Нетрадиционные акторов в системе международных

Отношений и их влияние на углубление российско-американских

Связей в 90-е годы

Государства были по сути единственными акторами международных общений на протяжении XVII – XVIII вв. Но уже в XIX столетии появляются первые негосударственные участники международных отношений. Среди них выделяют межправительственные организации (МПО), неправительственные организации (НПО), транснациональные корпорации (ТНК) и внутригосударственные регионы. Возрастание их роли и влияния – относительно новое явление в международных отношениях, характерное для послевоенного времени ХХ века.

Венский Конгресс 1815 г., возвестив об окончании наполеоновских войн и рождении новой эпохи в международных отношениях, одновременно возвестил и о появлении нового участника: Заключительным актом Конгресса было провозглашено создание первой МПО – Постоянной комиссии по судоходству по Рейну. К концу XIX века в мире существовало уже более десятка подобных организаций.

МПО непосредственно политического характера возникают после Первой мировой войны (Лига Наций, Международная организация труда), а также в ходе и особенно после Второй мировой войны, когда в 1945 г. в Сан-Франциско была образована ООН, призванная служить гарантом коллективной безопасности. Параллельно с развитием ее специализированных органов и институтов создаются межправительственные организации межрегионального и регионального характера, направленные на расширение сотрудничества государств в различных областях. В 1970-х гг. насчитывалось 260 МПО, а в настоящее время – более 400.[36] 

Стремительное развитие международных организаций во второй половине ХХ столетия обусловлено рядом причин. Среди них можно назвать следующие:

§  Вторая мировая война привела к осознанию опасности конфликтов и необходимости создания системы, способствующей их предотвращению. Один из путей – создание международной организации, которая занималась бы этими вопросами.

§  Мировое разделение труда, усиление и развитие контактов требовали формирования на международном уровне организаций, которые обеспечивали бы сотрудничество и служили его проводниками. В этой связи появилось множество соответствующих МПО на глобальном и региональном уровнях.

§  Возникновение глобальных проблем, которые не могли и не могут быть решены в рамках одной страны или группы стран, поставило вопрос о координации усилий.

§  Для ряда государств, особенно образованных вновь после крушения колониальной системы, совместная деятельность в международных организациях позволяла ставить и решать волнующие их вопросы, тем самым усиливая свое влияние на развитие мировых политических процессов.[37]

Отмеченное увеличение количества МПО есть одно из свидетельств роста взаимозависимости государств и их многостороннего сотрудничества на постоянной основе. Более того, будучи созданы, подобные организации приобретают определенную автономию по отношению к государствам-учредителям и становятся отчасти неподконтрольными им, что дает им возможность оказывать влияние как на поведение государств в различных сферах, так и на международные отношения в целом.

Необходимо отметить, что МПО, как и другие акторы международных отношений, развиваются и видоизменяются. Особенно интенсивно это происходит со второй половины ХХ века в связи с процессами трансформации, которые претерпевает мир. Деятельность МПО в период холодной войны отражала ее реалии и во многом была ориентирована на решение проблем, связанных с обеспечением безопасности, поддержанием мира между государствами, сотрудничеством в экономической и социальной областях, гуманитарной помощью и т.д. Государства, образовывая или вступая в ту или иную межправительственную организацию, стремятся тем самым воздействовать на международные процессы, реализовать через деятельность МПО свои цели, повышают свой международный престиж.

Вслед за крушением биполярной системы из повестки дня многих МПО было исключено идеологическое противостояние между Востоком и Западом. Вместе с тем МПО столкнулись с новыми реалиями, которые обусловлены как новой международной обстановкой, так и проблемами развития самих международных организаций.

Неправительственные организации на мировой арене являются еще в большей степени, чем межправительственные организации, разнородными, с различными интересами, целями, порой противоречивыми и даже несовместимыми, разной направленности, численности и т.п.

В отличие от межправительственных организаций, НПО – это, как правило, нетерриториальные образования, ибо их члены не являются суверенными государствами. Они отвечают трем основным критериям: международный характер состава и целей; частный характер учредительства; добровольный характер деятельности.[38] Вот почему их причисляют к «новым акторам», «актором вне суверенитета», «транснациональным силам».

