Становление «вневедомственной экспертизы»: техническое как политическое

 

Если для индивидуального ученого или научной группы профессиональный успех в 1990-х годах все более определяется доступом к вневедомственным источникам финансирования, то в административной структуре науки успех реформ тесно связан с появлением центров «вневедомственной» и «независимой» научной экспертизы, которые успешно замещают прежде единого исполнителя государственной экспертизы – академические институты. Наиболее известный сегодня пример подобных инстанций – это государственные научные фонды, которые действуют в секторе академической науки (РФФИ и РГНФ). Однако хронологически первенство принадлежит не им. Первыми институциализируются экспертные центры, которые практически фиксируют новый смысл «научно-технического прогресса» – проблематичный характер связи между научной политикой и государственным управлением. Самые первые попытки такого рода относятся к концу 1980-х и обладают отчетливо выраженным компромиссным характером, поскольку все еще тесно связаны с категориальной системой «научно-технического прогресса». Инновационный фонд при ГКНТ, учрежденный в 1989 г. «для содействия ускоренной разработке и освоению нововведений в области науки и техники», предполагает ведение «вневедомственной экспертизы научно-технических проектов». При этом сам Иннофонд остается в подчинении ГКНТ и по широкому ряду полномочий (создание хозрасчетных и совместных предприятий, ведение внешнеэкономической деятельности) во многом сохраняет черты ведомственной модели[531]. В 1991 г. Иннофонд переучреждается как республиканское ведомство, а уже в конце 1992 г. ликвидируется как «не обеспечивший выполнение возложенных на него задач»[532].

С 1991 г. можно ожидать появления экспертных центров нового типа, которые выступали бы самостоятельными игроками на формирующемся рынке консультационных услуг. В противоположность этому, инстанции «вневедомственной экспертизы» создаются в первую очередь как подразделения одного или нескольких «старых» заведений, порой открыто эксплуатирующих понятийную контаминацию «независимой государственной экспертизы». Именно так заявляет о себе Республиканский исследовательский научно-консультационный центр экспертизы (РИНКЦЭ), созданный уже в 1991 г. при Госкомитете науки высшей школы РСФСР, в статусе научно-исследовательского института[533]. Совмещая самоатрибуцию «независимого» и «государственного», эти центры действуют и в ведомственном секторе, и на складывающемся рынке консультационных услуг. В том же 1991 г., в двойном подчинении Миннауки и Академии наук создается Центр исследований и статистики науки (ЦИСН), один из ключевых проводников реформы научной статистики, организации экспертиз по научным приоритетам, составитель справочника российских научных организаций[534]. Тогда же в двойном подчинении Миннауки и Минобразования создается (в статусе научно-исследовательского института) междисциплинарный центр ИСТИНА, который предлагает анализ «состояния российской науки», организует семинары по научным приоритетам с участием нескольких ведомств, участвует в подготовке законопроектов о науке, о наукоградах и т. п. В 1993 г. на базе Аналитического центра по проблемам научно-технического и социально-экономического развития при Президиуме Академии наук (1990) создается (в том же статусе научно-исследовательского института) Аналитический центр по науке и промышленной политике Миннауки (АЦНПП), который предлагает мониторинг науки и анализ научной политики, участвует в подготовке научного законодательства и разработке научных приоритетов[535].

Вклад этих центров в определение политического режима, на первый взгляд, минимален. Это особенно очевидно при сопоставлении масштабов их деятельности с обширным государственным и коммерческим секторами, где административные решения принимаются без предварительной научной экспертизы. Вместе с тем именно они технически и символически переопределяют внутреннее пространство научной политики, сопровождая его перевод из универсального регистра «научно-технического прогресса» и национального планирования в отраслевой. То есть именно через эти своего рода институциональные реле, с их компромиссом между ведомственным и рыночным подчинением, прежний государственный режим «научного управления обществом» трансформируется в новый режим «рыночной экономики», где научный сектор становится лишь одним из многих и одним из нерентабельных (дотируемых). Области экспертной активности таких центров: приоритетные направления исследований и разработок, оценка научных проектов, подготовка отраслевого научного законодательства. Небольшой круг штатных сотрудников в статусе госслужащих на контрактной основе привлекает индивидуальных экспертов, создает вр е менные экспертные группы, организует разовые мероприятия. Сами штатные сотрудники также выступают в роли экспертов на министерских совещаниях, в составе ведомственных рабочих групп, с оценочными докладами в международных организациях, таких как ОЭСР (АЦНПП, ЦИСН), предоставляют материалы для комитетов Госдумы (ЦИСН) или предлагают публичную экспертизу научной политики в СМИ (ИСТИНА)[536]. По своей организационной структуре эти малозаметные инстанции ближе всего к неолиберальной модели, которая получает привилегированное место в мире культуры, образования и науки полутора десятилетиями позже[537].

