Актуальные проблемы прогнозирования использования земельных ресурсов на современном этапе

 

На современном этапе при разграничении собственности на землю основной целью прогнозирования становится создание научных предпосылок, включающих альтернативное предвидение распределения земельных ресурсов города, оценку и обоснование возможных последствий.

Разработка прогноза использования земель города, это построение модели будущего, поиск наилучшего, реалистичного, экономически эффективного и экологически верного пути развития города.

Процесс прогнозирования обнаруживает вероятность различных направлений в использовании земель, а также содержит материалы необходимые для разработки плановых и хозяйственных документов.

В силу того, что земельные ресурсы занимают ключевое место в хозяйственном комплексе страны и являются одним из главных элементов жизни общества, прогнозирование использования земель города дает возможность эффективного и экономически рационального использования городских земель.

Проблема упорядочения городских землепользовании имеет огромное хозяйственное значение. Это обусловлено упадком сельского хозяйства, оттоком жителей из сельской местности и увеличением числа жителей в городах. Основные доходные предприятия расположены в пределах городской черты, также в городах сосредоточен основной капитал. Все эти условия вызывают необходимость усовершенствования использования пользования городских территорий, создания наиболее благоприятных условий для проживания населения с эстетической и экономической точки зрения. [4]

Целью прогнозирования земель городов является гарантирование проведения реальной научно-обоснованной политики использования городских земель, а также разработка комплекса взаимосвязанных мероприятий по совершенствованию городских землепользовании в условиях многообразия форм собственности на землю.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. [4]

Земли населенных пунктов используются преимущественно, как территориальный базис и предназначены для размещения жилых строений, промышленных и сельскохозяйственных предприятий, объектов социальной и транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и местного самоуправления. Часть земель выделяется для организации отдыха граждан на природе и поддержания благоприятного экологического микроклимата.

Территория сельских населенных пунктов являются динамичными образованиями, поэтому установление и изменение их черты производится по мере необходимости и имеет свои особенности. К примеру, это делается в случае изменения генерального плана и проекта планировки территории.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является:

. утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

. утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. [4]

Сбор и подача документов

Физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территории которого находится населенный пункт, следующие документы и материалы: мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта (произвольная форма); кадастровую карту (план) земельного участка, включаемого в границы населенного пункта; правоустанавливающие документы на земельный участок.

Орган местного самоуправления совместно с застройщиком подготавливает и запрашивает в соответствующих службах: заключение о сельскохозяйственной ценности земельного участка в случае перевода участка сельскохозяйственного назначения; справку органов ветеринарной службы об отсутствии скотомогильников и санитарно-защитных зон на данном земельном участке.

При подготовке предложений по включению земельного участка в границы населенного пункта необходимо учитывать, что земли должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением (категорией) и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий. Границы населенных пунктов должны отделять земли населенных пунктов от земель иных категорий.

На основании ст.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 года размещение земельного участка, выбор вида его разрешенного использования, а также его застройка выполняются в соответствии с требованиями утвержденных нормативов градостроительного проектирования. Орган местного самоуправления учитывает следующее:

. примыкание земельного участка к границам населенного пункта, в целях доступности к существующим объектам повседневного, периодического и эпизодического характера;

. возможность обеспечения переводимого участка инженерной, транспортной, социальной инфраструктурой.

. отсутствие на включаемом участке санитарно-защитной зоны от промышленных объектов, производств и сооружений, в т. ч. скотомогильников;

. отсутствие охранной зоны от объектов, которые нельзя размещать в границах населенных пунктов (например, магистральные газопроводы);

. низкая сельскохозяйственная ценность земельного участка (если участок сельскохозяйственного назначения).

Возможные причины отказа во включении земельного участка в границы населенного пункта

Орган местного самоуправления на основании ст.83 Земельного кодекса Российской Федерации, ст.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 года вправе отказать во включении земельного участка в границы населенного пункта в случае, если:

. границы населенных пунктов пересекают границы муниципальных образований или выходят за их границы;

. границы населенных пунктов пересекают границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам;

. размещение включаемого участка не соответствует схеме территориального планирования района, в состав которого входит данное поселение;

. к переводу предусмотрены ценные сельскохозяйственные земли;

. при присоединении создаётся обособленный "анклав", который невозможно обеспечить инфраструктурой;

. включаемый участок попадает в санитарно-защитную зону (охранную зону) промышленных объектов, производств и сооружений. [13]

Принятие решения о разработке проекта генерального плана

Орган местного самоуправления по результатам рассмотрения представленных документов принимает решение о целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо отказывает во включении земельных участков в границы населенного пункта.

