Факторы профессиональной карьеры государственного служащего в РФ: традиции и современность

 

Недоверие общества к чиновникам родилось не сегодня, а традиционно сопровождает всю историю государства российского. «Чиновничество или бюрократия, - отмечал исследователь российской государственности Е.П. Карнович, - нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу». В докладной записке «О прошлом и настоящем русской администрации», написанной Э. Берендcо в 1904 году министру внутренних дел В. К. Плеве, указывалось, что отечественную историю сопровождает одно огорчительное обстоятельство: какое-то незатухающее недовольство государственной властью, постоянные нарекания в адрес чиновничества в виду отсутствия честности и должной законности в ее деятельности.

Людям, профессионально занимающимся управлением государством, подобного рода высказывания представляются несправедливыми. Взгляд на специфику профессиональной деятельности чиновника, что называется «изнутри», констатирует с внешними оценками деятельности государственного аппарата, с взглядом «извне».

От этого противоречия нельзя так просто отмахнуться. Общественные нарекания по отношению к чиновничеству заставляют нас пристальнее взглянуть на специфику повседневной профессиональной работы чиновника, на мотивы и стимулы его карьерного роста, понять, насколько условия функционирования государственного аппарата отвечают возложенным на него задачам. Важнейшим показателем управляемости процессом реформирования системы государственного и муниципального управления является управление карьерой чиновника. Сложившиеся здесь традиции, ценностные ориентации могут вносить существенные коррективы в осуществление и реализацию нормативно прописанных правил и процедур. Несмотря на традиционную непопулярность образа чиновника, чиновничья служба еще в дореволюционной России всегда оставалась привилегированным профессиональным занятием, поскольку давала обширные преимущества - стабильные оклады, премии и пенсии, чины и ордена, после достижения определенного ранга - дворянство. Самый обширный низший слой в основном рекрутировался из мещанства и мелкой буржуазии. Карьера чиновника предполагала возможность вхождения в привилегированные группы и даже в правящий класс в виде почетного гражданства, личного и потомственного дворянства. Средняя прослойка чиновничества пополнялась в основном выходцами из интеллигенции, культурных слоев буржуазии и обедневшего поместного дворянства, которое перебиралось в города. Большинство из них получало образование в гимназиях и реже - в университетах (они, кстати, мучительно переживали третирование со стороны общества, к чему низы были в целом достаточно индифферентны).

Бюрократия носила характер открытой системы при пополнении ее низшего и среднего слоя и почти кастово-замкнутой - у высшего слоя. Высший слой чиновничества - как правило, крупные землевладельцы, промышленники, родовитые дворяне (исключением являлись фавориты, которые в силу особого личного доверия государя или государыни могли быть выходцами и из низших слоев). Социологические исследования дореволюционного российского чиновничества зафиксировали существенные различия в мотивации высшего и низшего, среднего слоя чиновничества. Для высшего слоя чиновничества, в отличие от среднего и низшего, жалование - не единственный и даже далеко не главный источник доходов, и поэтому служба - средство для достижения совершенно иных целей, чем просто выживание, а именно - для приобщения к общественной власти в интересах крупного землевладения и торгово-промышленного капитала.

Анкетные опросы дореволюционного чиновничества показали, что важным фактором карьерного роста российского чиновника оказывался протекционизм, лишающий дисциплинированных, но не имеющих протекции чиновников веры в будущее, надежды на более или менее обеспеченное положение. Получение выгодного места на государственной службе было связано не с личной инициативой, предприимчивостью, новаторством, а именно с протекцией, взяткой или долгой изматывающей службой. У чиновника без протекции была только одна дорога - «лямка, лямка без конца» и невольное отвращение к работе, не приносящей нравственного и материального удовлетворения. Таким образом, протежируемые чиновники часто просто имитировали служебную деятельность, а компетентные чиновники, проигрывающие в конкуренции из-за отсутствия патронажа, теряли к ней интерес. В итоге страдала служба, т.е. огромное, сложное дело государственного управления, от здорового состояния которого зависело благополучие всего населения и самого государства. Важным фактором профессионализации российского государственного аппарата в XIX веке явилось формирование «административного права» чиновничества. На основании «Устава о службе гражданской» (третий том «Свода законов Российской империи»), принятого в 1857 году, были расписаны все служебные обязанности чиновников, порядок поступления на службу и увольнения с нее, производство в чины, награды, пенсии, мундиры и некоторые привилегии этой профессии. Но были в этом «Уставе» и серьезные изъяны. Наибольшее неудовлетворение, как показали результаты опросов, вызывал пресловутый «третий пункт», или официально - статья 788 «Устава...», которая гласила: «Чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей... представляется уволить по своему усмотрению...». Начальство могло не объяснять причину увольнения, пострадавший получал «волчий билет» и лишался права на пенсию. Следующая, 789 статья устава уточняла, что уволенные чиновники не имеют права жаловаться, обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни тем более в канцелярию Его Императорского Величества, где их жалобы просто не будут «приниматься к рассмотрению».

