Направления развития инстуциализации на региональном уровне

 

На основе проведённого исследования системы и структуры институтов государственной власти в субъектах Российской Федерации можно сделать определённые выводы по эффективности государственного управления на региональном уровне.

В субъектах Российской Федерации постоянно проводятся различные мероприятия, направленные на совершенствование качества государственного управления и оптимизацию расходов в этой сфере. Но несмотря на это конечные результаты деятельности региональных органов власти сохраняются на невысоком уровне. Согласно рассчитываемому Всемирным Банком рейтингу качества государственного управления, Российская Федерация стабильно занимает невысокие позиции при отсутствии положительных тенденций. «Эффективность управления» (составной компонент сводного индекса) в Российской Федерации оценена экспертами Всемирного Банка менее чем на 45 баллов из ста. При этом в Концепции Административной реформы на 2006 - 2010 гг. в качестве ориентира на 2010 год заявлено достижение не менее 70 единиц по каждому из показателей композитного индекса.

Сначала рассмотрим негативные тенденции последних лет в деятельности региональных законодательных органов и повышения эффективности ветви власти на региональном уровне.

Во-первых, все отчетливее в последнее время становится тенденция «вытеснения» из депутатского корпуса социальной страты, представленной врачами, учителями, преподавателями высшей школы, в то время как доля представителей бизнеса неуклонно растет. Причину меняющегося профиля законодательной власти региональные эксперты объясняют стремлением крупных экономических акторов контролировать ситуацию в области законодательства для защиты своего бизнеса.

Во-вторых, заметно нарастает лоббистский потенциал законодательных собраний. Около 70% представителей элиты убеждены, что эти изменения неизбежны и в перспективе законодательная власть все в большей степени будет терять черты «представительства народа» и превратится в конечном итоге в «сильный орган лоббирования» интересов бизнеса в регионе.

В-третьих, происходит усложнение формальной структуры региональных парламентов, отражающее реальную сложность расстановки сил внутри региональных политических элит. Постепенно становится все более заметным феномен «двойного членства» депутатов в парламентских объединениях, отражающий стремление региональных политиков получить определенные гарантии политической прочности, что заставляет их политически структурироваться. Однако это автоматически сопровождается снижением «фракционной солидарности».

В-четвёртых, в законодательных органах все более серьезными субъектами влияния становятся не формальные фракции, а неформальные группы, которые образуются, исходя из интересов защиты своего бизнеса, выстраивания взаимовыгодных отношений с исполнительной властью, построения своей политической карьеры.

Влияние законодательного органа как института представительной власти определялось не только и не столько силой влияния самого этого политического института, а складывалось из ресурсов и возможностей отдельных комиссий, фракций, групп, объединений, политических персон. Нередко эти ресурсы определялись близостью тех или иных групп парламента к исполнительной власти региона, лично к губернатору, иногда объемом финансовых потоков, контролируемых депутатами.

В результате ресурс влияния представительной власти в регионе все более заметно становится зависимым от политического и социального капитала его отдельных подструктур, из капитала взаимодействия с исполнительной властью, а также от степени влиятельности тех или иных депутатских комиссий и депутатских групп внутри парламента. Принадлежность к прогубернаторской группе, формальной или неформальной, как правило, повышает этот ресурс влияния. Но и нахождение в оппозиции не обязательно приводит к резкому снижению ресурсов. Если оценивать ресурсы влияния представительного органа власти в регионах в сравнении с властью исполнительной, то результаты многих исследований позволяют говорить о том, что пока в этом плане законодательная власть региона не может конкурировать с властью исполнительной.

В-пятых, депутаты региональных парламентов недостаточно организованы и, как правило, жестко зависимы от внешних, причем неэлекторальных сил, будь то чиновничьи кланы, финансово-промышленные группы, полукриминальное и криминальное сообщества. Соглашения и союзы в этой среде, как показывает практика, носят временный характер. Тесная связь с региональной элитой в такой ситуации может стать почвой для депутатской фронды по отношению к федеральному центру.

Чтобы стать опорой политики федеральной власти, депутаты должны с одной стороны - иметь влияние на региональную элиту и при этом быть относительно независимыми от нее. С другой - пользоваться авторитетом в глазах общественного мнения. И то, и другое в нашей региональной политике остается пока что только пожеланием. Поэтому региональные представительные органы чаще оказываются в эпицентре скандалов и разоблачительной критики СМИ.

