История законодательства о банкротстве кредитных организаций в России

История банковского дела в России своеобразна и глубоко специфична, Своеобразие российской специфики можно наблюдать уже в ранний период в период зарождения российской государственности.

О зарождении собственного кредитного хозяйства в Древней Руси свидетельствуют историографические материалы становления российской государственности как периода раннего Средневековья («Русская Правда» в Пространной и Краткой редакциях, хозяйственные книги монастырских вотчин и различные формы духовных грамот), так и периода ганзейской торговли («Псковская судная грамота» и «Новгородская судная грамота»).

В них впервые упоминается о лицах и учреждениях древности, занимавшихся всевозможными ссудными операциями, а также излагаются правовые условия и законодательные требования, в рамках которых происходило становление кредитных отношений на Руси.

Для экономико-правовой истории России (несостоятельность) банкротство не является чем-то неизвестным и как правовой институт корнями уходит в далекое прошлое.

Анализ содержания работ многих дореволюционных ученых позволяет сделать вывод о том, что институт несостоятельности именовался конкурсным процессом и являлся весьма важным элементом торгового процесса.

Первые кредитные организации, именуемые в дореволюционном праве со второй четверти XVIII века, банки - 1754 г. Для кредитных организаций до отмены крепостного права была характерна государственная форма собственности, не допускающая возникновения конкурного процесса, а частные банки, частные банкирские конторы были немногочисленны.

Частные кредитные организации («земские банки») стали учреждаться с 1861 г., а акционерные частные коммерческие банки - с 1864 г. К началу XX века Россия имела развитую систему разнообразных кредитных установлении государственной, общественной и частной форм собственности.

Несмотря на продолжительность участия в гражданском обороте, кредитные организации долгое время не наделялись статусом специального субъекта правового регулирования несостоятельности.

Как указывает А.Н. Гурьев, «в уставах банков не было предусмотрено ликвидации их дел, между тем производство таковой в общеустановленном уставами о торговой несостоятельности порядке оказалось на практике неудобным, весьма стеснительным для кредиторов».

Это послужило причиной того, что 22 мая 1884 г. начинает свое существование институт банкротства кредитных организаций - с момента принятия Закона «О порядке ликвидации дел частных и общественных установлений краткосрочного кредита». Субъектами специального правового регулирования стали акционерные коммерческие банки» общества краткосрочного взаимного кредита, городские общественные банки. Особенностями регламентации несостоятельности явились: более жесткие основания ликвидации; введение дополнительного субъекта права возбуждения дела о несостоятельности (министерства финансов); возможность проведения конкурсного управления правительственной конкурсной комиссией.

Принятие этого закона привело к: 1) упрощению порядка ликвидации финансово неустойчивых кредитных организаций; 2) повышению финансовой надежности банков за счет побуждения их пайщиков (участников) к осуществлению мер по предупреждению несостоятельности (путем восстановления утраченной части капитала); 3) улучшению государственного контроля и качества проведения конкурсного производства.

Опыт, полученный вследствие кризиса 1901 года, когда обанкротились 9 банков, был использован при дальнейшем развитии законодательства. Предупреждению несостоятельности способствовали пруденциальное регулирование, направленное на укрепление финансовой устойчивости, а также активная государственная поддержка особо значимых банков.

В Своде Законов Российской Империи, Уставе Кредитном издания 1903 г. в редакциях 1906, 1908 и 1909 гг.мы находим уже довольно разработанный институт несостоятельности кредитных организаций, правила которого распространялись на все кредитные установления и применялись субсидиарно к общим положениям о торговой несостоятельности Устава Судопроизводства Торгового.

В частности, были предусмотрены следующие особенности правового регулирования несостоятельности (банкротства) кредитных организаций по сравнению с иными лицами: установление более жесткого критерия несостоятельности, упрощающих возбуждение судебного разбирательства и более отвечающее интересам кредиторов - «прекращение платежей вследствии расстройства своих дел», что имело прогрессивное значение. В основе признания несостоятельности некредитных организаций оставался критерий неоплатности, что, по мнению современников, было основной чертой, делающей российский институт несостоятельности, не отвечающим складывающимся капиталистическим отношениям.

Специальные меры по предупреждению несостоятельности кредитных организаций законодательством того времени были мало разработаны. В качестве такой процедуры, имевшей внесудебный характер, служило введение «администрации но делам торговым» до признания должника несостоятельным. Она представляла собой участие кредиторов в управлении делами должника - прототип современного внешнего управления. Особенность для кредитных организаций состояла в порядке введения такой администрации, который мог быть только добровольным в виде сделки между должником и всеми его кредиторами. Для иного, ограниченного некоторыми условиями, круга должников она могла применяться и в принудительном порядке.

