Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Читинской области в период 1996-2000 гг.

 

Рассмотрение вопросов взаимодействия органов прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти невозможно без рассмотрения практического опыта. В качестве примера можно взять Читинскую область и рассмотреть историю взаимодействия вышеупомянутых органов в 1996-2000 гг.

Конституция Российской Федерации 1993 г. определила предметы ведения, при­надлежащие непосредственно Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъек­тов (ст. 72), подчеркнув при этом, что вне пре­делов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой госу­дарственной власти (ст. 73). Принятие Кон­ституции потребовалось для реализации полномочий, обусловленных разделом пред­метов ведения широкой законодательной базы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов[38].

Региональные правовые базы, соответству­ющие изменениям в государственной систе­ме управления и появлению не существовав­ших ранее органов местного самоуправле­ния, практически отсутствовали. В Читинской области нормативная правовая база нача­ла создаваться в основном с 1995 г., после переходного периода, вызванного реоргани­зацией органов региональной и местной вла­сти. За 1995-1999 гг. было принято 197 об­ластных законов и значительное количество иных нормативных правовых актов[39].

Одним из первых и значимых региональ­ных нормативных актов стал Устав - Основ­ной закон Читинской области, принятый об­ластной Думой 1 июня 1995 г., по двадцати пунктам которого сразу же возник спор об их соответствии Конституции Российской Фе­дерации. Спорные положения Основного закона области отражали различные точки зрения по вопросам формирования регио­нальных органов государственной власти, разграничения их полномочий. После обсуж­дения в областных инстанциях Устав был передан в Конституционный Суд Российской Федерации, который принял постановление о соответствии Конституции России двенад­цати пунктов Устава области; восемь пунк­тов признаны противоречащими Основному закону Российской Федерации[40].

Этот факт показал, что процесс местного законотворчества будет нелегким, особенно в сфере самостоятельного ведения субъек­тов Федерации и органов местного самоуп­равления.

За прошедшие пять лет областная зако­нодательная база значительно расширилась. Так, Читинской областной Думой в 1996 г. принято 46 законов и 240 постановлений, в 1997 г. - 34 закона и 260 постановлений, в 1998 г. - 43 закона и 284 постановления, в 1999 г. - 49 законов, в первом полугодии 2000 г. - 32 закона.

Следует отметить, что многие положения принятых актов не соответствовали нормам Конституции Российской Федерации и феде­рального законодательство. В ряде случаев правовые акты принимались Думой с превы­шением полномочий субъекта Российской Федерации и в противоречие нормам феде­рального законодательство по конкретным вопросом.

Именно по этой причине признан област­ным судом не соответствующим федераль­ному законодательству принятый постанов­лением № 49 от 20 февраля 1997 г. Читин­ской областной Думы Закон Читинской области «О порядке сбора, приобретения, транспортировки, хранения, утилизации, пере­работки и реализации лома, отходов черных и цветных металлов и сплавов на территории Читинской области и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности». В Законе закреплено право физических и юридических лиц зани­маться перечисленными в нем видами дея­тельности лишь при наличии лицензии на это. Понятно, что при издании Закона Чи­тинская областная Дума преследовало бла­гие цели: лицензирование было призвано послужить ограничению вывоза с террито­рии области лома цветных и черных метол-лов. Однако ст. 23 и ч. 2 ст. 49 ГК РФ и постановлением Правительство Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24 декабря 1994 г. № 1418 определены порядок ведения лицен­зионной деятельности и перечень лицензи­руемых видов деятельности, а также органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности[41]. То есть субъектам Российской Федерации не предоставлено право само­стоятельно определять виды деятельности, подлежащие лицензированию. Поэтому при­нятый Читинской областной Думой Закон оказался противоречащим федеральному законодательству и областным судом был признан недействительным.

Принятие противоречащих Конституции и федеральным законом нормативных право­вых актов областного уровня вызывает соответствующую реакцию государственных ор­ганов, осуществляющих контрольные и над­зорные функции. Так, прокуратура Читинской области на основании ст. 1 и 9 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» неоднократно вносила протес­ты и представления на незаконные право­вые акты областной Думы, при этом незакон­ные правовые акты Думой отменялись либо приводились в соответствие с федеральным законодательством.

В 1996 году удовлетворен 1 протест (что составляет 100 % от вынесенных протестов), в 1997 г. из 8 протестов удовлетворены 3 (37 %), в 1998 г. удовлетворены 5 (45 %), в 1999 г. -2(100%).

В случаях нереагирования областной Думы на протесты областная прокуратура обращалось с заявлениями в Читинский об­ластной суд. По заявлениям прокурора Чи­тинской области, Краснокаменской городской Думы и жалобам граждан о признании противоречащими законодательству Рос­сийской Федерации решений Читинской об­ластной Думы областной суд рассмотрел и удовлетворил в 1996 г. - 1 дело, в 1997 г. -5, в 1998 г. - 6 (из них 5 удовлетворены пол­ностью, 1 - частично). С 1996 по 1998 г. обла­стным судом было рассмотрено 26 таких дел, при этом 80 % исковых требований было удов­летворено. Приведем некоторые примеры.