С 1993 по 2003 год в России практически отсутствовал институт парламента. До 65% депутатов в этот период во многом даже не представляя реальной сути своей работы. Профессиональных законодателей стало больше только в последние годы благодаря четкой систематизации вертикали власти. На местах же ситуация только усложнилась. Способствовала этому признанная система выборов по партийным спискам, отбор кандидатов региональные и муниципальные ячейки политических партий осуществляют неэффективно, не по профессиональным качествам, а по «связям» и «командной» принадлежности. В результате в законодательные органы, не по воле народа, приходят депутаты, лишенные государственного мышления.

Тенденция политического процесса последних лет нашла свое выражение в повышении роли органов исполнительной власти в системе разделения властей, что нередко заканчивалось установлением ими контроля над парламентом, в том числе и в сфере законопроектной деятельности, что противоречит самому принципу разделения властей на независимые друг от друга ветви. В частности, у губернатора появились дополнительные властные полномочия и средства воздействия на законодательные органы субъектов Федерации. Кроме того, повышение сложности и комплексности регулируемых общественных отношений, постоянное развитие юридической техники федерального и регионального законодательства и ряд иных факторов объективно ставят законодательные органы субъектов в зависимость от органов исполнительной власти, обладающих значительными организационными, кадровыми, информационными ресурсами. Оптимальным решением этой проблемы могло бы стать увеличение политических, распорядительных (по назначению должностных лиц) и контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Это может стать реальностью при условии реализации положения, содержащегося в Послании президента РФ Федеральному собранию, о предоставлении партии, победившей на выборах в законодательный орган субъекта Федерации, права предлагать президенту РФ кандидатуру главы исполнительной власти этого субъекта Федерации.

После изменений в механизме избрания губернаторов без позитивного решения депутатов легитимный характер исполнительной власти в регионах всегда может быть поставлен под сомнение. Если к этому добавить законодательные возможности и бюджетные полномочия законодательных органов в краях и областях, тогда можно утверждать, что у нас появилась новая «партия власти» - партия депутатов региональных парламентов.

Если проведение федеральных, а часто и региональных выборов невозможно без опоры на лидирующую партию, то формирование эффективного механизма управления на местах теперь невозможно без «партии депутатов». О политической ориентации этой партии высказываются разные мнения, но пока региональные депутаты ни разу не отказали в поддержке кандидатурам президента и демонстрировали готовность к компромиссам при определении круга возможных претендентов в губернаторы, не отказываясь в то же время от демонстрации собственного мнения. Так было, например, в Саратовской области. Очевидно, что политика президента приобрела действенных сторонников в лице депутатов и связанных с ними СМИ.

Новые полномочия региональных депутатов, расширение возможностей их влияния на принятие политических и экономических решений являются позитивной переменой, которая повысит ответственность законодательной власти, приведет к существенному улучшению качества и создаваемых ею законов и в конечном счете самих депутатов. Можно предположить, что кадровые, технологические и финансовые ресурсы, использовавшиеся прежде в ходе губернаторских избирательных кампаний, будут направлены на проведение региональных думских выборов. Борьба за места в региональных парламентах, а также за влияние на уже избранных и новых депутатов также обострится.

Действительно, роль депутатского корпуса в регионах возрастает.

Во-первых, посредством санкционирования президентской кандидатуры губернатора и возможности выражать ему недоверие региональные парламенты оказываются еще теснее связанными с выработкой и реализацией стратегического курса развития региона на несколько лет.

Во-вторых, депутаты и эксперты региональных парламентов, связанные с ними группы региональной элиты и общественные организации оказываются теперь в напряженном поле борьбы не только за принятие решений в пределах своей прежней компетенции, но и за влияние на исполнительную власть, на губернатора и его окружение.

Теперь в фокусе внимания оказывается не одна за пять лет губернаторская или думская избирательная кампания, а постоянно идущий демократический процесс обсуждения проблем, голосования, назначений, принятия или отклонения законопроектов.

Также требует решения проблема поиска баланса между общим объемом федеральных и региональных полномочий. В результате реформ 2003-2004 гг. за федеральным центром было закреплено около 700 полномочий, в то время как за субъектами Федерации - чуть больше 50 (значительную часть из которых составляют малозначимые полномочия формального характера). Такая ситуация не может быть признана оптимальной в федеративном государстве. Затем около 120 полномочий было передано субъектам Федерации, что позволило несколько смягчить указанный дисбаланс.

