Выступление на круглом столе в Правительстве Московской области

 

Баташев Анатолий Геннадьевич

 

Предложения по повышению эффективности взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с институтами гражданского общества в рамках исполнения законодательства о публичных слушаниях в Московской области

 

Уважаемые коллеги, товарищи!

Я здесь в двояком качестве, с одной стороны, представляю «рассерженных граждан» Подмосковья – этой весной мы 70 дней стояли круглосуточным лагерем в Кучинской березовой роще в Балашихе, защищая наш парк от застройки. 6 июня к нам в рощу приехал Сергей Кужугетович Шойгу и распорядился прекратить безобразие. До приезда губернатора мы столкнулись с равнодушием власти – граждан вообще никто не предупреждал, что парк будут застраивать. С нами долгое время не шли на диалог. И спасибо губернатору Шойгу, и ряду неравнодушных людей, в том числе здесь присутствующему Андрею Михайловичу Ильницкому, а также депутату ЕР Александру Евсеевичу Хинштейну, которые активно побуждают местные власти взаимодействовать с населением. Каждый из нас, уважаемые товарищи, может оказаться «рассерженным горожанином», когда начнут рубить его любимый парк.

Но здесь я выступаю, прежде всего, как эксперт. Я работал на «Первом канале», в крупных пиар-агентствах, потом выстраивал информационно-разъяснительную работу в Пенсионном фонде России в качестве советника Председателя Фонда. Раньше, когда у ПФР не было информирования, все писали о том, какая в России маленькая пенсия, ругали власть. Теперь, когда информирование общественности поставлено хорошо, стали говорить и писать, какие программы проводит власть, как помочь гражданину разобраться в сложном пенсионном и трудовом законодательстве, власти стали доверять, понимать трудности. Поэтому мне очевидны узкие места, где власти недорабатывают в части разъяснительной работы. И это особенно проявляется при муниципальных публичных слушаниях.

В недавнем прошлом я работал пресс-секретарем в Федеральном фонде содействия развитию жилищного строительства, который передает земли под застройку. Известно, как действует механизм публичных слушаний, когда речь касается градостроительных норм. Понятна логика застройщиков и местной власти проводить все тихо и кулуарно. И в Фонде «РЖС» есть стандартные технологии, чтобы инструмент слушаний был эффективным, чтобы не утаивать, а наладить полноценное информирование заинтересованных сторон, заблаговременный поиск решения сложных проблем.

Чтобы механизм слушаний стал эффективным, есть семь направлений-механизмов работы. Требуется

1) Подготовить административный регламент Московской области по проведению публичных слушаний.

2) Создать согласительные комиссии для особо сложных случаев. Как в муниципалитетах, так и уровне области. Проводить профилактическую работу, заранее оценивая сильные стороны и издержки нововведений с привлечением экспертов.

3) Наладить надлежащее информирование населения. Особенно на приграничных территориях, когда затрагиваются интересы жителей нескольких муниципальных образований.

4) Создать единый сайт в рамках сайта Московской области для обязательной публикации информации об общественных слушаниях. Обеспечить единый стандарт публикации информации на местных сайтах.

5) Внести ряд изменений в региональное и федеральное законодательство.

6) Установить критерии, что экология и благоприятная среда являются безусловными приоритетами. Ввести обязательность озеленения и экологической экспертизы.

7) Проводить публичное обсуждение ключевых законов. Формировать экспертную среду путем создания разноплановых экспертных площадок.

 

Прежде, чем коротко сказать по каждому из механизмов, хочу обратить внимание на две проблемы.

Во-первых, не секрет, что большая часть общественных слушаний превращаются в формальность. Объявления публикуются в местных газетах, которые практически никто не читает. И на местных сайтах, которые тоже не пользуются популярностью и где их трудно найти. Многие слушания проводятся в тайне от населения. А иногда их вообще не проводят. Зачем? Все уже решили! Так месяц назад межевали мой многоквартирный дом, отмежевали у нас двор и полисадник. Я пришел к назначенному в местной газете времени, чтобы выразить несогласие, а мне сказали, все, слушания якобы уже прошли пораньше. Когда жильцы решили обратиться в прокуратуру, управляющая компания прошлась по дому, задавая жильцам вопрос: «Вы за то, чтобы наш дом включили в программу фонда ЖКХ, чтобы починить нам крышу? Тогда подпишите это» И подсовывали документ с согласием на межевание. Когда люди поняли, что их обманули, было огромное возмущение.

