Особенности права вооруженных конфликтов немеждународного характера

 

Война есть война, обреченно говорит человек, воочию увидев ее результаты - смерть и отчаяние, безысходность и ненависть, руины городов и сел, разрушенную экономику и т.п. Тот, кто изучает международное гуманитарное право, должен признать, что существуют два набора норм, относящихся к явлению, именуемому войной: право международных вооруженных конфликтов, подробно кодифицированное, с четко обозначенными положениями и средствами международного контроля, и право конфликтов немеждународного характера, состоящее из небольшого числа правил, сформулированных в общем виде, и не имеющее установленной законом системы международного контроля.

В этом разделе мы рассмотрим главным образом немеждународные вооруженные конфликты, которые обычно именуют гражданскими войнами. В завершение обзора права, относящегося к немеждународным конфликтам, мы коснемся двух ситуаций, имеющих сходный характер, а именно - интернационализированных гражданских войн, а также не подпадающих под юрисдикцию международного гуманитарного права внутренних беспорядков и напряженности. А в самом конце мы совершим экскурс в область права, применяемого в периоды национально-освободительных войн.

Вооруженным конфликтом немеждународного характера называется вооруженное противостояние, имеющее место в пределах территории государства, между правительством, с одной стороны, и вооруженными повстанческими группами - с другой. Лица, входящие в состав таких групп _ назовем ли мы их повстанцами, мятежниками, революционерами, сепаратистами, борцами за свободу, террористами или каким-либо другим именем, - сражаются с целью захвата власти, или за достижение большей автономии в пределах государства, или за отделение и создание собственного государства. Причины возникновения подобных конфликтов разнообразны, однако часто нарушение мира в стране является следствием несоблюдения прав меньшинств или других прав человека со стороны диктаторских режимов. Другим случаем может быть полный распад правительственной власти в стране, в результате которого, различные группировки начинают между собой борьбу за власть. В этом контексте обычно говорят о силовой конфронтации внутри государства, которая тем не менее может быть отражением международных конфликтов и напряженности.

Международное внимание к событиям, происходящим в пределах государства, очень быстро сталкивается с сильным противодействием, вытекающим из убеждения правительства, что внутренние проблемы должны решаться без вмешательства извне. Вопрос стоит о значении суверенитета государства в международном сообществе. Основной атрибут суверенитета заключается вправе соответствующего правительства по своему усмотрению решать внутренние проблемы. Поэтому утверждение, что международное гуманитарное право следует распространить на ситуации противостояния внутри страны, представляется на первый взгляд весьма смелым. Здесь нужны очень веские доводы. Что побудило государства согласиться на такое посягательство на их полномочия? Как обосновать создание международных правил для гражданских войн?

Во-первых, государства безусловно осознали, что необузданное насилие и смертоносное оружие причиняют во время гражданских войн такие же страдания и разрушения, как и во время войн между государствами. Страшный пример гражданской войны, в Испании вызвал появление в международном гуманитарном праве первого положения, специально предназначенного для вооруженных конфликтов немеждународного характера общей для Женевских конвенций 1949 года статьи 3.

Во-вторых, после второй мировой войны колоссальное развитие получила идея прав человека. Международное право в области защиты прав человека вполне сознательно и обдуманно "вмешивается" во внутренние дела государств. При всех различиях между гуманитарным правом, применяемым во время немеждународных вооруженных конфликтов, и правом прав человека не следует забывать, что и то и другое право имеют общую цель обеспечить уважение человеческого достоинства при всех обстоятельствах. Поэтому с исторической точки зрения вполне логично, что всего лишь через год после провозглашения в 1948 году Организацией Объединенных Наций Всеобщей декларации прав человека были приняты нормы гуманитарного права, относящиеся к конфликтам, происходящим внутри государств. Предоставляемая ими защита было расширена через 30 лет в Протоколе II в значительной степени благодаря Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года.

За государством, конечно, остается право применять силу для восстановления на своей территории закона и порядка. В международном праве нет ограничений суверенитета государства по отношению к внутренним конфликтам, аналогичных содержащемуся в Уставе ООН запрещению прибегать к силе для решения международных споров. Оно лишь ограничивает методы, которыми можно восстанавливать закон и порядок. Это значит, что право государства выбирать средства и методы теперь не является не ограниченным. Вот на этом фоне и возникли следующие нормы международного гуманитарного права.

