I. Исторические, правовые и организационные аспекты участия органов военной прокуратуры в надзорном сопровождении деятельности российских войск на территории других государств

 

В постсоветский период Российская Федерация, содействуя усилиям мирового сообщества по предотвращению войн и вооруженных конфликтов, поддержанию и восстановлению мира, активизировала пребывание своих вооруженных сил на территории других государств.

Одновременно с войсками для обеспечения законности и поддержания правопорядка в подразделениях, защиты прав и законных интересов военнослужащих за рубеж направляются работники органов военной прокуратуры.

Правовой основой пребывания российских войск и органов военной прокуратуры за границей являются международные договоры и другие нормы международного права, закрепленные в международных документах и решениях международных организаций, а также нормативные правовые акты внутреннего законодательства.

Так, в части 3 статьи 16 Федерального закона «Об обороне» указано, что «дислокация воинских частей… Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации допускается на основе международных договоров…», которыми закрепляется статус воинских формирований.

Специальными для органов военной прокуратуры являются положения, предусмотренные частью 3 статьи 46 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которых сказано, что «… за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором Российской Федерации на органы военной прокуратуры».

В соответствии с этими нормативными правовыми актами работники органов военной прокуратуры свыше двух десятилетий осуществляют надзорное сопровождение деятельности российских воинских формирований за границей. При этом в зависимости от правового статуса войск их пребывание за рубежом можно условно разделить на три группы.

К первой группе следует отнести войска, находящиеся за пределами своей территории в соответствии с международными договорами, предусмотренными статьей 102 Устава ООН и Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.

Ко второй группе – подразделения, участвующие в миротворческих операциях, проводимых на основании решений Совета Безопасности ООН, резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, ОБСЕ, Устава Содружества Независимых Государств и Соглашения глав государств СНГ о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира.

К третьей группе – воинские формирования, кратковременно пребывающие на территории иных государств в связи с проведением военных учений, пребывание которых регулируется соглашениями между государствами.

С учетом специфики выполняемых войсками задач, обусловленных двухсторонними международными договорами либо миротворческим мандатом, прокурорские работники реализуют свои полномочия как на территории дальнего, так и ближнего зарубежья.

При этом активно используется опыт надзорной деятельности, полученный ещё в советский период, когда в группах войск полноценно функционировали военные прокуратуры окружного и гарнизонного звеньев (к примеру, в Группе советских войск в Германии, Центральной (Чехословакия), Северной (Польша), Южной (Венгрия) группах войск и др.).

В соответствии с двухсторонними международными договорами наши войска находились в самых дальних уголках земного шара. С 1984 по 2002 год свои полномочия осуществляли прокурорско-следственные работники 207 военной прокуратуры (гарнизона) в Социалистической Республике Вьетнам, а с 1999 по 2002 год – работники 75 военной прокуратуры (гарнизона) в Республике Куба.

С момента образования Содружества Независимых Государств и до 1997 года в Грузии функционировала военная прокуратура окружного звена Группы российских войск в Закавказье.

Кроме того, на основании договоров о правовом статусе воинских формирований Федеральной пограничной службы России (оперативных групп ФПС РФ) военные прокуратуры гарнизонного звена были образованы в Республике Армения, Республике Беларусь, Киргизской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане.

В настоящее время за пределами России действуют 10 военных прокуратур гарнизонного звена, из них 8 – на штатной основе (257 военная прокуратура в. Душанбе, Республики Таджикистан), 29 и 227 военные прокуратуры (г.г. Байконур и Приозерск, Республики Казахстан), 11 военная прокуратура (г. Кант, Кыргызская Республика), 107 военная прокуратура (г. Севастополь, Украина), 312 военная прокуратура (г. Ереван, Республика Армения), 313 военная прокуратура (г. Минск, Республика Беларусь), 70 военная прокуратура (г. Тирасполь, Приднестровье), а 2 военные прокуратуры по временному штату (152 военная прокуратура (г. Гудаута, Республика Абхазия) и военная прокуратура в/ч пп 28072 (г. Цхинвал, Республика Южная Осетия).

Что касается практического участия Вооруженных Сил России в операциях ООН по поддержанию мира, то они также опираются на опыт советского периода. В октябре 1973 года на Ближний Восток была направлена первая группа советских военных наблюдателей ООН. После окончания войны в Персидском заливе, аналогичные группы были направлены в апреле 1991 года в район ирако - кувейтской границы, а в сентябре 1991 года – в Западную Сахару.