Использование администрации было возможно далеко не всегда, поскольку ограничивалось жесткими рамками: 1) недостаток имущества должника не должен был превышать 50 % его обязательств; 2) целесообразность ее введения определилась комиссией из наиболее уважаемых членов Биржевого комитета; 3) Биржевой комитет должен был вынести постановление о допуске администрации до обращения иных кредиторов в суд с требованием о признании должника несостоятельным.

Другой особенностью предупреждения несостоятельности кредитных организаций было назначение исключительно в такие организации особого органа - «ликвидационной комиссии». Она создавалась для «ликвидации дел» кредитной организации, не только не объявленной несостоятельной» но и при отсутствии признаков несостоятельности. Этот правовой институт можно считать предшественником современной временной администрации по управлению кредитной организацией, назначаемой Банком России.

Работа над совершенствованием конкурсного законодательства продолжалась вплоть до октябрьской революции 1917 года. А последний по времени (1889 г.) проект Устава о несостоятельности, представленный А. Туром, хотя и не был принят, некоторые его положения представляют интерес и по сей день.

В целом же законодательство о банкротстве в России XIX века отличалось разрозненностью и сложностью. Особенно это усугублялось тем, что наряду с общероссийским законодательством о банкротстве действовали и местные конкурсные законы. А многие положения российского законодательства были построены настолько сложно, что были трудны для понимания даже опытным юристам.

После Октябрьской революции 1917 года нормативно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) начало осуществляться только с переходом к НЭПу.

Сразу после окончания гражданской войны принимается Гражданский кодекс РСФСР (1922 г.). Он являлся самым весомым элементом нормативно-правовой основы экономической политики, исходившей из допущения многоукладности в экономике и развития рыночных отношений.

Кодекс и последующее законодательство содержали указания на то, какие субъекты гражданского права могут признаваться несостоятельными (банкротами), каковы условия и последствия такого признания.

Однако процедурно данный вопрос до конца не был урегулирован. Важную роль в этом сыграло постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 ноября 1927г., которым Гражданский процессуальный кодекс РСФСР был дополнен новой главой «О несостоятельности частных лиц, физических и юридических». Оно устанавливало признаки несостоятельности предприятий и организаций, физических и частных юридических лиц: прекращение ими платежей «по долгам свыше трех тысяч рублей или прекращение платежей, по которым неизбежно банкротство по состоянию дел».

Советский период развития правового регулирования банкротства (1917 - 1993 гг.) характеризуется полным отказом от включения этого правового института в правовую систему СССР. Причинами этого стали, во-первых, отсутствие экономической оправданности в условиях монополии государственной собственности и концентрации управления финансами, а во-вторых, национализация банков.

Формирование банковского законодательства в том виде, в котором оно существует сейчас, началось сравнительно недавно, в 1987-1991 годах.

В 1990 году были приняты основные законы, регулирующие банковскую деятельность, такие как Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности вРСФСР».

В ходе банковской реформы 1988 - 1991 гг., с принятием Закона СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР» произошел отказ государства от монополии на банковскую деятельность.

С вступлением в силу Закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» в 1993 г. начался этап, возрождения правового регулирования банкротства кредитных организаций. Главной целью этого закона была подготовка предприятий к выходу в рыночную экономику.

В законе «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» особенности банкротства были сведены к предварительному отзыву лицензии на совершение банковских операций до возбуждения арбитражным судом дела о несостоятельности.

Закон, по сравнению с Указом, иначе решил вопрос признания лица банкротом. Так, несостоятельность лица стала считаться имеющей место, только после признания факта банкротства арбитражным судом или после официального объявления о ней должником при его добровольной ликвидации (ст. 1).

Регламентация указанной сферы формировалась также положениями Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 (п. 3), по большей части актами Банка России. Надзорный орган урегулировал правоотношения по принятию мер по предупреждению несостоятельности; составлению планов санации и организации банковского санирования; разработал правовой институт временной администрации; порядок назначения ликвидатора в случае добровольного объявления кредитной организации о своем банкротстве; составление ликвидационных балансов в ходе конкурсного производства.

Уже первые попытки применения законодательства о несостоятельности выявили его несовершенство. Со временем несоответствие закона новым экономическим отношениям проявлялось все сильнее. Объяснялось это, прежде всего тем, что принят он был еще до разработки Конституции РФ и нового Гражданского кодекса Российской Федерации.

Следующим шагом на пути развития института несостоятельности стало принятие в 1998 году Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».

Закон 1998 года, в отличие от своего предшественника, был принят в соответствии с нормами действующего Гражданского кодекса Российской Федерации. К тому же он в большей степени соответствовал развивающимся экономическим отношениям в стране и значительно подробнее, чем прежний, регулировал различные отношения, возникающие в связи с банкротством юридических лиц. Он изменил подход к определению критериев несостоятельности (банкротства) должников - юридических лиц, положив в основу признания их банкротом принцип неплатежеспособности, Ранее действовавшие легальные понятия и признаки банкротства затрудняли и затягивали рассмотрение дел в ущерб интересам кредиторов, защищали недобросовестных должников и тем самым разрушали принципы имущественного оборота.