Общая статья 3 четырех Женевских конвенций от 12 августа 1949 года. Эта заслуженно часто цитируемая статья 3, являющаяся важнейшим результатом "прорыва" 1949 года, представляет собой перечень правил, которые, как было заявлено Международным судом в его решении от 27 июня 1986 года по поводу спора между Никарагуа и США, являются выражением основных принципов гуманности. Поэтому статья 3 имеет обязательный характер не только в качестве нормы международного договорного права, но и как выражение общих (неписаных) принципов права. В то же время нормативное содержание статьи 3 ограниченно: в ней содержится лишь несколько правил, относящихся к защите людей от непосредственных последствий военных действий. Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, принятый 8 июня 1977 года. Этот короткий, состоящий из 28 статей документ, развивающий сжатые положения статьи 3, расширяет гуманитарную защиту во время гражданских войн. Однако статья 3 остается применимой во всей полноте ДЛЯ участников Женевских конвенций и носит обязательный характер, в особенности для гocyдapств, не ратифицировавших Протокол II. Впервые в истории права, относящегося к внутренним конфликтам, Протокол II кодифицирует запрет нападать на гражданское население и применять силу против отдельных гражданских лиц. Сегодня, по прошествии почти 30 лет после принятия его Дипломатической конференцией, Протокол II ратифицирован большинством государств, что является большим достижением, учитывая то, как он принимался. Во время Дипломатической конференции 1974-1977 годов подвергшийся тщательному обсуждению проект Протокола, разработанный Международным Комитетом Красного Креста, был отвергнут на последнем пленарном заседании как неприемлемый.

Забота государств о своем суверенитете явно одержала верх над гуманитарными соображениями, и многие были разочарованы утратой ряда качеств проекта Протокола. Тем не менее существенным достоинством утвержденного текста является то, что он устоял в ожесточенных политических схватках и после горячих дискуссий был наконец принят даже теми государствами, которые вначале отвергали его. Протокол II потерял в нормативном содержании, но выиграл в том, что касается его приемлемости для стран "третьего мира", где особенно велика вероятность кризисов.

Обычное право, наряду с довольно скромным по объему международным договорным правом существуют неписаные правила обычного права, приобретающее особое значение для ограничения насилия во внутренних конфликтах. Как было указано выше, все содержание статьи 3 сегодня нужно рассматривать как часть обычного права. Кроме этого, ряд норм гуманитарного права можно выделить для областей, не охватываемых статьей 3 и лишь частично охватываемых конкретными положениями Протокола II. В первую очередь сюда относятся принципы, которые ограничивают выбор средств и методов ведения военных действий. Однако, как чаще всего бывает с нормами обычного права, нелегко документально обосновать применение этих принципов, так как здесь надо учитывать и тщательно изучать действия участвующих в конфликте сторон

Специальные соглашения между находящимися в конфликте сторонами. Статья 3 Женевских конвенций призывает участвующие в гражданской войне стороны заключать специальные соглашения о том, чтобы полностью или частично применять в гражданской войне положения, применимые для международных конфликтов. Примером такого соглашения может быть четко выраженное или подразумеваемое согласие с тем, что с лицами, участвующими в военных действиях, будут обращаться согласно положениям Конвенции.

В завершение отметим, что право вооруженных конфликтов немеждународного характера имеет одну примечательную особенность, заключающуюся в том, что для его соблюдения должно быть принято обеими сторонами, то есть правительством и повстанцами. Однако международное право имеет обязательную силу только для его субъектов, которыми являются главным образом государства. Поэтому повстанцы, вообще говоря, могут иметь правовой статус с правами и обязанностями согласно международному праву, но только в том случае, если они признаны таковыми, что не имело места уже в течение многих лет. Однако не подлежит сомнению как с теоретической, так и с практической точек зрения, что международное гуманитарное право налагает обязательства на повстанцев. Это позволяет избегать постановки вопроса - политически очень взрывоопасного - о признании повстанцев. Поэтому в общей статье 3 четко сказано, что применение ее положений не затрагивает юридического статуса находящихся в конфликте сторон.