Первые международные неправительственные организации возникли в XIX в., но проявление их реального влияния на мировые политические процессы и численный рост приходится, как и МПО, на вторую половину ХХ столетия. НПО прошли впечатляющую эволюцию с ХIX в. до наших дней. Особенно интенсивным процесс создания НПО стал с появлением на международной арене ООН. Многие НПО получают консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете ООН.

Современные международные неправительственные организации оказывают существенное влияние на общественное мнение. Однако этим их деятельность не ограничивается. НПО являются значимой политической силой, выступая против ядерных испытаний, захоронения ядовитых отходов, за сохранение мира и прекращения гонки вооружений и т.п. Их деятельность способствует созданию новых международных режимов, разработке новой повестки для решения глобальных проблем и демократизации мира.

Многие неправительственные организации вообще и международные в частности пользуются значительной поддержкой населения, что позволяет им действовать весьма эффективно. 

Немалое влияние на существо и направленность изменений в характере международных взаимодействий оказывают такие специфические неправительственные организации, как транснациональные корпорации, которые «подтачивают» национальный суверенитет государств в экономике. Речь идет о предприятиях, учреждениях и организациях, целью которых является получение прибыли, и которые действуют через свои филиалы одновременно в нескольких государствах, в то время как центр управления той или иной ТНК находится в одном из них.[39]

ТНК обладают огромными экономическими ресурсами, дающими им преимущества в этом отношении не только перед малыми государствами, но нередко и перед средними и даже великими державами.

ТНК – явление достаточно противоречивое. Они, несомненно, способствуют модернизации стран базирования, развитию их народного хозяйства, распространению ценностей и традиций экономической свободы. Одновременно они несут с собой и социальные потрясения, связанные со структурной перестройкой, интенсификацией труда и производства; новые формы господства и зависимости – экономической, технологической, а нередко и политической. В ряде случаев последствия их деятельности ведут к дальнейшему обострению уже имеющихся и возникновению новых экологических проблем, к разрушению национальных традиций, конфликту культур. Бесспорно и то, что ТНК усиливая экономическую взаимозависимость и единство мира в хозяйственном отношении, способствуют созданию предпосылок для становления единой глобальной культуры как планетарного, общецивилизационного явления.

Количественный рост ТНК приходится на вторую половину ХХ века. В современном мире насчитывается не менее 7 тыс. ТНК, имеющих 26 тыс. филиалов в различных странах на всех континентах.[40] Однако их непосредственная экспортно-импортная и инвестиционная деятельность затрагивает, главным образом, три экономические зоны, представленные США, ЕЭС и Японией, и вне этих зон касается еще около десятка развивающихся государств. Экономические процессы, контролируемые ТНК, охватывают большую часть мировой торговли, финансовых обменов, передач передовых технологий.

Таким образом, ТНК обладая определенной автономией в своих решениях и деятельности, способны вносить изменения в международные отношения, учитываются государствами в их внешней политике, - то есть отвечают всем признакам влиятельного международного актора.   

В конце ХХ века в условиях системного кризиса в экономике и системе государственного управления все более очевидным становится вывод, что современное государство порой не в состоянии справится со сложившейся ситуацией традиционными методами. Параметры компетенции государственной власти претерпевают существенные изменения, поэтому в последнее время происходит расширение круга новых акторов, но если ранее основными негосударственными участниками мировых политических процессов традиционно считались ТНК, международные и неправительственные организации. То сейчас к числу новых акторов все чаще причисляются и внутригосударственные регионы (административно- территориальные образования государства – кантоны, федеральные земли, штаты и т.д.), которые предпринимают самостоятельные шаги на мировой арене. Эти акторы ведут свою международную деятельность иногда вопреки государству, в которое они входят (сепаратистские регионы), иногда, пытаясь конкурировать с государством в стремлении показать свою самодостаточность перед ним (т.н. «сильные» регионы, «регионы – доноры»). Такого рода международная активность внутригосударственных регионов носит негативный характер. Однако помимо этих всплесков, внутригосударственные регионы начинают проводить международную деятельность, не пытаясь «насолить» государству, нейтрально, параллельно ему, дополняя его собственные международные проекты.