Акцентируя свое внимание на особенностях несостоятельности некоторых видов юридических лиц, в 1999 году законодатель принимает Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», Федеральный закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса». Оба этих закона носили специальный характер, поэтому нормы общего Закона о банкротстве применялись (а в отношении кредитных организаций применяются до сих пор) с учетом особенностей установленных специальными законами.

В результате система российского законодательства пополнилась законами, которые непосредственным образом учитывали специфику отдельных категорий должников. Особенностью этих законов было то, что они носили протекционистский характер и были направлены на предупреждение несостоятельности кредитных организаций и субъектов естественных монополий.

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» установил:

1) основания и порядок осуществления мер по предупреждению несостоятельности кредитных организаций;

2) особенности оснований и процедур рассмотрения дела о банкротстве арбитражным судом.

Этот закон характеризуют: преимущественный характер применения его норм к отношениям, связанным с несостоятельностью (банкротством) И осуществлением мер по ее предупреждению; придание приоритетного внимания регламентации предупреждения несостоятельности, осуществляемой под эгидой Банка России; сочетание материальных и процессуальных норм; усиление роли надзорного органа как субъекта правоотношений банкротства, Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 г. в ст. 141 - 143 закреплял субсидиарный порядок применения положений Закона о банкротстве по отношению к специальному закону о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций; дополнительный критерий подведомственности дела арбитражному суду; ограничение количества процедур банкротства кредитных организаций.

Однако, несмотря на все свои достоинства. Закон 1998 г, имел ряд недостатков, В частности, имеющиеся в Законе пробелы и нестыковки в правовом регулировании процедур банкротства, способствовали его использованию в целях прямо противоположных тем, на достижение которых он был направлен, создавали благоприятную почву для сращивания теневой экономики и теневой юстиции. Несовершенство Закона позволяло объявить несостоятельным и взять под контроль практически любые предприятия.

Это свидетельствовало о том, что происходила деформация функций института несостоятельности, изменение его социального назначения. Этим была вызвана необходимость неотложного обновления законодательства о банкротстве. Так, в начале 2000 г. Федеральным Собранием Российской Федерации был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», на который однако Президентом Российской Федерации было наложено вето. Впоследствии, в конце 2002 года, вето было наложено и на новый правительственный законопроект. Президент РФ отклонил направленный ему на подписание закон и в ответном письме Государственной Думе сделал 8 предложений, в которых сгруппированы 29 поправок к 16 статьям текста.

Наконец, после доработки, с учетом предложений Президента РФ, 26 октября 2002 года был принят ныне действующий Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», который, за исключением ряда положений, вступил в силу 2 декабря 2002 года.

Редакция федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 20 августа 2004 г, внесла достаточное количество новелл и поправок, что значительно отличает его от всех предыдущих законов, регулирующих вопросы банкротства кредитных организаций.

В нем были отражены следующие основные изменения правового регулирования банкротства кредитных организаций.

Его положения направлены на повышение эффективности мер по предупреждения банкротства кредитных организаций.

Вопрос обновления законодательства в рассматриваемой сфере настолько актуален, что был, затронут Президентом РФ В. Путиным в Послании Федеральному собранию РФ 2002 года; «Поточное» банкротство предприятий уже успело стать доходным бизнесом. Мы обязаны сделать механизм проведения процедуры банкротства и оздоровления предприятий прозрачным, рыночным, а значит - не восприимчивым к коррупции».

Данный закон принимался в Государственной Думе очень тяжело. К этому закону было составлено более 3600 поправок. Это наибольшее количество поправок, предложенных к какому-то ни было закону за всю историю деятельности Федерального Собрания РФ. Для сравнения, к наиболее спорному закону, а именно к Земельному кодексу, было подано менее 2000 поправок.

Предупреждению несостоятельности и введение мер, обеспечивающих их немедленное осуществление; а также на формирование финансовой и юридической системы защиты интересов кредиторов в ходе процедур банкротства кредитных организаций,

В их числе следующие меры для предупреждения несостоятельности:

- обязанность разработки кредитной организацией плана мер по финансовому оздоровлению и их про ведение; право Банка России требовать созыва коллегиальных органов управления для решения вопроса о предупреждении несостоятельности и направить своего представителя для участия в работе указанных органов;

-  обязанность кредитной организации уведомлять Банк России о совершении крупных сделок.

Расширяются основания для назначения временной администрации. Предлагаются дополнительные меры ответственности органов управления банка за непринятие мер по предупреждению несостоятельности, игнорирование соответствующих требований Банка России, субсидиарная ответственность по обязательствам, возникшим в этот период.