Можно предложить ряд мер, которые будут способствовать укреплению российского государства, построению гражданского общества, повышению роли законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо:

) повысить эффективность взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти по вопросам подготовки, сопровождения и рассмотрения вносимых ими законодательных инициатив;

) Государственной думе и Совету Федерации оказывать более действенную помощь в своевременном получении качественных заключений правительства Российской Федерации на вносимые законопроекты;

) необходимо более четко законодательно определить механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Исполнение ряда полномочий, которые предполагается закрепить за субъектами, носит общегосударственный характер и может оказаться для большинства региональных бюджетов просто неподъемным;

) необходимо дальнейшее совершенствование участия регионов в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Так, более глубокого правового обоснования и оформления требуют положения закона, касающиеся временного изъятия полномочий органов государственной власти субъектов. В том виде, в каком эта норма сейчас прописана, по мнению многих регионов, она вступает в противоречие с федеральной Конституцией;

) важную роль в повышении эффективности законодательных собраний субъекта Федерации на современном этапе должны сыграть становление и развитие постоянно действующей системы мониторинга правоприменительной практики и соответствия регионального законодательства федеральному, а также среднесрочного прогнозирования и планирования законодательных приоритетов. Установление прямой связи полномочий и расходных обязательств, предусмотренных законами, скорее всего приведет к сокращению доли декларативных законов, устранению «нефинансируемых мандатов» и в целом увеличению эффективности законодательства субъекта Федерации;

) региональные законодатели считают, что следует более предметно сформулировать правовые механизмы, исключающие произвольное делегирование нижестоящему уровню власти нефинансируемых полномочий, особенно в социальной сфере. Необходимо наконец законодательно оформить государственные минимальные социальные стандарты;

) обобщить опыт работы региональных законодательных органов и издать методические материалы.

Реализация этих и других мер, несомненно, позволит улучшить эффективность деятельности региональных органов законодательной власти, повысить её авторитет у граждан своей страны.

Резюмируя сказанное о проблеме эффективности законодательной власти, подчеркнем значимость тех направлений и подходов, которые способствуют повышению эффективности:

углубление демократических принципов в формировании власти и осуществлении базовых (оправдавших себя в мировой практике) ее функций;

необходимость смещения акцентов в основных направлениях деятельности: с политической целесообразности - к управленческой эффективности, оцениваемой по целевым и функциональным показателям;

развитие контекстуального подхода к эффективности, связанного с оптимизацией сопряжения основных ветвей власти при сохранении их независимости;

согласованность и скоординированность парламентской деятельности по вертикали (федеральный, региональный, местный уровни) и по горизонтали (межпарламентское взаимодействие на региональном и местном уровнях);

превалирование человекоразмерных показателей и гуманистических ценностей в целевых и функциональных показателях, стандартах и критериях эффективности парламентской деятельности;

оптимальное сочетание представительных и профессиональных подходов в формировании структур парламента. Усиление профессионализма аппарата и научно-экспертных начал в оценке эффективности парламентской деятельности;

развитие взаимодействий с избирателями и информационной открытости парламентских структур.

В органах исполнительной власти в целях совершенствования системы государственного управления в большинстве субъектов Российской Федерации были приняты меры по сокращению численности государственных гражданских служащих, проводившиеся в рамках мероприятий по оптимизации расходов региональных бюджетов в посткризисных условиях. Вместе с тем темпы сокращений незначительны: уменьшившись на 4,8%, численность госслужащих достигла 225,1 тыс. человек или 13 человек на 10 тысяч человек населения. При этом проведение механических сокращений штатных расписаний не приводит к качественному повышению эффективности государственного управления, сокращение численности государственных гражданских служащих в отдельных субъектах Российской Федерации проходит без обоснованного плана оптимизации, ориентированного не на механическое снижение показателя, а на реестры государственных функций и полномочий, кроме того по показателю обеспеченности государственными служащими на 1 жителя Россия в целом традиционно занимает невысокие позиции в сравнении с другими странами. Расходы на содержание работников органов государственной власти (в части фонда оплаты труда и начислений на нее) за год увеличились на 4,5%, что в основном обусловлено ростом среднемесячной начисленной заработной платы государственных гражданских служащих региональных органов исполнительной власти на 7%.

Так же в России уже давно существует проблема, связанная с вопросом выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации или их назначением. Существует много мнений по этому поводу, даже власти не могут дать однозначного ответа на этот вопрос. Президент РФ Владимир Путин выступает за прямые выборы губернаторов и утверждает, что российское общество давно к этому подошло, но при этом отмечает, что субъекты Федерации, прежде всего национальные, должны сами выбирать механизм приведения глав регионов к власти. По его словам, "существует вопрос, который был недавно поставлен представителями национальных республик, где столетиями живут вместе представители разных, но титульных, наций". "И если одна из них находится в меньшинстве, то у нее возникают опасения, что она никогда не будет представлена на высшем уровне управления в республике, и начинаются межэтнические конфликты", - именно в этом заключается основная проблема. Люди из таких республик попросили "дать им право такую систему приведения к власти республик, которая никого бы не ущемляла".