 Географическое расположение региона, наличие или отсутствие природных ресурсов, климатические условия влияют на его внешнеэкономические и внешнеполитические ориентации, а также взаимоотношения с центром.

Обычно регионы проявляют наибольшую активность в экономической сфере, поэтому рассматриваются порой как аналоги корпораций (ТНК), которые конкурируют между собой. Успех же их конкуренции зависят от ряда факторов, в том числе развития инфраструктуры, научно-технического и трудового потенциала, политики местных властей. В современных условиях инфраструктура складывается так, что связи близлежащих регионов соседних стран оказываются более тесными, чем региональные внутри государства.

Интенсивное сотрудничество с зарубежными странами одних регионов и изоляция от международных контактов других усиливает неравномерность социально-экономического развития страны.

В современной Европе эти процессы проявились с особой силой. Причина этого – в том, что в Европе действовали дополнительные стимулы, трансформирующие традиционные представления о приоритете суверенных государств в международных отношениях. Во-первых, это усиление надгосударственной федерализации в ЕС, когда государства фактически «делятся» частями своего суверенитета с наднациональными органами Евросоюза.

Параллельно процессу размывания государственного суверенитета «сверху», а отчасти и вследствие его, в рамках ЕС можно наблюдать такую же тенденцию, происходящую уже «снизу» со стороны административных регионов внутри национальных государств в ЕС. В последние годы все более очевидно усиление их роли в процессе принятия решений в ЕС, а в ряде вопросов (сельского хозяйства, рыболовства, в проблемах островных и прибрежных территорий) мнение регионов уже начинает конкурировать с мнением центральных правительств национальных государств.

Единый рынок, позволяет внутригосударственным регионам ЕС играть более активную и самостоятельную роль во внешнеэкономических связях. Одновременно происходит и освобождение политических сил регионов от жесткого контроля со стороны национальных правительств. Реальностью, с которой надо считаться, стало общеевропейское межрегиональное сотрудничество.

Кроме того, благодаря Комитету регионов ЕС, а также Конгрессу региональных и местных властей Европы под эгидой Совета Европы и различным межрегиональным ассамблеям регионы этих государств имеют свой постоянный форум, через который их голос, их позиция могут быть услышаны на общеевропейском уровне. В частности, в рамках вышеупомянутого конгресса проходила активная разработка Европейской хартии по региональному самоуправлению, по аналогии с Европейской хартией местного самоуправления.

Становится очевидным, что такое положение вещей вынуждает центральные правительства государств в большей степени учитывать позицию регионов при определении своей собственной политики.   

Эти процессы не обошли стороной и Россию. Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации становятся все более весомым компонентом отношений нашей страны с зарубежными государствами.

Они позволяют наполнить реальным содержанием заключенные Россией международные договоры и способствуют ее дальнейшей интеграции в систему мирового хозяйства. Произошедшие в стране за последние пятнадцать лет кардинальные изменения, новые очертания внешних границ и непосредственное геополитическое окружение нашего государства вызвали появление новых, нетрадиционных форм решения внешнеполитических задач. Важную роль при этом играют международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации, в основе которых, как правило, исторически сложившиеся, тесные экономические, культурные и цивилизационные связи российских регионов с конкретными территориями Европы и Азии. 

Российский федерализм молод и в силу этого имеет неустоявшийся характер. Объем и глубина новаций, которые предстоит усвоить и освоить в сжатый исторический срок российским регионам на пути их трансформации в политические сообщества, впечатляюще велики. И не удивительно, что многочисленные регионы - субъекты Российской Федерации по-разному справляются с этой задачей: некоторые продвинулись достаточно далеко в политическом развитии, у других это развитие осуществляется фрагментарно, третьи - имитируют его или, вообще, топчутся на месте. Главная причина такой асинхронности заключается, видимо, в том, что не все регионы обладают достаточной ресурсной базой - экономической, социальной, культурной.