«Третий пункт» заставлял чиновников видеть в лице собственного начальства власть, стоящую как бы выше закона, и принуждал к боязливому повиновению всем, даже иногда незаконным предписаниям его. И назначение на должность, и увольнение целиком зависело от воли начальников. Чиновник в самой иерархии оставался беззащитным, один на один с непосредственным начальником, вооруженным «третьим пунктом».

Многократно различные правительственные комиссии, а позднее думские фракции предпринимали попытки отменить «третий пункт», как противоречащий современному правосознанию, но безрезультатно. «Узаконенный произвол», легший в основу служебного права чиновничества, упорно сохранялся до Февральской революции. Насколько рудименты патримониализма (зависимости от воли начальника, а не от результатов деятельности) изжиты в современном управлении карьерой чиновника? Практика необоснованных увольнений чиновников в связи с приходом нового руководителя (главы муниципального образования, губернатора и т.д.), увы, не редкость. На свою «незащищенность от произвола начальника» в нашем исследовании государственных и муниципальных служащих УрФО указали 15,2% респондентов.

Что же способствует карьерному росту государственных и муниципальных служащих? Среди факторов карьерного роста лидирующие позиции в ответах респондентов занимают: наличие профессионального опыта, стажа работы в данной организации (53,2%), хорошие отношения с руководством, его поддержка. (49,9%). Следующим по значимости идет фактор профессионализма: «стремления повышать свой профессионализм» (41,1%), умение подать себя как хорошего работника (35%). Уральской академией государственной службы в 2006-2008 г. под руководством Чевтаевой Натальи Геннадьевны (декан факультета подготовки государственных и муниципальных служащих Уральской академии государственной службы, доктор социологических наук, профессор) был осуществлен научно-исследовательский проект «Фактор социально-профессиональной корпоративности чиновничества как ресурс повышения эффективности системы государственного и муниципального управления». В соответствии с квотной стратифицированной выборкой (параметры выборки основывались на следующих признаках: пол, возраст, уровень власти, регион) было опрошено 1200 респондентов следующих категорий государственных и муниципальных служащих Уральского федерального округа:

. руководители и служащие регионального уровня исполнительной власти федеральных органов государственной власти, действующих на территории Уральского федерального округа;

. руководители и служащие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Уральского федерального округа;

. руководители и служащие органов местного самоуправления Уральского федерального округа.

География исследования охватила все области Уральского федерального округа: Свердловская обл. - 361 чел, Челябинская обл. - 294 чел, Курганская обл. - 116 чел., Тюменская обл., включая Ханты-Мансийский автономный округ - Югру и Ямало-Ненецкий автономный округ, - 429 чел. Ошибка выборки составила не более 3%.

Замечу, что факторы профессионализма и лояльности к руководству идут «рука об руку», как взаимодополняющие в карьерном продвижении. Не менее значимо по оценкам респондентов и умение творчески работать в команде (27,6%). Обращает внимание, что от умения чиновника «своевременно реагировать на запросы населения» его карьера мало зависит. Только 9,3% респондентов назвали этот фактор в числе значимых для карьерного продвижения. С целью определения основных параметров привлекательности профессиональной деятельности в органах власти респондентам (государственным и муниципальным служащим Уральского федерального округа) был предложен вопрос: «Что Вы цените в своей работе?» (можно было выбрать несколько вариантов ответов). Фактор стабильности заработка и социальной защищенности оказывается доминирующей в шкале интересов чиновничества - почти 70% респондентов отдали ему предпочтение. Следующим с большим отрывом идет группа факторов, степень значимости которых для респондентов примерно равна (около 30% каждого фактора): возможность продвижения по службе, комфортные условия труда, социальная значимость, престижность работы, «возможность общения с людьми своего круга».

Любопытная картина обнаружилась, после проведения корреляции ответов на данный вопрос, в зависимости от возраста респондентов. Стремление приобрести социальный капитал, установить полезные социальные связи, способствующие карьерному росту, активно выражено в возрастной категории «до 30 лет», тогда как более зрелая возрастная категория чиновников (40-49 лет), накопившая социальный капитал, может инвестировать его в значимый управленческий ресурс, отмечая факторы приближенности к власти и престижность работы в числе приоритетных.