Президент считает, что нужно предоставить такое право, однако невозможно одним субъектам предоставить одно право, другим - другое. Поэтому вопрос до сих пор не решён, безусловно, следует сохранить это право (прямых выборов) за субъектами РФ, но дать возможность и людям в национальных республиках в соответствии с их традициями и их культуры, принимать такие решения, которые будут оптимальными и избавят от межнациональных, межэтнических и межрелигиозных конфликтов.

Премьер-министр России Дмитрий Медведев отмечал, что назначение губернаторов - это не только действительно эффективная система, но и возврат к традициям, поскольку в России «выборов губернаторов не было никогда до определённого периода - до появления Российской Федерации как государства».

Однако в июне 2012 года Дмитрий Медведев заявил, что поменял свои взгляды на эту проблему, поскольку российское общество изменилось:

Я действительно абсолютно искренне, ну, может быть, излишне эмоционально сказал, что сто лет не надо (выборов), я так считал. Моя позиция изменилась, потому что я убедился за последние два-три года в главном - люди хотят выбирать региональных руководителей. Я считаю, это правильно: любой политик, любой руководитель должен быть отзывчивым на общественные запросы.

Но при этом, как полагает Медведев, кандидатам в губернаторы необходимо заручиться поддержкой на муниципальном уровне, чтобы до выборов было ясно, что кандидат не «варяг» и будущая власть сработается.

На мой взгляд, идея назначения губернаторов может иметь место, при условии, когда создается такая система управления, при которой президент руководит регионами через своих представителей, но при этом строго оставаясь в рамках предписанных ему Конституцией полномочий. Президент отвечает за губернаторов и потому их назначает. А законодательные собрания на местах должны избираться на индивидуальной основе, строго по мажоритарной системе. Это, с одной стороны, представительство в регионе верховной власти, но в то же время - народное представительство, которое уравновешивает положение и служит гарантом от произвола исполнительной власти.

Результаты оценки 2010 года свидетельствуют о положительных тенденциях в изменении качества регионального управления. Преодоление острой фазы финансово-экономического кризиса, а также формирующиеся тенденции к постепенному повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти привели к росту уровня жизни населения до 54,1% в 2010 году.

Однако оценка населения результатов деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует о продолжении ухудшения в сферах госуправления (39,6%) и здравоохранения (34%) и находится на низком уровне в сфере ЖКХ (24,5%), несмотря на положительную динамику. Уровень удовлетворенности граждан предоставлением образовательных услуг остается высоким (64%) по сравнению с другими сферами. Однако в течение многих лет треть населения остается неудовлетворенной деятельностью органов власти в данной сфере.

Основной задачей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является формирование эффективных региональных систем управления. Достижение данной задачи возможно, прежде всего, путем ускорения темпа внедрения институциональных реформ в ключевых сферах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, которые будут способствовать повышению эффективности использования имеющихся ресурсов, а именно:

оптимизация неэффективных текущих расходов;

повышение заработной платы работников бюджетной сферы;

повышение доступности и качества предоставляемых услуг;

увеличение расходов на основные средства в целях создания необходимой инфраструктуры.

Внедрение современных методов управления должно быть признано общегосударственной задачей, совместно реализуемой федеральными, региональными и муниципальными органами власти. [10, 11]

Заключение

 

В данной курсовой работе мы рассмотрели основные аспекты, касающиеся вопроса институциализации государственной власти в субъектах Российской Федерации. К сожалению, ознакомиться более подробно со структурой государственных органов на региональном уровне нам не позволяет объём курсовой работы. Однако, опираясь на поставленные задачи, нам удалось понять, как устроена данная система, выявить её компоненты и их взаимодействие, проанализировать её эффективность и определить основные недостатки.

Изначально были раскрыты базовые понятия вопроса:

• Мы ознакомились с понятием государственной власти. Государственная власть - это способность структурного элемента общества - государства, подчинять своей воле другие структурные элементы общества, опираясь на систему методов государственного принуждения. Государственная власть:

- является властью публичной и политической, т.е. регулирует отношения между большими и малыми социальными группами и служит инструментом реализации воли политических сил, стоящих у власти;

является суверенной властью, т.е. в сфере государственных дел обладает верховенством, самостоятельностью и независимостью по отношению к какой-либо иной власти;

осуществляется на постоянной основе специальным аппаратом власти;

обладает монопольным правом применять принуждение на территории своего действия;

распространяется на всех лиц, находящихся на территории государства;

издает нормативно-правовые акты.