Теперь, осветив в общем виде причины возникновения и истоки международного гуманитарного права, применяемого во время вооруженных конфликтов немеждународного характера, перейдем к рассмотрению некоторых частных положений.

Условия применимости в статье 3 лишь косвенно обозначена сфера ее применения. Непосредственно применимые критерии для определения наличия "вооруженного конфликта, не носящего международного характера и возникающего на территории одной из Высоких Договаривающихся Сторон", должны определяться практикой государственной юридической литературой. Вопрос вопросов заключается в том, при каком уровне насилия конфликт перестает быть внутренней проблемой государства и перерастает в объект международного права.

В "Комментариях к Женевским конвенциям" под редакцией Пикте, в которых анализируются дискуссии на Дипломатической конференции 1949 года, содержится ряд важных выводов. Согласно им статья 3 применима, когда правительство и повстанцы противостоят друг другу в боях с участием большого количество людей и с применением оружия. Правительство, как правило, использует в таких ситуациях армию по той причине, что не может контролировать ситуацию обычными полицейскими силами. Повстанцы ведут борьбу с существующим режимом путем проведения военных операций, что предполагает определенную степень организованности. Только в том случае, когда воюющие организованы и находятся под управлением лиц, ответственных за их действия, можно реально рассчитывать на то, что международные нормы будут уважаться и применяться.

Протокол содержит разъяснение, что "случаи нарушения внутреннего порядка и возникновения обстановки внутренней напряженности", "беспорядки, отдельные и спорадические акты насилия и иные акты аналогичного характера" сами по себе не являются вооруженными конфликтами и поэтому не подпадают под действие международного гуманитарного права. Статья 3 является очень гибким инструментом права, возможно, самым лучшим международным ответом на внутренние конфликты, которые политически всегда чрезвычайно взрывоопасны. Лишь слегка обозначенные условия ее применимости дают возможность в каждом конкретном случае потребовать соблюдения статьи 3, не давая точной правовой оценки фактической ситуации.

Согласно действующему сегодня гуманитарному праву есть два типа гражданских войн: немеждународные вооруженные конфликты высокой интенсивности, к которым применимы одновременно и общая статья 3, и Протокол II, и другие внутренние вооруженные столкновения, к которым применима лишь статья 191. Такое состояние права нельзя признать удовлетворительным. Это затрудняет правовую характеристику внутренних конфликтов и неизбежно ведет к осложнениям. Было бы предпочтительнее, если бы условия (суженные) применимости в Протоколе II были ближе к условиям применимости в общей статье 3 - либо в практике государств, либо в односторонних декларациях Договаривающихся сторон при ратификации Протокола 11.

Если условия применимости статьи 3 или Протокола II соблюдены, то право применимо, какие либо другие требования не выдвигаются, в частности не требуется никаких заявлений участвующих в конфликте сторон. И относится это не только в правительству, но и к повстанцам. Никто не запрещает повстанцам в любой форме выразить намерение соблюдать нормы международного гуманитарного права. Такое заявление может быть желательным в политическом плане, поскольку указывает на признание правовых обязательств; но с правовой точки зрения оно не обязательно, так как повстанцы и без него обязаны соблюдать международное гуманитарное право, применимое к данному конфликту.

С чисто исторической точки зрения интерес может представлять явление, когда государство, участвующее в конфликте, заявило о признании повстанцев в качестве воюющей стороны, в результате чего гражданская война стала объектом права, применимого в период международных вооруженных конфликтах. Такое заявление последний раз было сделано в 1902 году во время англо-бурской войны. Во время гражданской войны в США признание Юга в качестве воюющей стороны только подразумевалось. Если соблюдены условия, позволяющие считать конфликт настоящей гражданской войной, третьи страны могут официально, посредством односторонних заявлений - признать повстанцев, в результате чего их отношения с обеими участвующими в конфликте сторонами начинают регулироваться правилами нейтралитета. Никакие из этих форм признания сегодня не действуют, особенно потому, что нет такого правительства, которое захотело бы предпринять такой односторонний правовой шаг. А третьи страны избегают таким образом обвинений во вмешательстве во внутренние дела суверенных государств.