11 ноября 1997 г. Читинским областным судом рассмотрено гражданское дело по за­явлению прокурора Читинской области о при­знании противоречащим законодательству Российской Федерации решения Читинской областной Думы «О введении сборов за ре­ализацию ввозимой алкогольной продукции» № 177 от 5 октября 1995 г., а также по жало­бе А. В. Черепянко на ст. 1 Закона Читинской области от 2 октября 1997 г. «О дополни­тельных ограничениях и льготах на реализа­цию алкогольной продукции». В судебном заседании было установлено, что указанным решением представительным органом мест­ного самоуправления области было предло­жено за реализацию ввозимой алкогольной продукции установить сбор с юридических лиц, филиалов и других аналогичных подразделе­ний, предприятий и организаций, осуществля­ющих свою деятельность на территории об­ласти и имеющих самостоятельный баланс и расчетный счет, о также с предпринимателей без образования юридического лица. Ставки сборов разрешалось определять на своих территориях в размере не свыше 25 % от торговых надбавок и не менее 30 % сборов перечислять в областной внебюджетный фонд социальной поддержки населения. Пункт 2 ст. 1 Закона Читинской области «О дополни­тельных ограничениях и льготах на реализа­цию алкогольной продукции» предусматривал право представительных органов местного са­моуправления самостоятельно устанавливать сбор за реализацию алкогольной продукции (водки, питьевого спирта) на своей территории с юридических лиц, независимо от их органи­зационно-правовой формы и формы собствен­ности, их филиалов, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих рознич­ную реализацию алкогольной продукции, доход от сбора должен использоваться на фи­нансирование социальных программ. От уп­латы сбора и других ограничений освобож­дались предприятия, производящие алкоголь­ную продукцию и находящиеся на территории Читинской области.

По смыслу и содержанию Закона Читин­ской области от 2 октября 1997 г. и реше­ния Читинской областной Думы от 5 октяб­ря 1995 г. ограничения принимались с це­лью защиты производителей алкогольной продукции Читинской области от конкурен­ции, предоставления им привилегий, а также с целью увеличения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

В то же время установление ограничений по ввозу но территорию области алкогольной продукции и ее реализацию путем введения обязательного экспертного подтверждения сер­тификатов соответствия, полученного в других регионах Российской Федерации, противоре­чило действующему федеральному законода­тельству. Установив дополнительные ограниче­ния для реализации ввозимой в область алко­гольной продукции. Читинская областная Дума превысила свои полномочия. Статья 1 Зако­на Читинской области от 2 октября 1997 г. признано судом незаконной.

Другой пример. Решением Читинского об­ластного суда от 21 ноября 1997 г. удовлетво­рены требования прокурора Читинской обла­сти о признании недействительным подп. 1 п. 3 постановления Читинской областной Думы от 26 июня 1997 г. № 152 «О Законе Читинской области «О бюджете территори­ального фонда обязательного медицинского страхования»». Читинская областная Дума проигнорировало протест прокурора обла­сти, считающего, что данные правовые акты приняты Думой с превышением ее полно­мочий, не соответствуют п. «д» ст. 71 Кон­ституции Российской Федерации, Закону Рос­сийской Федерации «О медицинском стра­ховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г[42]. и Положению «О терри­ториальном фонде обязательного медицинс­кого страхования»[43], в которых предусмотрено, что указанные фонды находятся в государ­ственной собственности Российской Феде­рации, не входят в состав бюджетов и изъя­тию не подлежат.

В суде представители читинской областной Думы продолжали не соглашаться с требованиями прокурора области, полагая, что названные правовые акты соответству­ют законодательству Российской Федера­ции и вопросы по использованию средств фонда медицинского страхования относятся к ведению органов представительной и ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации, ссылаясь на Законы Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и исполнению вне­бюджетных фондов» от 15 апреля 1993 г. и «О медицинском страховании граждан в Рос­сийской Федерации».

Ни один из названных в суде правовых актов не содержал положений о делегиро­вании представительным органам государ­ственной власти субъектов Федерации пол­номочий по управлению средствами фонда. Таких доказательств Читинской областной Думой суду представлено не было.