Другой тип экспертного центра, государственные научные фонды, которые изначально учреждаются как самостоятельные ведомства, а не подведомственные организации, наиболее последовательно воплощают принцип «независимой экспертизы», в том числе из-за их исходной оппозиции «старым» инстанциям: «Вся идея [фондов] была придумана, чтобы подорвать бюрократический монополизм учреждений»[538]. Вызванные к жизни деятельностью руководства Миннауки, и в частности, министра Бориса Салтыкова (занимавшего эту должность в 1991–1996 гг.), они представляют собой один из немногих успешных результатов институционального трансфера[539]. В конце 1991 г. учреждается Российский фонд технологического развития (РФТР), в начале 1992 г. – Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ), в конце 1994 г. от него отделяется Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ): два последних финансируют научные проекты, которые попадают в категорию «фундаментальных». А в начале 1994 г. создается Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, наряду с РФТР кредитующий реализацию «прикладных» разработок. Изначально РФФИ проектировался как единый и единственный государственный научный фонд, аналог Национального научного фонда США (NSF)[540]. Конверсия отделения гуманитарных наук РФФИ в самостоятельное ведомство (РГНФ), получившая поддержку министра Салтыкова и официальное признание Миннауки, нарушала первоначальный замысел, но вполне вписывалась в линию либерализации научной политики. Организация эмансипировавшегося РГНФ повторяла отработанную модель РФФИ, а потому позиционные различия между этими двумя фондами в научно-политических дебатах 1990-х годов оставались минимальными[541].

Само существование таких инстанций в значительной мере зависит от предприимчивости и связей сотрудников и может быть прервано de jure или de facto, как и целая серия не получивших развития институциональных проектов того периода. Вернуться к этому моменту тектонического сдвига в понятийной сетке государственного управления и генетического эксперимента с новыми формами администрирования науки позволяет интервью с одним из свидетелей и участников – сотрудником РФФИ первых лет:

 

На самом деле, первый конкурс вообще проводился на общественных началах… Не было сотрудников фонда в 1993 г. вообще… Был один председатель – директор-организатор Гончар… Вот в первом году, комната в 2 раза больше этой – у нас угловые такие, большие – там был навален такой штабель посреди комнаты. Это были заявки. Ничего не было. Сидели люди из – даже не из отдела, а просто по направлениям – и выдергивали свои проекты и растаскивали по своим комнатам… Такие пионерские времена были… То было сладкое время, в общем. Действительно страшно увлекательное. Скрепки, карандаши, прочее… Я вот переезжал сюда из Отделения своего, так я со своими столами и стульями и вот с этими шкафчиками перевез еще: я из старых дел своих надергал скрепок два конверта и принес… Какие-то карандаши набрал, еще чего-то набрал. Вот такой бумаги натаскал из Отделения. Ну, не было просто – и все… И все сделали. Но вот люди работали… Пришли, поувольнялись, там, взяли отпуск на три месяца. То есть не насовсем, естественно [поувольнялись], потому что неизвестно, чем закончится. Я, например, со своим директором договорился… Ну, мне было проще всех. Потому что у меня свои отношения были со всеми. А другие просто оформляли длительный отпуск… И когда конкурс… Мы объявили его в ноябре, конкурс закончился в марте, по-моему, и первые люди были зачислены лишь в мае месяце. То есть они все отработали… не состоя в штате[542].

 

Несмотря на экспериментальный поначалу статус, научные фонды получают отдельную строку в расходной части государственного бюджета и закрепляются в структуре государственной администрации. В конце 1990-х годов лишь через РФФИ распределяется 6 % государственного научного бюджета[543]. Этому способствует тот факт, что вместе с административными и финансовыми полномочиями научные фонды получают узкоочерченную сферу компетенции. Тщательный государственный контроль за их действиями, в частности систематические проверки Счетной палаты, в некотором смысле не позволяет делать «ничего, кроме главного», т. е. принуждает их к поддержанию формализованных процедур экспертизы и финансирования научных проектов, одновременно не допуская выхода этих инстанций на рынок коммерческих услуг[544]. В противоположность указанным выше ведомственным центрам «независимой экспертизы», которые, парадоксально для их статуса, выступают также агентами рынка коммерческих услуг.