В случае принятия решения о целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта, орган местного самоуправления размещает на официальном сайте в сети "Интернет" решение о подготовке предложений внесения в генеральный план изменений.

Орган местного самоуправления дает разработчику указание об отображении на картах (схемах) в проекте генерального плана новых границ населенного пункта с учетом включаемых земельных участков.

В соответствии со статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 года в материалах по обоснованию генерального плана в текстовой форме (пояснительная записка к проекту генерального плана) представляется перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов (их площадь, категория земель, правообладатели), с указанием целей их планируемого использования. В разделе "Описание границ населенных пунктов" выполняется описание местоположения границ населенных пунктов, а также перечень координат поворотных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости.

Основным комплексом документов призванных официально определять градостроительную деятельность муниципального образования, соответственно, фиксировать территориальные границы этого образования является генеральный план соответствующего муниципального образования.

Согласно п.3 ст.23 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004-№190-ФЗ генеральный план содержит:

) положение о территориальном планировании;

) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Данный блок документов, разработанный местными органами исполнительной власти и согласованный в своих частях с вышестоящими государственными органами исполнительной власти подлежит обязательному прохождению процедуры публичных слушаний, так же как и правила землепользования и застройки. [3]

Причем данная процедура необходима не только для утверждения данного документа, но и для внесения изменений.

Публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. Сроки проведения публичных слушаний определяются в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев. [13]

 

Рисунок 1 - Блок-схема включения земельного участка в границы населенного пункта

1.3 Методика прогнозирования земельных ресурсов муниципального образования

 

В настоящий момент на практике часто возникает объективная необходимость в изменении границ населенного пункта и включении в состав одного (как правило, городского) населенного пункта земельных участков (или сельских населенных пунктов), входящих в состав сопредельных муниципальных образований. Причин изменения таких границ бывает несколько.

По мнению Б.В. Ерофеева, такими основаниями могут являться, во-первых, рост количества городского населения и необходимость расширения использования земель городской застройки для удовлетворения жилищных нужд; во-вторых, проведение благоустройства города путем увеличения зеленых насаждений, устройства парков, создания необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением, канализацией и прочими мероприятиями благоустройства, и, в-третьих, застройка прилегающих к городской черте земельных участков, приобретающих характер пригорода. [23]

По классификации Е.С. Шугриной, в числе рассматриваемых оснований следует выделять необходимость изменения черты поселения (муниципального образования) для размещения объекта, необходимого для своего жизнеобеспечения (например, потребность в земельном участке для кладбища); необходимость расширения территории по экономическим соображениям; расширение территории города для строительства жилья для горожан. Возможен и обратный процесс - сокращение земельных площадей населенного пункта.

Так, по мнению Д.О. Войновского, "в правоприменении возникают проблемы по отнесению тех или иных земель к категории земель населенных пунктов по причине совпадения территорий двух и более категорий земель или использования какого-либо земельного участка при соблюдении правового режима иной категории земли (например, земель сельскохозяйственного назначения). Поэтому сделан вывод о необходимости выработки принципов и процедур для закрепления некоторых земельных участков в границах населенного пункта к землям иных категорий со своим правовым режимом, в том числе к особо охраняемым природным территориям, землям транспорта, что позволит не только обеспечить режим их использования, но и определить иные требования, имеющие значение для гражданского оборота".

Н.П. Лотникова полагает, что в "границах населенного пункта следует выделять земельные участки, отнесенные к землям иных категорий, со своим правовым режимом, в том числе земли особо охраняемых природных территорий и земли транспорта, выделенные по принципу целевого использования, что позволит не только обеспечить режим их использования, но и определить иные требования, имеющие значение для гражданского оборота (например, оборотоспособность), поскольку принадлежность земельного участка к одной из категорий земель относится к одному из публично-правовых составляющих гражданско-правового режима земельного участка".

В.Н. Яковлев отмечает, что земельные участки из состава категории земель сельскохозяйственного назначения составляют "приусадебный фонд сельских поселений и малых городов" и используются для ведения личного подсобного хозяйства, а также входят в состав территориальной зоны сельскохозяйственного использования в городских поселениях.