4 марта 1998 г. Читинская областная Дума приняло Закон «О внесении измене­ний и дополнений в Закон Читинской обла­сти «О статусе депутата Читинской област­ной Думы». В новой редакции этого Зако­на областная Дума предусмотрела в ст. 22 и 43 положения о неприкосновенности депутатов областной Думы на территории об­ласти и об ответственности за ее наруше­ние. Так, согласно ст. 22 депутат областной Думы обладает депутатской неприкосновен­ностью в течение всего срока его полномо­чий и не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, за­держан, арестован, подвергнут обыску или допросу. Была предусмотрена также непри­косновенность жилища депутата, его служеб­ного помещения, багажа, личных и служебных транспортных средств, средств связи и т. д. Статья 43 Закона устанавливала, что нару­шение положений, регулирующих вопросы де­путатской неприкосновенности, влечет от­ветственность, предусмотренную действующим законодательством.

Поскольку по мнению прокурора Читин­ской области, эти статьи противоречили дей­ствующему законодательству и были приня­ты Думой с превышением полномочий, проку­рор обратился в областной суд с заявлением о признании ст. 22 и 43 данного Закона недействительными.

Представители Читинской областной Думы с заявленными требованиями не со­гласились, ссылаясь на то, что неприкосновен­ность депутатов областных представительных органов предусмотрена ст. 38 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» и что Закон в этой части действует и подлежит применению.

В соответствии с п. «о» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции России вопросы неприкосновен­ности депутатов, затрагивающие аспекты уго­ловного и уголовно-процессуального законо­дательства, находятся в ведении Российской Федерации и по ним принимаются федераль­ные законы. Таким образом, субъекты Феде­рации не вправе осуществлять по этим вопро­сом собственное правовое регулирование.

По этим основаниям заявление прокуро­ра Читинской области областным судом было удовлетворено.

Можно привести и другие примеры. Так, Читинской областной Думой было принято решение № 149 от 5 октября 1995 г. об утверждении Порядка рассмотрения обла­стной Думой кандидатур на должности су­дей судов Читинской области. Часть 4 п. 2 решения областной Думы предусматривала при рассмотрении кандидатур на должнос­ти судей районных, городских судов обяза­тельное доведение до депутатов мнения со­ответствующего органа местного самоуправ­ления по рассматриваемой кандидатуре, а при его отсутствии - мнения главы местно­го самоуправления. Это положение, не соот­ветствующее п. 3 ст. 6 Федерального зако­на «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 21 июня 1995 г.[44], п. 6 ст. 13 Федерального конститу­ционного закона «О судебной системе в Рос­сийской Федерации» от 23 октября 1996 г.[45] и ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Феде­рации, послужило причиной обращения с заявлением в областной суд прокурора Читинской области. Представители Читинс­кой областной Думы заявили, что порядок рассмотрения кандидатур на должности су­дей судов Читинской области является внут­ренним документом областной Думы, уста­навливающим процедуру согласования и порядок рассмотрения кандидатур, принятым в соответствии с регламентом областной Думы, что не противоречит федеральному за­конодательству, в том числе ст. 45 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[46].

Решение областной Думы, регулирующее вопросы формирования судейского корпуса, ставило кандидатуры на должность судей су­дов Читинской области в неравное положе­ние с кандидатурами судей в других субъек­тах Российской Федерации, нарушая их пра­во и свободы, закрепленные ст. 23 и 24 Конституции России. Кроме того, в силу чч. 2, 3 ст. 55 Конституции России ограничение некоторых прав и свобод граждан возможно только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя.

Предъявление к кандидатам на должнос­ти судей дополнительных требований, не пре­дусмотренных ст. 119 Конституции России и федеральным законодательством, неправо­мерно. На этом основании областным су­дом ч. 4 п. 2 решения о Порядке рассмотре­ния кандидатур на должности судей судов Читинской области было признана недействи­тельной, т. е. не порождающей правовых по­следствий с момента ее принятия.

В ряде случаев областная Дума наруша­ла срок, с момента которого нормативные акты, признанные судом недействительными, утрачивали силу, что привело к повторному рассмотрению областным судом трех дел по областным законом, ранее отмененных су­дом.

Можно отметить, что количество рассмот­ренных областным судом исков о признании нормативных правовых актов областного уровня незаконными уменьшилось, что в ос­новном связано с принятием Конституцион­ным Судом Российской Федерации постанов­ления от 16 июня 1998 г. «По делу о толкова­нии отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»[47]. Данным постановлением Конституционный Суд практически лишил суды Российской Федерации права рассматривать споры о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам уставов субъектов Федерации, а также изданных субъектами Федерации иных нормативных актов, взяв на себя все полно­мочия по разрешению вопросов данной ка­тегории, относящихся к совместному ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Что же касается рассмотрения судами дел о соответствии федеральным законам нормативных актов, относящихся к ведению органов государ­ственной власти субъектов Федерации, то для этого необходимо принятие федерального закона, регламентирующего рассмотрение дел данной категории.

Читинская областная Дума не проводит предварительной юридической экспертизы проектов нормативно-правовых актов на соответствие законодательству Российской Федерации, в связи с чем областные норма­тивные акты принимаются зачастую не про­работанными, а их положения не соответству­ют федеральному законодательству.[48].