Конкурсное и проектное финансирование, в противовес ведомственному «базовому», и трехуровневая техническая экспертиза заявок становятся неразрывно процедурным и идейным определением позиции научных фондов в пространстве государственной политики. Именно оно характеризует позицию руководства фондов по целому ряду ключевых «проблем» государственной научной политики: бюджетных расходов на научные исследования, научных приоритетов и т. д. Основополагающая институциональная коллизия в треугольнике Академия наук – государственные научные фонды – Министерство науки на протяжении 1990-х годов оформляется, таким образом, не в политической, а в технической понятийной оппозиции «конкурсной – ведомственной» организации и финансирования исследований. Схожая коллизия выстраивается вокруг понятия «приоритеты». Если в рамках министерской модели формирование приоритетных направлений выступает залогом эффективности затрат (их окупаемости), то для РФФИ и РГНФ, которые финансируют научные исследования, принципиально не рассчитанные на экономический эффект, задание приоритетов противоречит самому режиму их работы. В противоположность Министерству, фонды опираются на доктрину поддержки центров «научного совершенства», или «внутренних приоритетов» науки, т. е. финансирования уже сформировавшихся проектов, школ и ученых[545]. Эта доктрина, отвечающая организационной модели научных фондов, вступает в прямой конфликт со стремлением министерства унифицировать организацию науки, которое критикует фонды за неэффективное расходование средств[546].

В столь хрупком и напряженном балансе сил именно РФФИ, административно наиболее весомый из фондов, отчетливо демонстрирует отсутствие явных идеологических расхождений со «старыми» ведомствами и господствующими принципами ведомственной доктрины: «РФФИ – эффективный инструмент государства на ниве науки», «РАН и РФФИ – разными путями к общей цели», «Как создать спрос на знания?», «Не грантом единым»[547]. Вместе с тем поскольку прямая идеологическая конфронтация научных фондов Академии наук или Миннауки угрожает их институциональной автономии, особую роль приобретает демонстрация технического совершенства конкурсной грантовой системы[548]. Следует заметить, что целый ряд инструментов экспертизы, используемых в РФФИ, таких как классификатор научных направлений, формы анкет и заявок, про цедура обработки экспертных оценок, действительно генетически связан со «старыми» институциями. Первые версии этих инструментов предварительно отработаны к моменту основания фонда одним из его организаторов в программах Президиума Академии наук и ГКНТ[549]. Предшествующие этапы профессиональной карьеры административных сотрудников научных фондов также связывают их с Академией наук, откуда фонды рекрутируют и значительную часть своего экспертного корпуса. Это становится еще одним фактором, объясняющим, почему в тех же многочисленных статьях, подписанных руководством фонда, аргументы, не задевающие «старых» ведомств напрямую, подчеркнуто сосредоточены на таком «частном» техническом пункте, как конкурсная организация государственной поддержки науки.

Принцип, который обеспечивает «современность» модели фондов, во многом отвечает веберовскому определению идеальной бюрократии: рациональная схема и формальный характер оценки проектов, подаваемых на конкурс, привлечение «независимых экспертов» (исследователей) той же дисциплинарной компетентности, что и авторы проектов. Отличие от подведомственных инстанций «независимой экспертизы» состоит здесь в том, что штатные сотрудники фондов не участвуют непосредственно в процедуре оценки проектов, а сама процедура отчетливо формализована. Подобное техническое-как-политическое отличие научных фондов от «старых» институций представляет собой одну из основных линий напряжения в борьбе за определение оптимальной модели научной организации и, как следствие, самой категории «наука». Несмотря на умиротворяющую тактику фондов, эти отличия служат поводом для регулярных попыток распустить их или превратить в подведомственные Миннауке учреждения, которым они с успехом противостоят до начала 2000-х годов[550]. Частью этой борьбы являются не утихающие в 1990-е дебаты вокруг обоснованности модели науки, реализуемой фондами, а также вокруг отдельных принципов их функционирования: анонимности экспертизы, отказа комментировать решения о непредоставлении гранта, (бес)пристрастности экспертных оценок и ряда подобных.

В целом же наиболее острая борьба в пространстве научной политики смещается в 1990-х годах от политических и цивилизационных универсалий, которые ранее связывали «науку» с кардинальными характеристиками самог о социалистического режима, к понятиям административным и техническим, что объективирует утрату категорией «наука» универсального политического измерения и закрепление за ней лишь отраслевых смыслов. Точно так же теряют в масштабах эмпирические референты нового вокабуляра научной политики: институциональный демонтаж масштабного альянса Академии наук – ГКНТ – Госплана как единой экспертной и плановой структуры «управления научно-техническим прогрессом» оставляет место разрозненным экспертным инстанциям, вступающим друг с другом не только в ведомственную, но и в публичную конкуренцию за внутриотраслевое определение научной организации[551].