Система органов государственного управления в субъектах РФ

 

В сфере государственного управления институты власти представлены системой органов государственной власти.

Российская Федерация является территориально-национальной федерацией, т.е. относится к смешанному типу: в её основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации.

Согласно конституции, в составе РФ 83 равноправных субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа.

В систему государственных органов субъектов Федерации входят законодательные органы государственной власти, исполнительные органы, возглавляемые президентами в республиках, главами администраций в иных субъектах, суды субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 77) система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя страны и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Государственные органы субъектов Федерации в пределах своего ведения и полномочий обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Государственная власть в России осуществляется на основе конституционного принципа разделения властей. В соответствии с этим система органов государственной власти Российской Федерации состоит из органов законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10 Конституции РФ).

Государственные органы субъектов Федерации в пределах своего ведения и полномочий обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Законодательные органы власти субъектов РФ.

Органы законодательной власти Российской Федерации и органы законодательной власти ее субъектов не образуют единой системы законодательной власти в Российской Федерации.

Законодательный орган имеет статус постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта. Он обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Наименование законодательного органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией или уставом субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта.

Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ определяет структуру и способы формирования законодательного органа государственной власти.

Депутаты законодательного органа субъекта РФ избираются гражданами России, проживающими на территории субъекта и обладающими активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин России, обладающий в соответствии с федеральным законодательством, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Большинство законодательных органов субъектов РФ являются однопалатными, лишь в некоторых республиках законодательные органы власти состоят из двух палат. Законодательные органы субъектов РФ формируются в ходе специальных выборов на основе мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта РФ должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями.

Число депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а также депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается конституцией (уставом) субъекта. Численный состав депутатских мандатов колеблется от 11 в Таймырском автономном округе до 194 депутатов в Республике Башкортостан. Срок полномочий депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ, но не может превышать пяти лет.

Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Управление и распоряжение средствами бюджета в процессе его исполнения законодательным органом, отдельными депутатами или группами депутатов не допускаются. При этом полномочия законодательного органа по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта РФ не ограничиваются.

Законодательный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Правомочность заседания законодательного органа определяется законом субъекта РФ. Заседания являются открытыми, но допускается и закрытая форма, что устанавливается регламентом этого органа.

Полномочия законодательного органа достаточно обширны. Это:

· утверждение программ социально-экономического развития региона;

·     установление налогов и сборов и порядка их взимания (по предметам ведения субъекта РФ);

·     установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, установление отчетности о расходовании средств этих фондов;

·     управление и распоряжение собственностью субъекта РФ;

·     утверждение и расторжение договоров субъекта РФ;

·     установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;

·     установление порядка проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ;

·     проведение выборов в органы местного самоуправления;

·     определение административно-территориального устройства и порядка его изменения;

·     утверждение схемы управления субъектом РФ, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ: принимает конституцию субъекта и поправки к ней; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта и предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов в пределах полномочий субъекта РФ.

Законом субъекта РФ:

· утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;

·     устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;

·     утверждаются программы социально- экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ;

·     устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

·     утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении;

·     устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

·     утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

·     устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;

·     устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

·     устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;

·     устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Постановлением законодательного органа государственной власти субъекта РФ:

· принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

·      оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ;

·      назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ;

·      оформляется согласие на назначение на должность отдельных должностных лиц субъекта РФ, если такой порядок предусмотрен Конституцией, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ;

·      назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

·      назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;

·      оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

·      утверждается соглашение об изменении границ субъекта РФ;

·      одобряется проект договора о разграничении полномочий;

·      назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

·      оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом по представлению высшего должностного лица либо при наличии заключения указанного лица, которое представляется в законодательный орган субъекта в срок не менее 20 календарных дней.

Полномочия законодательного органа субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:

· принятия решения о самороспуске;

·     роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия нормативного правового акта, противоречащего актам высшей юридической силы, если такие противоречия установлены судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

В случае роспуска законодательного органа назначаются внеочередные выборы. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.

Полномочия могут быть прекращены досрочно также в случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Законодательный орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта РФ в случае:

· издания им актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

·     иного грубого нарушения федерального законодательства, законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение о недоверии высшему должностному лицу принимается 1/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Данное решение влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им органа.

Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. государственная власть институт субъект

Органы исполнительной власти имеют приоритетное значение в триаде ветвей власти, что обусловливает их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в государстве и регионе. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ.

Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта Федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ, а также муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.

Структура исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена в основном двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении.

Первая модель: высшее должностное лицо, руководитель исполнительной власти в субъекте РФ единолично создает структуру администрации субъекта, наделяется разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти, структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с учреждениями и предприятиями в отраслях и сферах экономического и социально-культурного развития, осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями утвержденной структуры администрации.

К полномочиям высшего должностного лица относятся:

· право законодательной инициативы;

·     подписания и опубликования законов;

·     отлагательное вето на законы;

·     исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, организационной структуре исполнительной власти.

Большинство уставов субъектов РФ предусматривают механизм, сдерживающий власть высших должностных лиц, руководителей исполнительной власти субъекта РФ - право представительного органа на утверждение заместителей, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и др.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленными полномочиями в исполнительно-распорядительных функциях. Правительство имеет два начала: первое - оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т.е. является носителем публичного права, второе - Правительство является юридическим лицом, т.е. субъектом гражданско-правовых, частноправовых отношений, оно может заключать сделки в сфере собственности, земли и иных отношений.

Есть промежуточная модель организации администрации, когда правительство не является юридическим лицом и не является самостоятельным субъектом - его статус, скорее, коллегии при губернаторе.

Разные модели исполнительной власти субъектов РФ не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. В конституциях республик и уставах не определено соотношение актов, юридической силы тех, что издаются на местах, и актов федерального Правительства, у которого нет прямого административного воздействия на организационно-правовые органы исполнительной власти субъектов РФ.

Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как правило, на основе одного из вышеперечисленных вариантов.

Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.

Высший орган исполнительной власти имеет «двойную ответственность»: перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта РФ. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей.

При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Высшим органом исполнительной власти является правительство. К его основным полномочиям относятся:

· осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка;

·     разработка бюджета субъекта РФ, обеспечение его исполнения;

·     разработка и представление на утверждение законодательного (представительного) органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта РФ, отчетов об их исполнении;

·     формирование органов исполнительной власти субъекта РФ;

·     управление и распоряжение собственностью субъекта РФ.

Судебные органы на региональном уровне представленны частично. При единой судебной системе субъекты Российской федеации имеют право создавать только мировые суды. [1, 4, 8]

 

1.3 Правовое основание образования и деятельности органов государственного управления

 

Правовым основанием образования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации. В них определяются основные принципы, на которых должна строится деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно. Согласно статье 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Конституция или устав субъекта Российской Федерации устанавливает экономические и финансовые основы субъекта, систему органов власти и управления, административно-территориальное устройство, организацию местного самоуправления, а также ряд других вопросов, отнесенных Конституцией РФ и Федеративным договором к ведению данного вида субъектов РФ.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно статье 72 Конституции Российской Федерации находятся:

· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

·     защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

·     вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

·     разграничение государственной собственности;

·     природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

·     общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

·     координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

·     осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

·     установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

·     административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

·     кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

·     защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

·     установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

·     координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Все положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. [1]