Как становятся чиновниками: каналы и инструменты рекрутирования

 

Значение конкурентного входа на государственную службу отмечается при описании ее функционирования в некоторых странах, добившихся особых экономических успехов. Можно дать, по меньшей мере, три объяснения этому. Во-первых, тщательный отбор обеспечивает селекцию наиболее квалифицированных и производительных работников. Поскольку издержки увольнения в этой сфере высоки, то исправление ошибок, совершенных при найме, очень затруднено. Во-вторых, действие объективных процедур отбора обеспечивает нанятому чиновнику определенную автономию от вышестоящих руководителей, препятствует созданию замкнутых кланов, создает почву для более эффективного взаимного контроля. Все это стимулирует чиновников ориентироваться преимущественно на интересы общества и государства, а не на интересы начальства. В-третьих, конкурсный отбор при входе помогает реализовать и такое важное условие, как равный доступ к государственной службе. Это не только обеспечивает социальную справедливость, но и увеличивает возможности нахождения наиболее достойных кандидатов. В итоге исходный отбор факторов для тех или иных функций влияет на качество исполнения этих функций гораздо сильнее, чем какие-либо иные воздействия на уже отобранных исполнителей - их обучение, стимулирование и т.п., что характерно и для многих других социальных ситуаций. Нацелены ли существующие сегодня в России процедуры отбора на селекцию наиболее перспективных сотрудников или же происходит систематическая аккумуляция «худших» - наименее квалифицированных и производительных? К числу инструментов эффективного отбора относятся квалификационные экзамены (предпочтительно письменные) и тесты, которые могут применяться как сами по себе, так и в рамках конкурсного замещения должностей.

Таблица 2 показывает, какие процедуры реально применяются при найме чиновников и к каким позициям на «входе» они относятся.

Из таблицы следует, что абсолютно преобладающей формой отбора кандидатов является собеседование, - через него при приеме на работу прошли почти 94% опрошенных молодых чиновников. Не будет большим преувеличением предположить, что «разрешающая способность» собеседования как фильтра при селекции лучших кандидатов крайне мала. Это весьма субъективная процедура, а в приложении к отбору чиновников низшего ранга (в условиях острого дефицита соискателей) она к тому же может быть и совершенно формальной.

Таблица 2. Виды процедур, сопровождающих наем на работу в зависимости от должности входа в организацию * (% от числа ответивших**)

Должности	Собеседование	Участие в официальном конкурсе на замещение должности	Тестирование	Сдача устного экзамена	Сдача письменного экзамена	Наличие хотя бы одной из четырех процедур: конкурса, теста, экзамена
Все респонденты(N-1443)	94	4	4	1	Меньше 1	8
Специалист (N-46)	94
Специалист 2-ой категории (N-204)	95		3			6
Специалист 1-ой категории (N-471)	94	3	3	2		8
Ведущий специалист (N-382)	94	6	4			9
Главный специалист (N-179)	97	7	9			16
Консультант (N-43)	91		12			12
Советник (N-7)	86
Заместитель начальника (N-16)	88
Начальник отдела (N-25)	84

* По результатам ответа на вопрос «Какие процедуры при приеме на работу вы проходили?», можно было указать любое число процедур

** В таблице не заполнены клетки, на которые приходится менее 5 наблюдений

 

К более формализованным процедурам можно отнести конкурс и тестирование. Масштабы их использования незначительны: в каждом из этих испытаний участвовали примерно по 4% наших респондентов. Характерно, что чем выше «входная» должность, тем выше степень охвата ими. В конкурсе, например, участвовали лишь 2% специалистов 2%й категории, но уже 7% принятых на должность главного специалиста. Было протестировано лишь 3% специалистов 2%й категории, но уже 9% вновь принятых главных специалистов и 12% консультантов. Эта тенденция сохраняется, если взять и такой показатель, как участие, хотя бы в одной из четырех процедур, повышающих меритократически ориентированную селективность отбора. Среди специалистов 2%й категории таковых было 6%, а, например, среди главных специалистов - 12%. Данные о распространенности процедур отбора на разных уровнях территориальной иерархии приводятся в таблице 2. В областных администрациях при приеме новых сотрудников практика отбора претендентов на основе конкурса, а также использования специальных тестов встречается все же чаще, чем на городском и федеральном уровнях. Доля прошедших хотя бы одну из процедур, повышающих объективность отбора, в областных администрациях в 3 раза выше, чем городских или федеральных. В дальнейшем мы еще не раз столкнемся с тем фактом, что кадровая политика региональных администраций отличается большей нацеленностью на отбор и продвижение наиболее успешных работников.