В регулировании судебных процедур банкротства Закон исключил процедуру наблюдения; наделил правом осуществлять конкурсное производство исключительно юридических лиц, аккредитованных в Банке России, а конкурсное производство в банках, привлекавших вклады физических лиц, возложено на АСВ.

При этом вводятся обязанности ликвидатора по публикации информации о конкурсной массе, условиях реализации имущества, расчетах с кредиторами, затратах на проведение процедуры банкротства.

Значение этого закона было весьма прогрессивное, поскольку его положения способствовали предупреждению несостоятельности банков и вывода активов; сокращению сроков и расходов ликвидации, прозрачности деятельности арбитражного управляющего.

Так, законодателем была закреплена единственная возможная процедура, применяемая в отношении кредитной организации-должника, - конкурсное производство. Упразднены наблюдение, а также исключена возможность заключения мирового соглашения между должником и кредиторами.

Среди лиц, участвующих в деле о банкротстве кредитной организации, указан Банк России как орган банковского регулирования и банковского надзора, в то время как в предыдущих редакциях Закона Банк России признавался лицом, участвующим в деле лишь в случае возбуждения производства по делу о банкротстве кредитной организации по заявлению самого Банка России.

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» с изменениями, вступившими в законную силу 26 ноября 2004 г., существенно расширил полномочия конкурсного управляющего.

Так, требования кредиторов теперь не устанавливаются арбитражным судом с вынесением судебного акта, на основании которого они подлежат включению в реестр требований кредиторов кредитной организации, а включаются конкурсным управляющим как по письменному заявлению кредиторов на основании представленных в их обоснование документов, так и на основании сведений, имеющихся в кредитной организации. Арбитражный суд в судебном заседании рассматривает лишь возражения на требования, поступившие в установленном порядке и сроки. Это чрезвычайно важная новелла нового закона, «разгрузившая» судей, которые даже в случае их бесспорных оснований рассматривали и устанавливали требования многочисленных кредиторов кредитной организации в судебном заседании. Восстановлены функции арбитражного суда в его непосредственной роли арбитра в случаях возникновения спора по требованиям кредиторов.

В отличие от общего Закона о несостоятельности (банкротстве) при законодательном регулировании процедур банкротства кредитных организаций приоритет отдан мерам по предотвращению банкротства имеющим досудебный характер, а не самим процедурам, связанным с рассмотрением в арбитражном суде дела о банкротстве.

В этой связи особое значение в законодательном регулировании несостоятельности (банкротства) кредитных организаций играет Закон о дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы, который предоставил право Банку России совместно с ЛСВ заниматься финансовым оздоровлением кредитных организаций.

Анализ действующего законодательства о банкротстве позволил сформулировать следующие принципиальные положения.

Институт банкротства не может быть отнесен только к одной отрасли права, поскольку является комплексным институтом права, сочетающим нормы различных его отраслей в рамках гражданско-правового регулирования банкротство служит лишь одним из оснований ликвидации юридического лица, остальные же отношения (например, судебный и внесудебный порядок) урегулированы нормами других отраслей права. Таким образом, законодательство о несостоятельности, носящее комплексный характер, находится на стыке публичного и частного права.

Одним из направлений реформирования современного законодательства о несостоятельности (банкротстве) является внесение в него изменений и дополнений.

В связи с этим в литературе обоснованно отмечается, что «наиболее актуальной задачей в деле совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) является выработка единой концепции его реформирования, предполагающей поиск основных направлений изменения указанного законодательства с ясным представлением о целях, которые должны быть достигнуты, а также о системных последствиях внесения соответствующих изменении».

В целом, анализ истории эволюции института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций позволил сделать следующие выводы:

1. история банковского дела России имеет свои национальные особенности;

2. для экономико-правовой истории России (несостоятельность) банкротство не является чем-то неизвестным и как правовой институт корнями уходит в далекое прошлое;

.   институт несостоятельности именовался в России конкурсным процессом, который являлся весьма важным элементом торгового процесса;

.   особенностью развития конкурсных отношений является то, что первые законы в этой области носили ярко выраженный уголовный характер;

.   В России развитие конкурсного права осуществлялось но следующим направлениям: приспособление норм иностранного законодательства к российским условиям и особенностям; развитие национальных конкурсных отношений; создание и кодификация норм конкурсного права;

.   длительная и сложная история становления нормативно-правового регулирования института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций обусловило тот факт, что сегодня законодательство о несостоятельности, носящее комплексный характер, находится на стыке публичного и частного права, что не всегда учитывается в осуществляемых реформах современного законодательства.

Итак, после того как нами были рассмотрены исторические аспекты развития института банкротства кредитных организаций, мы считаем необходимым изучить понятие и основные признаки данного вида банкротства. Этому посвящен следующий раздел нашего исследования.