Вторая проблема, бюрократизм. Так строительный комплекс Подмосковья заинтересован в радикальном ускорении сроков строительства. Сегодня в строительном секторе публичные слушания воспринимаются как досадная бюрократическая издержка, мешающая застройщикам работать быстро. При этом у застройщиков есть объективный страх перед слушаниями, ибо несогласных жителей воспринимают как «городских сумасшедших», готовых отрицать все разумное, доброе, вечное. Как казаков-станичников, которым почему-то не нравится коммунизм. А что касается публичных слушаний, предусмотренных законом о местном самоуправлении, то общественные слушания часто воспринимаются как инструмент межклановой борьбы.

Поэтому, говоря о публичных слушаниях, как о механизме взаимодействия власти и общества, мы должны понимать, что вступаем на минное поле. С одной стороны, от наших благих пожеланий и улучшений слушания не должны превратиться в очередной бюрократический барьер. С другой стороны, в рамках слушаний власть, общество, бизнес должны дать ответ на вопрос, что конкретно нужно местному социуму. Как реализация того или иного проекта способна улучшить жизнь горожанам.

Семь уровней публичных слушаний

По 131-ФЗ – устав, изменения в устав, бюджет, корректировки бюджета, изменения статуса и границ муниципальных образований. Иные местные вопросы.

По градостроительному кодексу через публичные слушания проходят отдельные проекты межевания, утверждение архитектурно-планировочных решений для нового строительства, генеральные планы городов.

Все это разные типы слушаний, имеющие свои нюансы, которые надо учесть в организационной и информационно-разъяснительной работе.

 

Теперь о каждом из предложенных семи механизмов

1) Подготовка административного регламента.

Муниципальных образований в Московской области много, и везде процедура общественных слушаний организована несколько по-разному. Но ошибки и недоработки – у всех типовые. Поэтому нужна хорошая инструкция, регулирующая подобные мероприятия.

Как вы знаете, в стране последние 10 лет идет административная реформа. Одним из направлений этой реформы стало выделение функций каждого органа власти. Идеология реформы в том, что к каждой функции требуется относиться как к услуге, а потребитель данной услуги – бизнес или человек – является клиентом. Задача реформы построить клиентоориентированное государство. Предлагается рассматривать публичные слушания не как абстрактные консультации с населением, а как муниципальную услугу. Соответственно, чтобы эта услуга оказывалась везде одинаково, качественно, требуется создать региональный административный регламент по оказанию данной услуги. В рамках регламента можно заложить все тонкости, как проводить публичные слушания, как информировать заинтересованные стороны, определить объективные критерии принятия решений.

Чем хорош административный регламент. Поскольку публичные слушания – это процедура типовая, то все рекомендации будут типовые. Соответственно, все ошибки, недоработки, проблемы, махинации и злоупотребления – тоже типовые. Так что, заложив в регламент нормы, устраняющие ошибки, антикоррупционные механизмы, грамотные процедуры согласования интересов и информирования населения, обжалования и ответственности, мы ограничим поле для злоупотреблений и возникновения недовольства.

2) Создание согласительной комиссии и профилактическая работа. Если тема вызывает накал в обществе, требуются дополнительные меры диалога. Согласительная комиссия может создаваться с привлечением местной общественной палаты или депутатов муниципальных заксобраний. Причем в ряде случаев этот механизм надо включать до слушаний, а не после них.

Кстати, в Фонде «РЖС» перед выставлением любого участка на аукцион проводится круглый стол с участием заинтересованных сторон – органов власти, ресурсоснабжающих организаций, общественности, прессы. Это позволяет заблаговременно выявлять сильные и слабые стороны проекта. Эффективны и межведомственные механизмы согласований с привлечением практиков, где тоже проводятся круглые столы по планированию законопроектов или проектов развития.

Вообще, когда власть советуется с людьми, это укрепляет доверие. Взять, к примеру стиль руководства Ельцина и Путина. Ельцин объявлял стране, что будет так и все экспертное сообщество вставало на дыбы, протестуя против непродуманных мер. Путин первым делом создал Центр стратегических разработок, а о любой реформе объявлял в следующей манере: «Хорошо бы навести порядок там-то там-то. Наверное, так будет лучше?» А дальше эксперты и власть соревновались в поддержке. В итоге реформы были узнаваемы, к ним общество и бизнес готовились заблаговременно и они находили поддержку большинства законодателей.