 

Таблица 3. Виды процедур, сопровождающих наем на работу, в зависимости от уровня исполнительной власти* (% от числа ответивших, N=1447)

Уровень исполнительной власти	Собеседование	Участие в официальном конкурсе на замещение вакансии	Тестирование	Сдача устного экзамена	Сдача письменного экзамена	Наличие хотя бы одной из четырех процедур
Все респонденты	94	4	4	1	0	8
Министерства (N-814)	94	3	3	1	0	6
Областные администрации (N-290)	93	9	9	1	0	17
Городские администрации (N-343)	94	2	3	2	1	6

 

К возможным формам получения информации о кандидате на работу (скрининга), наряду с уже упомянутыми процедурами экзамена и тестирования, относится и предварительная стажировка в организации, а также работа без зачисления в постоянный штат (срочный трудовой договор или трудовое соглашение). Подобные формы занятости дают работнику возможность проявить многие существенные качества, которые при других формах отбора остаются скрытыми, а работодателю - возможность лучше узнать потенциального работника и принять более обоснованное решение о целесообразности его использования в будущем. Но такие формы скрининга также мало распространены в обследованных организациях: доли стажировавшихся и временно работавших составляют около 11%, пересекаясь примерно в 20% случаев. Еще один способ снижения неопределенности при приеме на работу - рекомендации от лиц, пользующихся уважением и доверием нанимателя, или прием на работу тех, с кем наниматель уже знаком. Однако такая практика создает опасность формирования родственно-дружеской, а не деловой среды. Данные таблицы 3 иллюстрируют тот факт, что личные рекомендации (45% случаев) или личное знакомство с будущим работником (40% случаев) как раз и являются доминирующими каналами получения работодателями информации о будущих работниках. Менее 20% молодых чиновников пришли в организацию, не будучи предварительно представленными будущему работодателю. Таким образом, предварительно полученная или собранная работодателем информация явилась в большинстве случаев основой для найма на работу.

 

Таблица 4. Практика устройства на работу (% от числа ответивших на вопрос*)

Ответы на вопрос: «как вы устроились в данную организацию?»	Все респонденты N-1457	Министерства N-819	Областные администрации N-294	Городские администрации N-344
По личной рекомендации	45	51	40	34
Руководитель подразделения или кто то другой из руководства предложил эту работу	32	28	41	37
Обратился(ась) сюда сам(а),но меня уже здесь знали	8	6	12	10
По своей инициативе без рекомендаций («с улицы»)	11	10	9	16
По заявке, полученной в вузе	3	4	2	2
Через службу занятости	2	1	1	4
Другое	4	6	1	1

В целом, общая структура каналов входа в федеральные, областные и городские администрации примерно одинакова, с небольшими отличиями. «Входные двери» при устройстве на работу в обследуемые федеральные министерства относительно чаще, чем в случае областных и городских администраций, открывались при помощи личной рекомендации, несколько реже - благодаря личным знакомствам. Наоборот, при трудоустройстве в региональные или городские администрации роль личных рекомендаций снижается, а «эффективность» личного знакомства возрастает. Эта разница может быть объяснена масштабом города, где происходит действие. В Москве, где расположены федеральные министерства, население многочисленней, и вероятность прямых связей с непосредственным работодателем несколько ниже. Соответственно, большую нагрузку принимают на себя опосредованные связи, выражением которых является чья-то рекомендация. Городские администрации несколько чаще, чем областные и федеральные, нанимают специалистов «с улицы» и задействуют службы занятости. Это отличие, скорее всего, признак более низкого престижа работы в городских администрациях. Соответственно, более открытый «доступ в чиновники» сегодня не результат специальной политики соответствующей администрации, а естественно сложившееся следствие низкой привлекательности соответствующих рабочих мест. Если рекомендатель основывается на знании профессиональных достоинств рекомендуемого, это снижает неопределенность по поводу качеств нанимаемого на работу и сокращает трансакционные издержки найма (например, на скрининг или обучение). Для этого он должен хорошо знать рекомендуемого по работе. Но те рекомендации, по которым приходят на работу молодые чиновники, вряд ли выполняют вышеупомянутую функцию. Об этом свидетельствует состав рекомендателей (таблица 4), среди которых более четверти составляют знакомые рекомендуемого и знакомые знакомых, 27% - его родственники и знакомые родственников. Понятно, что эти люди (в отличие, например, от преподавателя вуза или научного руководителя - их рекомендациями воспользовались только 8% респондентов) вряд ли могут объективно оценить деловые качества претендента на должность.