Важным элементом трансформации российских регионов в полноценные политические сообщества является процесс их политической самоидентификации, формирование адекватного самосознания как у всего населения, так и у правящей элиты.

Осознание же себя автономным политическим агентом, наряду с комплексом иных факторов, невозможно вне практики разветвленных внешних связей. Внешние связи способствуют формированию адекватной самооценки, дают незаменимый опыт политического позиционирования. Они стимулируют не только поиск и осознание, но также и конструирование собственной политической идентичности.

Внешние связи регионы могут иметь с тремя видами партнеров:

§   с федеральным Центром;

§   с другими регионами;

§   с другими государствами или иными субъектами международных отношений.[41]

В развитии этих связей по всем географическим направлениям находит свое практическое воплощение принцип многовекторности российской внешней политики. Благодаря сотрудничеству российских регионов с определенными государствами формируется своего рода пояс добрососедства по периметру границ. МИД России и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам Российской Федерации в осуществлении ими международного сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности нашего государства. Эта работа строится на основе Конституции РФ, Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», Указа Президента РФ «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации», а также соответствующих нормативно-законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов.

Развивающийся процесс демократизации общественных отношений раздвинул рамки самостоятельности субъектов Федерации.

Регионы сегодня реально влияют как на формирование, так и на реализацию внешнеполитического курса, в рамках своих полномочий содействуют укреплению взаимодействия с административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Во внутреннем плане межрегиональные связи в определенной степени помогают преодолевать экономические трудности, улучшать деловую активность населения и таким образом позитивно влияют на оздоровление социально-экономической ситуации в целом.

Анализируя выше сказанное, можно сделать вывод, что появление новых негосударственных акторов на международной арене становится все более закономерной особенностью мировых политических процессов на современном этапе. На сегодняшний день нет однозначной оценки роли нетрадиционных акторов в современной мировой политике. Одни авторы, например, Дж.Бертон, склонны видеть в новых транснациональных акторах ведущую политическую силу. Они считают, что тенденция к отходу от принципов Вестфальской системы миропорядка, основанной на приоритете суверенных государств в международных делах, является все более ускоряющейся и необратимой. Исследователи, работающие в неореалистической традиции, напротив, настаивают на том, что новые акторы являются ни чем иным, как более утонченным и скрытым инструментом в руках суверенных государств. В свою очередь, такой исследователь как Дж. Розенау склоняется к «двухуровневой» модели международного взаимодействия, в рамках которой, наряду с официальными межгосударственными отношениями, учитывается и политическая роль негосударственных акторов. 

Однако при разнице интерпретации и оценок, сам факт того, что деятельность новых акторов приводит к эрозии Вестфальской системы, является неоспоримым. Так или иначе, невозможно не замечать активную деятельность негосударственных транснациональных акторов, хотя сегодня государства продолжают сохранять за собой ведущий политический режим, вступая при этом в сложную систему взаимодействия с негосударственными акторами. Это в числе прочих причин приводит и к тому неопределенному состоянию современного мира, которое получило образное определение «переходный возраст современного мира». [42]

Подводя итоги рассмотрению роли негосударственных акторов в современных международных отношениях, можно отметить, что тема эта пока еще не разработана ни с теоретической точки зрения, ни в практическом плане. Но очевидным является то, что главными политическими акторами становятся глобальные политические сети, представляющие из себя альянсы международных организаций, корпораций, неправительственных организаций и других общественных групп. Это тенденция, с которой необходимо считаться.

Изменения, происходящие в мире в конце ХХ столетия, дали большую возможность субъектам самостоятельно реализовать свою внешнеэкономическую деятельность и развивать сотрудничество с зарубежными партнерами. Развитие регионального сотрудничества государств вызвало необходимость государственного урегулирования данной сферы деятельности, в том числе развивать и усовершенствовать правовую базу этих отношений.