3) Формирование механизмов надлежащего информирования населения. Современная практика такова, что власти публикуют сообщения о слушаниях в районных газетах, которые почти никто из жителей не читает. И на сайтах, которые мало кто из горожан смотрит. Причем на сайтах эту информацию трудно найти. Неудивительно, что жители узнают о многом «постфактум», случайно, когда уже трудно что-то исправить.

Нужны простые и действенные способы оповещения.

Во-первых, объявления на подъездах и столбах. Взять пример межевания моего дома. И хотя о слушаниях написали и на сайте, и в местной газете, а в подъезде никаких объявлений не было, а ведь это самый простой способ предупредить о чем-то жителей.

Во-вторых, обязательное информирование домкомов и уличкомов. Оказывается, этот советский институт действует и сохранился. Причем он очень эффективен, когда нужно мобилизовать граждан на созидательную работу.

В-третьих, распечатать листовку, разложить ее по почтовым ящикам. Что тоже недорого.

В-четвертых, эффективно действуют объявления в продуктовых магазинах.

В-пятых, сделать стенд, посвященный слушаниям на платформе электропоездов. Все жители Подмосковья пользуются электричкой, поэтому это будет эффективный механизм. Также хорошо размещать информацию на остановках.

В-шестых, сделать стенд возле объекта, подлежащего застройке.

Для каждого вида слушаний закрепить свой набор обязательных коммуникационных инструментов.

Важно установить требования к оформлению объявлений, к стендам. Причем простые и понятные, как к сигаретным пачкам, чтобы объявления не прошли незаметными. Например, объявления о межевании в домах не мешает печатать на формате А3.

Помимо оформления должны быть требования к содержанию. Например, в Балашихе в информации о слушаниях обязательно пишут «пожелания и предложения направлять туда-то», а в Железнодорожном такого нет.

Сегодня не все можно печать в черно-белом. Например, генеральный план города – это цветной документ. Печатать его на чб – перевод бумаги, ибо все цвета сливаются.

4) Создание единого портала на сайте Московской области и обеспечения единого стандарта публикации информации о слушаниях в Интернете.

Единый портал нужен как место для обязательной публикации информации. Как предварительной, так и по итогам слушаний. А также сделать функцию по обсуждению ключевых законов, внесение поправок, уточнений.

Обеспечить возможность подачи пожеланий гражданами и организациями через портал. А также подписки на информацию о слушаниях в своем муниципальном образовании или по выборке критериев.

Также важно единообразие информации на сайтах органов муниципальной власти. Типовые ошибки.

Первое. Раздел «Публичные слушания» должен быть на главной странице сайта и на всех внутренних как раздел первого уровня. Чтобы долго не искать.

Второе. Жесткие требования к заголовкам. Обычный заголовок: «Информация администрации города», и когда таких заголовков море – попробуй, разберись, что важно, а что нет. Нужны информативные заголовки вроде «16 октября пройдут публичные слушания по проекту межевания дома ул. Лесные поляны, 4».

Третье. Само сообщение. Обычно все прячется во вложенные файлы, которые не индексирует поиск. Тексты должны выкладываться в интернет.

Важно, чтобы на сайте Московской области был также раздел по генеральным планам развития городов, чтобы каждый желающий мог ознакомиться с последней версией. К примеру, в Железнодорожном генплан принят еще в 2010 году, но до сих пор нигде не опубликован.

5. Внести ряд изменений в региональное и федеральное законодательство по совершенствованию механизма слушаний. Предусмотреть механизм согласительных комиссий. Установить административную ответственность за несоблюдение процедуры слушаний.

6. Установить критерии, что экология и благоприятная среда являются безусловными приоритетами. Обязательность озеленения и экологической экспертизы. Требования к озеленению надо закладывать на этапе подготовки аукциона в техническом задании застройщику. Сегодня строят дома вместо лесов, оставляя пустынные пространства. Важно точечно межевать большие участки, убирая из них лесные массивы, чтобы их не касалась строительство. Это позволит исключить многие проблемы экологического характера на этапе слушаний.

7. Публичное обсуждение законов как в Интернете, так и на экспертных площадках. Депутаты и законодатели не могут предусмотреть всего. Недавно Минздрав на своем сайте устроил публичное обсуждение антитабачного закона. И это встретило горячий отклик людей. Наряду с одобрительными или скептическими комментариями, были и вполне хорошие поправки. Поправки, которые предложили пользователи, в случае их принятия позволят превратить данный закон в действенный инструмент профилактики курения.