С сожалением приходится констатировать, что в настоящий момент редкий населенный пункт обладает четко установленными и описанными границами. Это создает колоссальные неудобства органам местного самоуправления в решении вопросов предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам, размещения объектов капитального строительства, администрирования земельного налога и прочее. [23]

Четко установить и описать границу населенного пункта значит подготовить в ее отношении карту (план) объекта землеустройства, каталог координат поворотных точек границы в местной системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости, и текстовое описание прохождения границы.

При этом важно соблюсти ряд требований действующего законодательства - устанавливаемая граница не должна пересекать границы земельных участков и муниципальных образований. В устанавливаемую границу не должны попадать участки государственного лесного и водного фонда - если, конечно, нет желания согласовывать этот вопрос с федеральными органами исполнительной власти. Очевидно, что для того, чтобы правильно установить границы населенных пунктов, необходимо при производстве работ располагать актуальными сведениями государственного кадастра недвижимости, фонда данных землеустройства, водного и лесного кадастров.

Изготовленные землеустроительные материалы должны пройти процедуру утверждения в составе генерального плана муниципального образования. В соответствии с действующим законодательством границы населенных пунктов утверждаются только путем утверждения (утверждения изменений) генерального плана.

Поэтому, если в настоящий момент муниципальным образованием осуществляется разработка генерального плана, то самое время заняться установлением и описанием границ населенных пунктов. Иначе в уже утвержденный генеральный план придется вносить изменения и нести в связи с этим дополнительное бремя затрат. [23]

После утверждения карта (план) объекта землеустройства должна быть направлена в фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Каталог координат и текстовое описание должны быть переданы в рамках информационного взаимодействия в государственный орган исполнительной власти, ответственный за ведение государственного кадастра недвижимости.

При выполнении работ по установлению границ населенных пунктов специалисты предприятия выполняют не только полный комплект землеустроительной и градостроительной документации, необходимой для утверждения границ населенных пунктов в составе генерального плана муниципального образования, но и подготавливают необходимую информацию для отображения ее в графических материалах самого генерального плана. В случае необходимости специалисты предприятия принимают участия в рабочих совещаниях с разработчиками проекта генерального плана и публичных слушаниях.

По результатам утверждения генерального плана специалисты предприятия организуют передачу изготовленной землеустроительной и градостроительной документации в государственные фонды данных.

И только после того, как граница населенного пункта появится в государственном кадастре недвижимости, можно считать ее окончательно установленной.

Вся сложность современного состояния законодательства об изменении границ населенных пунктов обусловлена включением в градостроительное законодательство "идеального" механизма территориального планирования в главе 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации N 190-ФЗ от 29 декабря 2004 года. Данные документы территориального планирования должны предусматривать планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. В частности, органам государственной власти и местного самоуправления запрещено резервировать, принудительно выкупать и переводить земли из одной категории в другую в случае отсутствия документов территориального планирования.

Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом. [1]

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории Российской Федерации, общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений [1]:

) об установлении или изменении прохождения Государственной границы Российской Федерации;

) об установлении или изменении границы между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования;

) об установлении или изменении границ населенного пункта;

) об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий;

) об утверждении правил землепользования и застройки;

) об изменении вида разрешенного использования земельного участка;

) об утверждении результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости;

) о присвоении адресов объектам недвижимости или об изменении таких адресов;

) о выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию;

) о переводе жилого помещения в нежилое помещение, нежилого помещения в жилое помещение.

Согласно требований пункта 13 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 04.02.2010 года № 42 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости", описание местоположения границ населенных пунктов, включает в себя текстовое описание местоположения границ населенного пункта и списки координат характерных точек границы населенных пункта с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

Границы населенных пунктов должны устанавливаться с учетом сведений государственного кадастра недвижимости о земельных участках и такие границы не должны пересекать границы других земельных участков.

Перечень и содержание документов, направляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в орган кадастрового учета, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, требования к формату таких документов в электронной форме устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления направляют в орган кадастрового учета документы в соответствии с настоящей статьей в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу решений, если требуется карта (план) объекта землеустройства, в течение шести месяцев с даты принятых решений. При этом карта (план) объекта землеустройства направляется в форме электронного документа, заверенного усиленной квалифицированной электронной подписью подготовившего ее лица.

В случае если указанные сведения не внесены в государственный кадастр недвижимости в сроки, установленные настоящей статьей, заинтересованное лицо вправе обратиться в орган кадастрового учета с заявлением о внесении соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости. Орган кадастрового учета самостоятельно запрашивает содержащие указанные сведения документы в органах государственной власти и органах местного самоуправления.