После распада Советского Союза – Россия, являясь его правопреемницей, значительно активизировала свое участие в миротворческой деятельности. Под эгидой ООН российские военные наблюдатели направлялись в Югославию, Камбоджу, Анголу, Мозамбик, Югославию, Сьерра - Леоне, Конго, Гватемалу, Эфиопию и другие государства мира.

В связи с малой численностью групп военных наблюдателей, направляемых в указанные страны, военные прокуратуры на территории этих государствах не создавались. При необходимости осуществления прокурорского реагирования, как правило, связанного с вопросами привлечения к уголовной ответственности военнослужащих, совершивших преступления на территории этих государств, в краткосрочные зарубежные командировки направлялись отдельные прокурорско-следственные работники органов военной прокуратуры.

Помимо практики участия российских военных наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира впервые с 1992 года в таких операциях начал принимать участие воинский контингент России. В апреле 1992 года в бывшую Югославию был направлен российский батальон численностью 900 военнослужащих, который в январе 1994 года был усилен личным составом и доведен до 1200 военнослужащих. Первоначально надзорное сопровождение деятельности российских миротворцев на территории бывшей Югославии осуществляла военная прокуратура Московского военного округа.

В 1995 году совместно с войсками НАТО, в состав которых входили подразделения США, Турции, Дании, Литвы, Латвии, Польши, Норвегии, Финляндии и Швеции, для участия в операции по установлению мира в Боснии и Герцеговине была подготовлена российская воздушно-десантная бригада в составе двух батальонов (до 1500 чел.), которые начали развертываться в районе операции в начале 1996 года. Надзорное сопровождение деятельности российского миротворческого контингента продолжала осуществлять военная прокуратура МВО, а в 2000 году в Боснии и Герцеговине была создана 113 военная прокуратура (гарнизона), которая после выполнения необходимых функций, была расформирована в 2003 году.

Кроме того, в составе международных сил по обеспечению безопасности в Косово в 1999 году был сформирован воинский контингент России и практически одновременно создана 112 военная прокуратура (гарнизона), которая дислоцировалась в Косово до 2003 года.

Миротворческая деятельность Вооруженных Сил России осуществлялась не только на территории дальнего, но и ближнего зарубежья.

Процесс образования на территории бывшего СССР Содружества Независимых Государств, а также государств, не присоединившихся к этому Содружеству, наличие противоречий внутри государств и между ними привело к необходимости создания Коллективных сил по стабилизации и поддержанию мира.

Почти на всех встречах Совет Глав государств Содружества уделял самое серьезное внимание этой проблеме (в г. Киеве, 20 марта 1992 г.; г. Ташкенте, 15 мая 1992 г.; г. Минске, 22 января 1993 г., г. Москве, 24 сентября 1993 г. и т.д.). Однако до настоящего времени, всеми государствами одобряемая идея о создании многонациональных миротворческих сил, на практике не решилась. Причинами этого является отсутствие законодательства в странах Содружества (кроме России) о выделении войск на поддержание мира и нежелание государств СНГ финансировать свои национальные миротворческие силы.

В настоящее время на территории СНГ российский миротворческий контингент осуществляет свои полномочия лишь в Приднестровье и Таджикистане, а до недавнего времени – в Южной Осетии и Абхазии.

Миротворческая миссия наших войск и надзорное сопровождение их деятельности продолжалась до нападения Грузии на Южную Осетию в ночь с 7 на 8 августа 2008 года.

Условия функционирования военных прокуратур за пределами Российской Федерации, в которых приходится выполнять поставленные задачи, имеют особую специфику, существенно отличающуюся от обычных форм и методов прокурорской работы. Именно этим вызвана необходимость их детальной регламентации.

В широком смысле, защита прав и свобод военнослужащих и членов их семей за рубежом, как и иных граждан, есть противодействие незаконным нарушениям и ограничениям прав и свобод, и интересов личности и их предупреждение, а также восстановление нарушенных прав и возмещение причиненного вреда в случае, если предупредить эти нарушения и ограничения не удалось.

Основные права льготы и гарантии военнослужащих и членов их семей закреплены в Конституции Российской Федерации, международных правовых актах, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации по вопросам отдельных льгот и компенсаций, ведомственных приказах и инструкциях, в общевоинских уставах Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 года №1495.

Права и свободы человека и гражданина в России признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (часть 1 статьи 17 Конституции РФ). Названные принципы и нормы, а также международные Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это в полной мере относится и к военнослужащим.