Важно создание разноплановых экспертных площадок, фабрик мысли. Экспертами ведь не рождаются, ими становятся по мере погружения в проблему. Когда я работал в Пенсионном фонде, одной из важнейших задач было погружение губернаторов и вице-губернаторов по социальной сфере в пенсионную проблематику. Ибо у них много своих задач. Так мы создали Всероссийский пенсионный форум. Такая же проблема есть для Московской области. Для Московской области крайне важны форумы, которые могут объединить региональную власть, районную власть, практиков и экспертов, институты развития. Поскольку приоритетом деятельности Шойгу стала экология и защита лесов нам нужен Подмосковный экологический, лесной и парковый форум. Нужны выездные совещания – например, депутатам Московской областной думы будет полезно проводить заседания в горячих точках вроде Жуковского. Нужны экспертные круглые столы по конкретным проблемам, мозговые штурмы и форсайты.

Но самое главное, превратить в экспертов население, породить в людях сопричастность. И тут нужны каналы коммуникации. Субботники, концерты, конкурсы, создание институтов гражданского общества.

И, конечно, если мы хотим сделать механизм слушаний эффективным, то при подготовке регламента необходимо большое совещание с приглашением ответственных лиц для обсуждения и доработки регламента.

И последнее. Публичные слушания могут быть скучными, а могут быть интересными и полезными. К примеру, принятие бюджета и отчет – это, по сути, определение приоритетов. Большие начальники обычно прячутся за общие цифры, но в рамках слушаний можно задавать и конкретные вопросы. Например, почему автомобиль куплен за 5 млн., а не за 400 тыс. Или почему стоимость квартиры для ребенка-сироты завышена в пять раз по отношению к среднерыночной. Слушания позволяют разорвать ключевую составляющую порочного круга коррупции – молчание. В Московской области надо взять на вооружение идеи Президента Путина и проводить слушания под веб-камеры, причем с выкладыванием информации на Ю-Туб.

И еще. Слушания позволят вскрывать неэффективные расходы. В мире есть классический пример. Калифорния многие десятилетия сводила бюджет с огромным дефицитом. Когда лидер профсоюза актеров Рональд Рейган стал баллотироваться в губернаторы, он пообещал, что сведет бюджет с профицитом. Над ним смеялись все, но простые люди ему поверили. Когда законодательное собрание штата вновь приняло бюджет с дефицитом, Рейган демонстративно на две недели ушел в отпуск и заперся с экспертами на одной из вилл. И, выйдя из отпуска, наложил вето на половину расходов бюджета. Поднялся страшный вой, он урезает социалку. А Рейган задавал простые вопросы: «Нужен ли нам конкурс детского рисунка за 5 млн. долларов, когда в бюджете нет денег?» И ни по одному из сотен пунктов законодатели не смогли губернаторское вето преодолеть.

В заключение, хочу привести историю из нашего противостояния в Кучинской березовой роще. Компания «Мортон» - крупнейший застройщик Подмосковья. Она построила в Кучино два огромных микрорайона. Когда я проводил переговоры с одним из ключевых руководителей компании, я спросил: «А знаете как простые кучинцы вас ненавидят». А человек, заслуженный строитель с огромным стажем посмотрел на меня с удивлением: «За что? Мы ведь делаем доброе дело». А они действительно делали много добра, расширили платформу, провели воду, закольцевали газ и электричество. Планируют строить школу и два сада, строят дома для дольщиков. И мы договорились поездить по объектам «Мортона», чтобы посмотреть, что они могут предложить жителям, как улучшить проект. Целый день ездили, смотрели. И в завершении мне представитель «Мортона» сказал, «Анатолий, нам так нужна помощь гражданского общества, ведь именно вы, жители, должны подсказывать застройщику, что вам нужно – какие магазины, сервисы и прочее». Этот разговор состоялся за два месяца до визита Шойгу в рощу, вскоре после порубки, когда мы стояли на 20-градусном морозе. По итогам совещания с жителями, мы все-таки приняли трудное решение отвергнуть предложение «Мортона» и бороться за нашу рощу до конца. Но меня свербила мысль, почему мы жители должны портить нервы крупнейшему инвестору в наше местечко, ведь защищать наши интересы должна власть.

Я думаю, если власть, гражданское общество и бизнес с помощью слушаний объединят усилия с тем, как обустроить Подмосковье, как сделать жизнь его местечек лучше, как принять мудрые законы, у нас станет также хорошо как в Сингапуре.

 

Дата: 03 июля 2012

Время: 11:42

Ссылка: http://lui-parnas.livejournal.com/151514.html