Согласно традиционному международному праву, разногласия между народами, осуществляющими свое право на самоопределение путем борьбы за независимость, и соответствующей колониальной державой считались внутренним делом колониальной державы. В случае, если борьба переходила в вооруженные столкновения, с уровнем насилия, характерным для войны, начинала действовать общая статья 3 Женевских конвенций. Однако с начала 1960-х годов под воздействием требований стран "третьего мира" и в соответствии с резолюциями 00Н заявления народов о своих правах на самоопределение стали все чаще рассматриваться государствами как международные события. Логическим завершением этого процесса для международного гуманитарного права было принятие Дополнительного протокола 1 от 8 июня 1977 года, где в пункте 4 статьи 1 сказано, что "вооруженные конфликты" в которых народы ведут борьбу против колониального господства и иностранной оккупации и против расистских режимов в осуществление своего права на самоопределение", подпадают под действие права, относящегося к международным вооруженным конфликтам. Как только освободительное движение сделает соответствующее заявление, начинают действовать все положения четырех Женевских конвенций и Дополнительного протокола 1, при условии, конечно, что соответствующее государство является стороной, подписавшей протокол.

Основные правила перечислены в статье 3 Женевских конвенций. Они являются частью общего, признанного во всем мире международного права. Не внеся каких-либо существенных нововведений, Протокол II развил эти правила. Но его положения обязательны только для государств, подписавших Протокол II. Можно предположить, что в дальнейшем и другие государства во все большей степени станут использовать протокол в качестве руководства для оценки своих гуманитарных обязанностей во время гражданских войн. Более детальные положения Протокола позволяют, таким образом, разъяснить общие нормы статьи 3.

Перечень обязанностей в статье 3 начинается с общего предписания воюющим сторонам при всех обстоятельствах и без какой-либо дискриминации гуманно обращаться со всеми лицами, которые не принимают или перестали принимать участие в военных действиях. К лицам, о которых идет речь, относятся, в частности, раненые и больные, пленные и все лица, которые сложили оружие. В соответствии с этим общим обязательством, которое тесно связано с идеей уважения человеческого достоинства, статья 3 запрещает:

посягательство на жизнь и физическую неприкосновенность, в частности всякие виды убийства, увечья, жестокое обращение и пытки и истязания, взятие заложников;

посягательство на человеческое достоинство, в частности оскорбительное и унижающее обращение;

осуждение и применение наказания без предварительного судебного решения, вынесенного надлежащим образом учрежденным судом, при наличии судебных гарантий, признанных необходимыми цивилизованными нациями. Протокол II развивает эти положения дальше, заимствуя идеи Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года, являющего основным документом ООН, кодифицирующим права человека. Статья 4 Протокола II устанавливает основные гарантии, направленные на обеспечение гуманного обращения. Статья 6 подробно формулирует требования относительно надлежащим образом организованного судебного разбирательства. А статья 5 представляет собой настоящий кодекс правил обращения с людьми, содержащимися в заключении, и здесь особенно наглядно проявляется влияние права прав человека.

Говоря об обращении с заключенными, следует обратить внимание на существенную разницу между правовым режимом, применяемым во время гражданских войн, и правом международных вооруженных конфликтов. Ни статья 3, ни Протокол II не устанавливают особого статуса для комбатантов или военнопленных, а ограничиваются лишь гарантиями гуманного обращения с любым человеком, сложившим оружие или прекратившим принимать участие в военных действиях по любой другой причине. С попавшими в плен повстанцами безусловно следует обращаться должным образом при любых обстоятельствах, но они не являются военнопленными, и ничто в международном праве не препятствует властям привлекать захваченных в плен мятежников к ответственности по национальному уголовному законодательству.

Гуманитарное право устанавливает ряд правил относительно уголовных наказаний. Оно запрещает выносить смертный приговор беременным женщинам, матерям, имеющих малолетних детей, и молодым людям, не достигшим восемнадцатилетнего возраста в момент совершения правонарушения. В рамках этих судебных гарантий государство, преследующее в судебном порядке повстанцев, вправе обращаться с ними по всей строгости закона. Это отличие от правового режима, применяемого во время международных конфликтов, с его привилегированным статусом комбатантов и военнопленных, объясняется отказом государств рассматривать мятежников или повстанцев иначе как "обычных" нарушителей закона.