Практика показывает, что деятельность военных прокуратур без должного их взаимодействия с командованием, штабами, местными органами власти, территориальными правоохранительными органами и местными органами власти (страны пребывания) является малоэффективной.

С момента начала работы военной прокуратуры необходимо организовать систему оперативного получения от командования воинских частей, органов военной контрразведки, с посольством (консульством) Российской Федерации, территориальных правоохранительных органов и местных органов власти полной и объективной информации о преступлениях, происшествиях, иных нарушениях законности, совершенных как военнослужащими и лицами гражданского персонала, так и в отношении воинских контингентов со стороны местного населения.

Работа военной прокуратуры должна строиться на уважительной, доверительной основе с гражданским населением страны пребывания, с учетом местных и национальных особенностей и обычаев.

Приоритетными направлениями в работе прокуроров, выполняющих свои функции в условиях нахождения поднадзорных воинских формирований, дислоцирующихся за пределами Российской Федерации, является надзор за соблюдением законов, направленных на охрану жизни и здоровья военнослужащих, соблюдение норм санитарно-эпидемиологической безопасности, доведение до личного состава всех видов довольствия.

Особое внимание должно уделяться прокурорскому надзору за исполнением законодательства о боеготовности и боеспособности личного состава, о сохранности оружия, боевой техники и боеприпасов, государственного и военного имущества, борьбе с пьянством и наркоманией среди военнослужащих и членов их семей.

В рамках надзора за законностью издаваемых администрацией военного управления исполнительно-распорядительных документов, определяющим условия и порядок общения с местным населением, применение оружия, правила поведения военнослужащих в экспериментальных условиях.

По содержанию информация, поступающая прокурорам в процессе надзора, может быть систематизирована на следующие группы:

а) «установочная» информация об объектах, на которые распространяется надзорная деятельность;     

- о системах, в которые входят эти объекты;

- о правовых актах, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров;

- о правовых сферах, в рамках которых протекает общий надзор;   

- об источниках информации о нарушениях и нарушителях законов;

 - о носителях этой информации;

 - о типичных обстоятельствах, способствующих нарушениям законов.

Установочная информация, поступив однажды к прокурору, в дальнейшем лишь уточняется и дополняется;

б) обобщенная информация (количественная) о выявленных нарушениях законов (содержится в статистических, бухгалтерских отчетах и иных документах).

Объем этой информации, систематически поступающей в прокуратуру, в значительной степени зависит от активности прокуроров, которые вправе истребовать необходимые им документы и сведения;

в) информация о конкретных фактах нарушений законов, поступающая в прокуратуру непрерывно (содержится в заявлениях, жалобах, материалах, сообщениях и иных сигналах о фактах нарушений законов).

Объем этой информации в определенной степени также зависит от активности прокуроров, так как материалы и сообщения от государственных органов и общественных организаций поступают к ним редко лишь после запросов с их стороны;

г) информация, характеризующая выявленные нарушения законов (содержится в материалах проверок, проводившихся органами внутриведомственного и вневедомственного контроля, проводившихся по инициативе прокуроров, в материалах общенадзорных проверок.

Объем этой информации, поступающей в прокуратуру непрерывно, также в значительной степени зависит от активности прокуроров;

д) информация о результатах рассмотрения прокурорских актов реагирования на выявленные нарушения законов (содержится в поступающих к прокурорам сообщениях о рассмотрении протестов, представлений, постановлений и др. актов;

Объем этой информации, поступающей в прокуратуру в зависимости от частоты реагирования, в определенной степени зависит от активности прокуроров, поскольку закон требует реагировать и сообщать о принятых мерах прокурору только о решениях, принятых по рассмотрении протестов;

е) информация о результатах проведения повторных (контрольных) проверок, соблюдения законности (содержится в материалах проверок, проведенных прокурорами, а также другими органами в порядке взаимодействия с ними прокуроров).

Объем этой информации, поступающей в прокуратуру также в зависимости от частоты реагирования прокуроров, полностью обусловлен их активностью.

Эффективность надзорной деятельности органов военной прокуратуры зависит от:

- своевременности выявления нарушений и нарушителей законов, а также обстоятельств, способствующих правонарушениям;

- полноты выявления нарушений;

- своевременности реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства им способствующие;

- полноты реагирования на выявленные нарушения;

- адекватности реагирования;

- контроля за устранением выявленных нарушений.