе с тем особенности гражданско-правового регулирования тех или иных вопросов устанавливаются законодательством о приватизации, если в ГК РФ имеется на этот счет соответствующая ссылка. Например, п. 3 ст. 96 ГК РФ прямо указывает на то, что особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются также законами и иными правовыми актами о приватизации. Аналогичное правило содержится в п. 5 ст. 1 Закона об акционерных обществах. Более того, в данном Законе предусмотрено, что указанные особенности действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75% принадлежащих им акций в этом акционерном обществе, но не позднее окончания установленного планом приватизации данного предприятия срока приватизации. Одним словом, названный Закон отвечает на принципиально важный вопрос: когда действие законодательства о приватизации прекращается.

Надо согласиться с С.А. Хохловым в том, что существование в России двух систем собственности (одна система собственности, созданная на основе приватизированного законодательства, другая - на основе общего гражданского законодательства) - ненормальное явление. Эту большую проблему нужно решать путем издания специальных актов, определяющих пределы действия законодательства о приватизации*(691).

Другой пример. Положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются в процессе приватизации, если иное не предусмотрено законами о приватизации (ст. 217 ГК РФ). Так, при совершении сделок в ходе приватизации нормы законов о приватизации имеют приоритет по отношению к общим положениям Гражданского кодекса.

По нашему мнению, законодательство о приватизации представляет собой раздел хозяйственного законодательства*(692), в состав которого входят акты РФ, ее субъектов и муниципальных образований. В этой области действует многоуровневое правовое регулирование.

Вопросы приватизации - сфера совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Отметим, что Закон о приватизации (ст. 4) не включает в состав законодательства о приватизации правовые акты муниципальных образований. В силу п. 3 ст. 4 приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством о приватизации.

Законодательство о приватизации формируется и по другим критериям (по отраслям экономики, группам предприятий, регионам, конкретным объектам). Например, региональные особенности приватизации государственного имущества в г. Москве и Московской области получили закрепление в указах и распоряжениях Президента РФ.

Приватизация в России осуществлялась и осуществляется до сих пор по следующей схеме: сначала предприятия приватизируются, а затем ввиду отсутствия инвесторов и соответственно инвестиций попадают в список неплатежеспособных. На стадии приватизации санация и реструктурирование промышленных предприятий, как правило, не применяются. Средства, полученные от приватизации объектов, поступают в бюджет и не направляются конкретно на развитие приватизированных предприятий.

На наш взгляд, вопросы санации и реструктурирования предприятий (включая и те, которые уже приватизированы) должны получить закрепление в специальном законе*(693). Кстати, санация - это не только судебная процедура, применяемая к несостоятельному должнику в соответствии с Законом о банкротстве. Она представляет собой и государственную финансовую поддержку предприятий, которые нуждаются в санации.

В рассматриваемой сфере еще раз отметим - необходимо принятие закона об управлении государственной собственностью (включая государственные пакеты акций приватизированных предприятий).

Далее, нужен закон о национализации. Не надо бояться слова "национализация". Всем участникам экономического оборота важно знать общие правила поведения, в том числе по вопросам национализации.

Деприватизация возможна не только путем национализации. Она (деприватизация) может быть реализована посредством продажи объекта государству или муниципальному образованию, безвозмездной передачи имущества в государственную либо муниципальную собственность*(694).

И, наконец, в сфере приватизации и управления государственной собственностью надо провести систематизацию действующего законодательства. Нормативный массив, состоящий из большого количества правовых актов различной юридической силы, содержит зачастую противоречивые нормы, а также многочисленные отсылки к подзаконным актам. В существенной доработке нуждается и Закон о приватизации.

В заключение хотелось бы отметить, что в области приватизации и деприватизации необходима общая концепция политики Правительства РФ. Без нее немыслимо проводить глубокие экономические преобразования в российском обществе.