 

Таблица 1. Зависимость привлекательных для чиновника сторон их профессиональной деятельности от возраста

Возраст/Привлекательные стороны труда	До 30	30-39	40-49 лет	50 и старше
Возможность продвижения по службе	40,5	25,1	20,8	13,7
Участие в управлении	17,8	24,3	31,7	26,3
Стабильность заработка, социальная защищенность	24,6	23,2	31,1	21,1
Комфортные условия работы	23,6	25,7	34,4	16,3
Наличие социальных связей	30,8	21,9	22,7	24,7
Приближенность к власти	17,5	30,0	37,5	15,0
Престижность работы	21,4	24,3	35,9	18,4
Возможность общения с людьми своего круга	29,2	20,6	29,9	20,3
Другое	22,9	14,3	28,6	34,3

 

Какая же группа интересов заставляет чиновников проявлять верность, лояльность системе государственного, муниципального управления, «сцепляет» их в единую социально-профессиональную группу?

Результаты ответов респондентов на вопрос «Насколько Ваше общественное положение помогает Вам решать жизненные проблемы» позволяют сделать вывод, что сама по себе принадлежность к социально-профессиональной группе чиновничества, по оценкам большинства (76%) респондентов, помогает им решать различные жизненные проблемы. Другим фактором, свидетельствующим о положительном отношении чиновничества к участию в конкретной совместной деятельности, можно считать степень их правовой защищенности по сравнению с работниками других сфер. Данные, представленные на рисунке 1, свидетельствуют о том, что подавляющая часть чиновничества (в той или иной степени) высоко оценивают степень своей правовой защищенности по сравнению с работниками других сфер. Только пятая часть чиновничества не осознают такого преимущества.

 

 

С целью определить, какая страта чиновничества в меньшей степени ощущает преимущества своей социально-правовой защищенности, мы посмотрели различные варианты корреляционной зависимости. Значимым фактором оказался уровень должностной иерархии.

Можно было бы предположить, что существует четкая зависимость между должностным статусом и осознанием меры правовой защищенности. Однако данные исследования выявили несколько иную картину. Несмотря на общее признание преимуществ правовой защищенности своей профессиональной принадлежности, по сравнению с работниками других сфер, большую тревогу высказали два полюса управленческой иерархии: самые верхние и нижние. Среди ответов, оценивающих степень своей правовой защищенности «намного хуже», чем работников других сфер, преобладают категории чиновников высших и младших должностей (доля недовольных среди высших чиновников составила в своей категории 9,5%, против 1,5%-3,5%, 2,6% в иерархии старших, ведущих и главных должностей). Видимо, степень зависимости этих этажей управленческой иерархии от внеправовых механизмов воздействия оказалась наибольшей.

Важным фактором профессиональной деятельности, карьеры чиновника является строгое соблюдение правил и норм, требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Всегда ли это становится основой повседневной практики? Рассмотрим лишь один аспект. Сегодня в правилах, регламентирующих деятельность государственных служащих, появилось понятие «конфликт интересов» и модель поведения государственного служащего, четко предписывающая ему способ разрешения этой ситуации конфликта интересов. В частности, в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 года №885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» сказано: «При угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов». Желая понять, насколько данная формализованная норма стала основой повседневного служебного поведения чиновников, мы задали респондентам вопрос: «Считаете ли Вы нужным сообщать своему начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги?».

Результаты ответов респондентов оказались в духе традиций российской ментальности. Подавляющее большинство чиновников (65,3%) доложили бы начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги «только в исключительных случаях», категоричное «нет, ни в коем случае» выбрали пятая часть респондентов (19,7%), в сумме эти категории респондентов составили 85% чиновников.

Готовность же «обязательно сообщить о проступках своих коллег руководству» высказали только 2,1%, более мягкий вариант «скорее всего да» выбрали еще 6,1%. Так что чиновников, готовых строго реализовать предписанную им правилами модель поведения оказалось в сумме 8,2%. Выявилась и категория «манипуляторов», которые бы приняли решения об информировании руководства о проступках своего коллеги «В зависимости от отношений» с ним - таких оказалось 6,8%. Можно констатировать, что профессиональное сообщество чиновников предпочтение отдает сложившимся горизонтальным социальным связям, проявляя сильнейшую корпоративность на внутриорганизационном уровне. Приведенный нами анализ традиций, умонастроений и предпочтений российского чиновничества лишний раз доказывает, что пока остаются не проясненными механизмы внутри «цеха» чиновников, внедрение инноваций в системе государственного, муниципального управления будут приводить к самым непредсказуемым последствиям. Жизненная и социально-профессиональная позиция чиновничества оказывается тем серьезным ресурсом, без учета которого сложно рассчитывать на эффективность функционирования административного аппарата, на оптимизацию его деятельности в соответствии с ожиданиями и предпочтениями современного российского общества.

Гипотезы и методология

 

Агрегированные данные государственной статистики свидетельствуют о том, что темп обновления состава чиновников в России во второй половине 1990х годов был незначительным. Основной «оборот» кадров происходил на нижних этажах, в то время как кадровый состав на верхних менялся мало. Продвижение с низших должностей на высшие было практически заблокировано. В итоге молодежь не имела стимулов долго задерживаться на государственной службе, оставляя чиновников старших возрастов без видимой конкуренции снизу и извне. Такая практика может создавать препятствия к накоплению специфического человеческого капитала в государственном аппарате, вызывая неоправданную и непреодолимую сегментацию коллективов на молодежь, занимающую низшие этажи бюрократической иерархии, и пожилых, монополизировавших высшие. При этом естественно предположить, что «кадровая политика» в таком случае имеет сильный личностный акцент, направленный на формирование внутренне цементированных команд или кланов, связанных клиентарными связями, т.е. отношениями преданности и покровительства между рядовыми сотрудниками и вышестоящими. В конечном счете, все это негативно сказывается на эффективности государственной службы, противопоставляя и текущие, и долгосрочные интересы отдельных групп внутри государственного аппарата. Основные гипотезы, вокруг которых организовано дальнейшее обсуждение, заключаются в следующем:

Гипотеза 1. В обеспечении доступа на государственную службу в России личные неформальные связи играют более существенную роль, чем обезличенные конкурентные и меритократические процедуры и правила.

Гипотеза 2. В карьерном продвижении внутри бюрократических организаций лояльность сотрудников по отношению к руководству более значима, чем деловые меритократические критерии.

Гипотеза 3. Практика доступа на государственную службу и ожидаемая политика продвижения работников в бюрократических организациях формируют индивидуальный прогноз внутриорганизационной карьеры. Такой прогноз значимо влияет на поведение молодых чиновников в системе государственной службы, стимулируя их желание сохранять приверженность нынешнему месту работы или сменить его.

Гипотеза 4. В организациях, придерживающихся меритократически ориентированных процедур в политике найма и продвижения, уровень оплаты труда выше.

Для проверки этих гипотез необходимы индивидуальные данные, которые должны репрезентировать все чиновничество и давать представление о различных аспектах его деятельности, мобильности, оплаты и т.п. Пока что данные такого рода отсутствуют. Мы располагаем гораздо более ограниченными данными специального обследования молодых чиновников, проведенного в 2001-2002 гг. Оно охватило лиц в возрасте до 35 лет, работающих на должностях государственных или муниципальных служащих в федеральных, областных и городских органах управления.

На федеральном уровне были отобраны 10 расположенных в Москве федеральных министерств и ведомств, связанных с управлением экономикой. Для исследования региональных чиновников были выбраны три области европейской части России, расположенные к северу, востоку и к югу от столицы и определенным образом отражающие разнообразие регионов Европейской России. Объектом изучения стали администрации этих областей, а также городские администрации соответствующих областных центров. В каждой из отобранных организаций государственной власти и управления по стандартизированной анкете были опрошены молодые чиновники категории В (наиболее массовой категории государственных служащих), с высшим образованием в возрасте до 35 лет включительно. Всего на федеральном уровне было опрошено 819 человек, в 3%х областных администрациях - 294 и в 3%х городских - 344 человека. В каждой из организаций в выборку попало около 50% от списочного состава чиновников. По областным и городским администрациям опубликован общий обзор полученных результатов. Дополнительным источником информации для данной работы стали материалы, собранные Г.А. Монусовой в 2002 году в ходе интервьюирования руководителей среднего уровня в тех же федеральных министерствах, где проводилось анкетирование молодых специалистов. Эти данные в статье впрямую не используются, но они помогли в формулировании гипотез и основных выводов. Выводы Г. Монусовой, сделанные на основе анализа качественной информации, хорошо согласуются с нашими количественными данными. К схожим выводам пришла А.Е. Чирикова, анализировавшая соотношение между формальными и неформальными правилами функционирования региональной бюрократии также с помощью качественных («мягких») данных.