 

Таблица 5. Кем является рекомендатель по отношению к претенденту на должность (в % от числа ответивших)

Ответы на вопрос «Кто непосредственно рекомендовал Вас на эту работу?»	Все респонденты	Министерства	Областные администрации	Городские администрации
Мои знакомые	25	26	25	22
Родственники, родители	12	10	13	15
Знакомые родственников, родителей	16	18	12	14
Знакомые знакомых	6	8	3	4
Другие	13	13	14	13
Был лично знаком с тем, кто принял на работу	15	11	20	19
Преподаватели вуза, научный руководитель	8	9	11	6
Никто не рекомендовал	7	6	5	9
Среднее число выборов	1,0	1,0	1,0	1,0

 

Итак, факты свидетельствуют о том, что процедуры «входа» работника в государственные и муниципальные администрации чаще всего неэффективны с точки зрения отбора претендентов «по заслугам» и вряд ли его обеспечивают. В большей степени они приспособлены к заполнению вакансий лояльными начальству работниками. Позиция большинства руководителей, как показали проведенные интервью, препятствует развитию процедур меритократического отбора в российской государственной/муниципальной службе. Такие управленцы критикуют практику конкурсного отбора за медленность, негибкость, дороговизну и к тому же не верят, что по конкурсу будет отобран именно тот сотрудник, который нужен на данном рабочем месте. Есть и не называемые причины: непосредственные руководители теряют при конкурсном отборе часть своей власти и поэтому вряд ли будут сторонниками соответствующих нововведений. Для того чтобы избежать найма сотрудника по конкурсу, руководители департаментов, как правило, находят организационные возможности - например, право нанимать без конкурса человека, состоящего в кадровом резерве. Приходится признать, что в сопротивлении руководителей практике конкурсного отбора можно найти определенные рациональные основания. Дело в том, что в стране не развита общая инфраструктура рекрутирования и мобильности: отсутствуют надежно зафиксированные «кредитные истории» соискателей рабочих мест, нет культуры рекомендаций и доверия рекомендателям, нет достоверных рейтингов профессиональных учебных заведений, не разработаны тесты и процедуры для конкурсного отбора кандидатов. Поэтому внедрение механизмов меритократического отбора является очень сложной задачей, для решения которой необходима комплексная реформа всей кадровой работы. Если все же эту работу удастся выполнить и механизмы меритократического отбора будут внедрены в систему государственной службы, то в выигрыше окажется не только общество, получающее более квалифицированных и свободных от непосредственного административного давления чиновников, но и сами вновь нанимаемые чиновники. Возрастет престиж их работы, их автономия, возможности мобильности в системе государственной/муниципальной службы, их социальная защищенность. Характерно, что сами молодые чиновники высказываются в пользу проведения объективных конкурсов при замещении вакансий (в соотношении пять с половиной к одному - 67 против 12%). Возможно, они связывают с такими конкурсами и надежды на «раскупорку тромбов» в системе продвижения уже внутри организации. Поступление на работу в министерство или в администрацию области (города) - лишь первый шаг в карьере государственного служащего. Второй шаг - адаптация к правилам, господствующим в данной организации, выработка собственных стратегии и тактики поведения. Каждый молодой сотрудник должен для себя дать ответ на вопрос о том, есть ли здесь перспектива карьеры? Если да, что надо делать и как себя вести? А что делать, если такая перспектива не просматривается? Или «цена» карьеры слишком велика? От того, как молодые сотрудники отвечают на эти вопросы, зависит и их будущее в организации (и вообще в системе государственной службы), и будущее самой организации. Рассмотрим далее, как именно молодые сотрудники представляют свою карьеру и строят свои жизненные планы.