По инициативе МККК после второй мировой войны все большее распространение получает практика, принимающая во внимание как особое: положение повстанцев, так и точку зрения правительства. В соответствии с этим захваченные члены повстанческих группировок имеют право на такое же обращение, как и военнопленные, при условии, что они выполняют правила, применяемые во время боя, то есть, в частности, носят оружие открыто и уважают принципы гуманитарного права. Решение их судьбы следует отложить до окончания войны, когда улягутся страсти. Если мятежников в случае их пленения ждет лагерь, а не камеры строгого режима или виселицы, то это будет способствовать достижению национального согласия.

И наконец, в статье 3 содержится характерное гуманитарное требование подбирать раненых и больных и оказывать им помощь. Эта сформулированная в общем виде обязанность также получила свое развитие в Протоколе II. Например, всегда пользуется защитой медицинский и духовный персонал. Выполнять медицинские обязанности следует в соответствии с профессиональной этикой. Такая деятельность, по меньшей мере частично, пользуется защитой от уголовного преследования. Еще одно новое правило требует уважения эмблем красного креста и красного полумесяца.

Правила, к рассмотрению которых мы переходим, относятся к ведению боевых действий во время гражданских войн. это правила, налагающие ограничения на право участвующих в конфликте сторон выбирать методы и средства ведения военных действий. В общей для четырех Женевских конвенций статье 3 поэтому поводу ничего не сказано. Дипломатическая конференция 1949 года сделала первую робкую попытку вторгнутся в эту новую и сложную область, лишь сославшись на традиционную сферу действия Женевского права. В отличие от этого в Протоколе II сделан небольшой, но решительный шаг в направлении сдерживания военных действий через посредство международного договорного права. Это, конечно, не явилось чем-то совершенствованными, так как некоторые основные принципы были заложены еще обычным правом.

Особо следует отметить статью 18, в которой говорится оправе таких гуманитарных организаций, как национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца, предлагать свою помощь, а также содержится призыв проводить операции по оказанию помощи гражданскому населению в случае, если оно испытывает чрезмерные лишения из-за нехватки продовольствия и медикаментов. Последнее приобретает особое значение в свете запрета на использование голода в качестве оружия против гражданского населения2О3. Согласно гуманитарному праву операции по оказанию помощи гражданскому населению могут - если того требуют масштабы дефицита продовольствия - проводиться под международным контролем.

Протокол II запрещает без всяких исключений нападение на "установки сооружения, содержащие опасные силы", как, например, плотины, дамбы и атомные электростанции. Он также обеспечивает защиту объектов культуры и мест отравления культа. И наконец; в нем содержится запрещение принудительного перемещения гражданских лиц.

Самым существенным отличием права вооруженных конфликтов немеждународного характера от права международных вооруженных конфликтов является то, что на международном уровне, по существу, полностью отсутствуют организации и процедуры для обеспечения выполнения этого права сторонами, участвующими в конфликте. Это является верным показателем того, что гражданские войны рассматриваются как внутренние события, угрожающие национальному единству. По-видимому, в этих ситуациях суверенитет государств затрудняет принимать такие меры, как, например, международное наблюдение, которые рассматриваются как вмешательство во внутренние дела и посягательство на полноту власти правительства во времена кризисов.

Второй абзац статьи 3 Женевских конвенций содержит одно простое положение: "Беспристрастная гуманитарная организация, такая, как Международный Комитет Красного Креста, может предложить свои услуги сторонам, находящимся в конфликте". В Протоколе II ничего к этому не добавлено и ничего не изменено. это положение просто подтверждает право МККК по своей инициативе предлагать гуманитарную помощь во внутреннем конфликте. Другие гуманитарные организации могут поступать так же (хотя едва ли это встречалось на практике).

Повсеместно это понимается так, что правительства и повстанцы должны по меньшей мере рассмотреть предложение услуг со стороны МККК, а уж принимать их или нет - это их дело. Практика показывает, что в большинстве случаев такие предложения принимаются, поскольку очевидно, что гуманитарная помощь жертвам войны - в интересах участвующих в конфликте сторон. Деятельность МККК не затрагивает правового статуса повстанцев, а присутствие делегатов М ККК не приводит к интернационализации конфликта.

Практически все гражданские войны так или иначе связаны с международными событиями, и лишь за редкими исключениями внутренние конфликты не остаются "за закрытыми дверями". Воздействие третьих государств на конфликт может принимать любые формы, вплоть до вооруженного вмешательства. В результате международное соперничество превращается в "войну по доверенности", которая зачастую ведется в интересах сторонних государств. Международное право - в его общепринятом толковании - не возражает против вмешательства третьего государства на стороне и по инициативе правительства. Вмешательство жена стороне повстанцев рассматривается как незаконное вмешательство во внутренние дела соответствующего государства и, следовательно, как нарушение международного права.

Гражданские войны, превратившиеся в "интернационализированные немеждународные вооруженные конфликты" ставят перед международным гуманитарным правом необычные проблемы. МККК предпринял не увенчавшуюся успехом попытку дополнить право специальными нормами, которые бы учитывали этот смешанный тип войны. Поэтому на практике праву приходится довольствоваться соображениями целесообразности, согласно которым нужно применять правила, подходящие к каждому типу взаимоотношений между находящимися в конфликте сторонами. Вообще говоря, если - и до тех пор, как - вооруженные силы третьего государства принимают участие в конфликте, желательно, чтобы применялось право международных конфликтов, по той простой причине, что возникающие здесь гуманитарные проблемы аналогичны проблемам обычных международных конфликтов и решать их следует одинаково.

Конкретно возникают следующие правовые взаимоотношения:

между правительством и повстанцами - согласно статье 3 и Протоколу II;

-   между правительством и третьим государством, принимающим участие в конфликте на стороне повстанцев - согласно праву международных конфликтов;

    между третьим государством, принимающим участие в конфликте на стороне правительства, и повстанцами - согласно статье 3 и Протоколу II;

между государствами, принимающими участие в конфликте на обеих сторонах, должно соблюдаться право международных конфликтов.

Эти решения, основанные на уроках практики, кажутся очевидными (за исключением, возможно, третьего случая, в котором фактически присутствует международный компонент). Однако до сих пор государства и стороны, участвующие в гражданских войнах, редко принимал и их во внимание. Основные трудности возникают обычно в связи с проблемой взятых в плен повстанцев. МККК пытается найти прагматические решения для обеспечения такого обращения с пленными, которое соответствовало бы гуманитарным стандартам. Одно из возможных решений _ обращаться со взятыми в плен повстанцами как с военнопленными, не предоставляя им статуса военнопленных.

Рассмотрение области применения статьи 3 Женевских конвенций показало, что международное гуманитарное право применимо к внутренним конфликтам только тогда, когда военные действия достигают определенного уровня интенсивности. Все, что ниже этого уровня, уже не вооруженный конфликт, "а всего лишь", как говорят, беспорядки, волнения, напряженность, бунты и т.д. Не являясь объектами гуманитарного права, эти ситуации тем не менее вызывают обеспокоенность с гуманитарной точки зрения, так как могут явиться источниками человеческих проблем, соизмеримых с проблемами, возникающими. во время гражданских войн. Необходимо помнить, что с правовой точки зрения права человека должны пользоваться защитой и BI,) времена этих кризисов. Но как об этом сказано в различных конвенциях по правам человека, эта защита может быть существенно ограничена в случае объявления чрезвычайного положения. Поэтому резонно спросить, не следует ли упрочить гарантии прав человека в ситуациях внутренней напряженности. Для обеспечения уважения минимальных гуманитарных требований постоянно прилагаются усилия, направленные на поощрение соблюдения норм поведения необязательного характера.

Стараясь оградить достоинство человека во времена внутренних беспорядков и напряженности, МККК пошел необычным путем. Он теперь предлагает свои услуги правительствам соответствующих государств, не ссылаясь на международное право, а просто в качестве посредника по гуманитарным вопросам. Затем, с разрешения властей, делегаты МККК посещают места заключения людей, лишенных свободы в связи с событиями, и при необходимости принимают меры по улучшению условий их содержания. В этом контексте МККК заявляет о своем праве на гуманитарные инициативы. Это право основано на резолюциях Международной конференции Красного Креста и закреплено в Уставе Международного движения Красного Креста и Красного Полу месяца.