Власть является важнейшим фактором организованности и порядка, придает обществу целостность и управляемость.

Поняли, как устроена система органов государственного управления в субъектах РФ. В соответствии с конституционным принципом разделения властей она состоит из органов законодательной, исполнительной и судебной властей.

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет. Наименование органа законодательной власти, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ. Например: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Законодательный орган субъекта РФ - постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта, правой статус которого закрепляется законодательством. Законодательные органы формируются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Структура исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена в основном двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом (т.е. руководителем исполнительной власти является высшее должностное лицо) и коллегиальность в управлении (предполагает учреждение Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленными полномочиями в исполнительно-распорядительных функциях). Система органов исполнительной власти субъекта РФ состоит из высшего должностного лица субъекта (президент, губернатор, мэр), высшего органа исполнительной власти субъекта (обычно это - Правительство) и отраслевых и функциональных органов исполнительной власти (министерства, комитеты, департаменты).

Судебные органы на региональном уровне представлены частично. При единой судебной системе субъекты имеют право создавать мировые суды.

Также изучили правовую базу, определяющую основные принципы, на которых должна строится деятельность органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Правовым основанием их образования и деятельности являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации.

Затем для лучшего восприятия и понимания информации мы рассмотрели структуру органов государственной власти в субъектах на примере Ярославской области. Здесь мы ознакомились с:

• институтом губернатора Ярославской области, его основными функциями и полномочиями, к которым относятся:

- представление Ярославской области в отношениях с федеральными органами, органами государственной власти иных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

определение основных направлений государственной политики Ярославской области;

обнародование законов;

представление ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства Ярославской области;

формирование Правительства Ярославской области, аппарата Правительства;

определение структуры органов исполнительной власти, их полномочий, функций и порядка их деятельности;

- обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти с иными органами государственной власти области, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

• с исполнительной властью Ярославской области, которая представлена Губернатором области, Правительством, 25 департаментами и такими органами, как инспекции, управления и отделы. Правительство Ярославской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти; оно разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области. Руководителем Правительства является Губернатор области. Само Правительство состоит из первого заместителя Губернатора, заместителей Губернатора, в ведении которых находятся различные департаменты и отделы.

•   с деятельностью законодательного органа области, который представлен Ярославской областной Думой. Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области. Она осуществляет законотворческую деятельность, помимо это она осуществляет и контроль за соблюдением и исполнением законов, исполнением областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области.

В конце работы был проведён анализ структуры институтов государственной власти в субъектах Российской Федерации, на основе которого были сделаны выводы, что данная структура позволяет управлять деятельностью субъектов РФ, но требуются определённые изменения и поправки, обусловленные зачастую низким уровнем эффективности данного управления.

Список использованной литературы

 

I. Нормативно-правовые материалы

1. Конституция российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ)

2. Закон Ярославской области от 23 мая 1995 г. N 5-з "Устав Ярославской области"

.   Закон Ярославской области от 5 мая 2011 года №8-з "О Губернаторе Ярославской области"

. Специальная литература

.  Основы государственного и муниципального управления: учебник / В.И.Кнорринг. - М. Издательство «Экзамен», 2004. - 416 с.

5. Государственное и муниципальное управление: учебник для бакалавров / И.А.Василенко. - 5-е изд., пераб. и доп. - М.: Издателство Юрайт, 2013. - 495 с. - Серия бакалавр. Базовый курс.

.   Система государственного и муниципального управления / О.М. Рой - Спб.: Питер, 2004. - 301 с.: ил. - (Серия «Учебное пособие»)

.  Электронные средства информации

.  Государственная власть. Понятие и признаки http://referat.ru/referats/view/20340

7. Структура органов государственной власти в Ярославской области www.yarregion.ru

.   Органы государственной власти субъектов РФ http://bibliotekar.ru/upravlenie-6/29.htm

.   http://ru.wikipedia.org

10. Полемика вокруг выборности губернаторов в России <http://www.memoid.ru/node>Polemika_vokrug_vybornosti_gubernatorov_v_Rossii#.D0.9D.D0.B0.D0.B7.D0.BD.D0.B0.D1.87.D0.B0.D0.B5.D0.BC.D0.BE.D1.81.D1.82.D1.8C;

.   http://www.interfax-russia.ru/main.asp?id=369596

.   Доклад об эффективности деятельности органов исполнителной власти субъектов РФ по итогам 2010 года http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation/