Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей

 

Судьба детей, лишенных внимания семьи, небезразлична государству. Это отражается в международных правовых актах и национальном законодательстве. Статьей 20 Конвенции о правах ребенка установлено, что «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством».

Так, 16 ноября 2001 г. был принят Указ Президента РФ «О президентских программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001 - 2002 годы» [16]. В России ежегодно готовятся государственные доклады о положении детей в стране [17]. Принята Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003 - 2006 гг. В субъектах Федерации также принимаются акты, направленные на поддержку семьи и детства. Так, правительством Свердловской области принято Постановление от 4 декабря 2002 г. «О концепции реализации государственной семейной политики Свердловской области на период до 2015 года».

В Семейном кодексе РФ впервые в истории отечественного законодательства введен раздел VI о формах воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, который открывается главой 18, специально посвященной выявлению и учету таких детей.

Перечень случаев, когда ребенок считается оставшимся без попечения родителей, дается в п. 1 ст. 121 СК РФ. Он не является исчерпывающим. Более того, в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот) также содержится перечень ситуаций, при наличии которых ребенок остается без попечения родителей, и он шире приведенного в СК РФ. В Законе в дополнение к перечню СК РФ названы: признание родителя безвестно отсутствующим, ограничение его в дееспособности, осуждение к лишению свободы, нахождение в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Семейный кодекс дает легальные определения следующих понятий:

) дети-сироты - это лица до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

) дети, оставшиеся без попечения родителей, - это лица до 18 лет, оказавшиеся в ситуациях, перечень которых дан в ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот;

) лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения, - это лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых в возрасте до 18 лет умерли один или оба родителя либо они остались без их попечения [43, с. 53].

Для указанных лиц рассматриваемым Законом был введен ряд социальных гарантий, в первую очередь в жилищной сфере; им также гарантировалось сохранение права собственности на земельные участки, ранее предоставленные их родителям, и права на земельные доли, полученные их родителями в ходе приватизации и реорганизации юридических лиц агропромышленного комплекса.

Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. №49-ФЗ п. 1 ст. 121 СК РФ был дополнен упоминанием еще об одном факте, порождающем правовое состояние «ребенок, оставшийся без попечения родителей», - создание действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию.

Факт отсутствия попечения родителей в соответствии с действующим законодательством не требует судебного установления, хотя, например, наличие вступившего в законную силу судебного решения о лишении единственного родителя родительских прав или об ограничении его родительских прав, [17, с. 44-45] о признании его недееспособным или безвестно отсутствующим само по себе безусловно свидетельствует о том, что ребенок остался без попечения родителей.

На практике встречается заблуждение, согласно которому ребенок приобретает статус оставшегося без попечения родителей только после вступления в законную силу судебного решения о лишении его родителей родительских прав. Это не соответствует Семейному кодексу РФ.

Отсутствие родительского попечения порождает особый правовой статус ребенка. Дети, относящиеся к числу оставшихся без попечения родителей:

-  имеют право на устройство в семью (абз. 3 п. 2 ст. 54 СК РФ);

-  учитываются в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей;

-  имеют право на различные социальные льготы и гарантии (Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот).

С момента, когда ребенок приобрел статус оставшегося без попечения родителей, например, с момента внесения сведений о ребенке в журнал первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей, его законные представители отстраняются от защиты его прав и интересов [55, с. 101]. В соответствии с п. 2 ст. 123 СК РФ до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или до устройства их в специальные организации исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства.

По мнению законодателя, в перечисленных случаях ребенок не должен оставаться без охраны. Эту задачу берет на себя государство в лице специализированных органов - органов опеки и попечительства, функции которых возложены на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 121 СК РФ).

В ч. 1 ст. 6 Закона об опеке также упоминается о том, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Федерации. Органы опеки и попечительства осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

В то же время Федеральным законом от 18 июля 2009 г. №178-ФЗ указанная норма была дополнена правилом о том, что органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с Законом об опеке, законом субъекта Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В настоящее время в силу ч. 4 ст. 3 Закона об опеке структура исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Так, например, Постановлением губернатора Московской области от 17 декабря 2008 г. №174-ПГ «О структуре исполнительных органов государственной власти Московской области, осуществляющих деятельность по опеке и попечительству в Московской области» установлено, что Министерство образования Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным в установленном порядке статусом органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, а Министерство социальной защиты населения Московской области наделено аналогичными функциями в отношении совершеннолетних. Постановлением губернатора Иркутской области «О временных системе и структуре исполнительных органов государственной власти Иркутской области (нового субъекта Российской Федерации), временной структуре высшего исполнительного органа государственной власти Иркутской области (нового субъекта Российской Федерации)» и Постановлением правительства Иркутской области от 1 октября 2008 г. №2-пп было учреждено Министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области.

Иногда в целях защиты интересов несовершеннолетних организуются отделы семьи и детства. В какой бы форме и под каким бы наименованием ни существовали такие организации, их задача - устройство детей, оставшихся без родительского попечения. Эта миссия возложена лишь на органы опеки и попечительства. Деятельность любых других лиц (юридических или физических) в данной области напрямую запрещена законом (п. 1 ст. 121 СК РФ).

 

2.2 Порядок образования приемной семьи и содержание ребенка, переданного в приемную семью

 

В обновленном семейном законодательстве нормативная дефиниция «приемная семья» приводится в п. 1 ст. 152 СК РФ, согласно которому «приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре».

Практически та же формулировка содержится и в п. 2 Правил создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. №423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан», согласно которому «приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком (детьми) на основании договора о приемной семье, заключенного органом опеки и попечительства и приемными родителями (приемным родителем), на срок, указанный в договоре».

Тот факт, что приемной семьей законодателем признается «опека или попечительство над ребенком или детьми», требует, в свою очередь, обращения к легальным дефинициям «опека» и «попечительство». Последние раскрываются законодателем в ст. 2 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон об опеке и попечительстве), по смыслу которой: 1) опека - это форма устройства несовершеннолетних граждан, не достигших возраста 14 лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия; 2) попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со ст. 30 ГК РФ [67, с. 83].

Логическое и систематическое толкование положений п. 1 ст. 152 СК РФ в их взаимосвязи со ст. 2 Закона «Об опеке и попечительстве» дает основания утверждать, что по замыслу законодателя приемной семьей признается устройство несовершеннолетних граждан в форме опеки (попечительства), которое осуществляется по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре.

Таким образом, обращение к действующему законодательству свидетельствует о том, что законодатель рассматривает приемную семью как разновидность опеки (попечительства), на что прямо указывает не только п. 1 ст. 152, но и ряд иных норм СК РФ. Так, в частности, п. 6 ст. 145 СК РФ гласит, что устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье. Таким образом, даже сам договор о приемной семье признается законодателем разновидностью договора об опеке и попечительстве [35, с. 35-36].

Иными словами, расширив правовое регулирование института опеки (попечительства), законодатель тем самым фактически лишил институт приемной семьи всех некогда индивидуализирующих его специфических особенностей, ибо договорные отношения и возмездность труда теперь допустимы и при установлении опеки (попечительства) над детьми, что ясно следует, в частности, из содержания п. 6 и 7 ст. 145 СК РФ.

Более того, анализ и сопоставление положений глав 20 и 21 СК РФ указывают на отсутствие различий в содержании правоотношений по опеке (попечительству) над детьми, с одной стороны, и правоотношений приемных родителей с переданными им детьми - с другой. Некоторые же особенности в содержании договора о приемной семье, а также в условиях и порядке его прекращения, предусмотренные ст. 153.1 и 153.2 СК РФ, также не могут рассматриваться как принципиальные, ибо носят исключительно формальный характер.

Вместе с тем более детальный анализ действующего законодательства дает основания утверждать, что законодатель по-прежнему рассматривает приемную семью как самостоятельный институт семейного права. Такой вывод может быть подтвержден следующими аргументами:

) приемной семье по-прежнему посвящена отдельная глава СК РФ (глава 21), тогда как в противном случае нормы, посвященные приемной семье, было бы логичнее включить в главу 20 СК РФ («Опека и попечительство»). Кроме того, согласно п. 3 ст. 32 Закона об опеке и попечительстве договоры о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, заключенные до 1 сентября 2008 г., сохраняют свою силу;

) пунктом 1 ст. 123 СК РФ к числу форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, законодатель отнес их передачу: на усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, в патронатную семью. При этом вряд ли есть необходимость доказывать, что по правилам формальной логики (да и пунктуации) категории, перечисленные через запятую, рассматриваются автором как однородные;

тот же подход сохранен и в ряде иных нормативно-правовых актов. Так, к примеру, уже упоминаемым нами выше Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. №423 были утверждены Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо [27, с. 143] принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством РФ формах;

) законодателем отдельно разработаны Правила создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье, утвержденные тем же Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. №423;

) за лицами, принимающими ребенка в семью, законодатель сохранил их собственное юридическое наименование, обозначающее их правовой статус, - «приемные родители», что не позволяет называть их опекунами (попечителями);

) одновременно с признанием приемной семьи опекой или попечительством над детьми, законодатель подчеркнул, что рассматривает приемную семью именно как семью, а не просто как одну из форм семейного устройства ребенка;

Подтверждение этому мы видим в том, что если в прежней редакции п. 1 ст. 151 СК РФ приемными родителями могли быть супруги, а также отдельные граждане, желающие принять ребенка или детей на воспитание, то действующая редакция п. 1 ст. 153 СК РФ исключает возможность приема в семью одного и того же ребенка лицами, не состоящими в браке между собой.

Тем самым законодатель уравнял в данном отношении приемных родителей и усыновителей, ибо согласно п. 2 ст. 127 СК РФ лица, не состоящие между собой в браке, не могут совместно усыновить одного и того же ребенка. В то же время у ребенка, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, может быть только один опекун и увеличение их числа допускается законодателем лишь в исключительных случаях (п. 6 ст. 10 Закона об опеке и попечительстве). К тому же максимально допустимое число опекунов законодателем не определено, ибо согласно положениям п. 7 ст. 10 Закона об опеке и попечительстве «орган опеки и попечительства, исходя из интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, может назначить ему нескольких опекунов или попечителей, в том числе при устройстве в семью на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей»;

) если в приемную семью может быть принято до 8 детей (с учетом родных и усыновленных детей приемных родителей), то по смыслу п. 10 ст. 10 Закона об опеке и попечительстве назначение одного и того же лица опекуном (попечителем) нескольких подопечных возможно лишь в исключительных случаях на основании мотивированного акта органа опеки и попечительства;

) если согласно п. 3 ст. 124 и п. 5 ст. 145 СК РФ «усыновление братьев и сестер (передача братьев и сестер под опеку или попечительство) разным лицам не допускается, за исключением случаев, когда усыновление (такая передача) отвечает интересам детей, то в соответствии с абз. 4 п. 9 Правил создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье «дети, являющиеся родственниками, передаются в одну приемную семью, за исключением случаев, когда они не могут воспитываться вместе».

Разница между двумя этими подходами вполне очевидна: законодатель требует передавать в одну приемную семью всех детей, являющихся родственниками, вне зависимости от степени родства, тогда как применительно к усыновлению и опеке (попечительству) он ограничивает это свое требование лишь братьями и сестрами.

Тем самым, как представляется, законодатель не только ориентирует правоприменителей на создание многодетных приемных семей, но и закладывает основы, обеспечивающие в дальнейшем формирование более тесных социальных связей между родственниками - бывшими приемными детьми.

Следует отметить, что СК РФ не определяет характер правоотношений, возникающих между приемными родителями и органами опеки и попечительства. Вместе с тем ст. 152 Кодекса указывает, что «размер оплаты труда приемных родителей... [17, с. 177] устанавливается законами субъектов Российской Федерации». Эта же формулировка используется в Постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г. №829, в п. 32 и в приложении 1, содержащем типовой договор о передаче ребенка в приемную семью. Однако, как справедливо отмечает Л.Ю. Михеева, «использование данными актами термина «труд» само по себе не означает, что правоотношения приемных родителей и органа опеки и попечительства регулируются законодательством о труде». Согласно ст. 56 ТК трудовой договор - соглашение, по которому «работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка». Анализ предмета договора о передаче ребенка показывает, что исполняющая сторона обязана всецело отдавать себя ребенку, воспитывать его, заботиться о его здоровье и развитии, «готовить его к самостоятельной жизни». [67, с. 83]. Представляется, что такие обязанности шире понятия «трудовая функция». Вместе с тем приемный родитель свободен в выборе времени исполнения своих обязанностей, режимом и распорядком дня не связан. Эти особенности деятельности приемных родителей позволяют говорить, что отношения между ними и органом опеки не являются трудовыми.

Невозможно определить данные правоотношения и как административно-правовые, так как в основании их возникновения лежит договор - акт встречного волеизъявления сторон, в силу которого возникают взаимные права и обязанности сторон, при этом одна из сторон (орган опеки) возлагает на себя денежные обязательства. На наш взгляд, можно согласиться с мнением Л.Ю. Михеевой, которая определяет указанное отношение как гражданско-правовое. В данном случае можно говорить об обязательстве, возникающем из договора возмездного оказания услуг, заключаемого на определенный срок (в частности, до достижения ребенком совершеннолетия). В силу данного договора исполнитель обязан осуществлять присмотр за ребенком, его воспитание и пр. Функции исполнителя сходны с функциями няни, воспитателя или гувернантки с той разницей, что они осуществляются круглосуточно. Следствием такого вывода является применение к обязательствам сторон норм гражданского права о договорах, например о договоре возмездного оказания услуг (гл. 39 ГК РФ), однако лишь в субсидиарном порядке, как это предписывают положения ст. 4 и 5 СК РФ. Принимая во внимание неимущественную сторону вопроса, можно было бы сказать, что приемный родитель обязан любить ребенка, заботиться о нем как о родном, однако ни закон, ни договор обеспечить любви не могут. В этом проявляется специфическое назначение приемной семьи - воспитание ребенка как родного. Правоотношению, возникающему при передаче ребенка на воспитание, присущ лично-доверительный характер, поэтому от приемного родителя требуется личное исполнение обязанностей по договору.

Данный договор может быть расторгнут в связи с такими обстоятельствами, как болезнь, изменение семейного или имущественного положения, конфликтные отношения между детьми, возвращение ребенка родителям или усыновление ребенка и пр. (п. 2 ст. 153.2 СК РФ). Приемным родителям в случае досрочного расторжения договора связанные с этим убытки не возмещаются. Все возникающие в результате досрочного расторжения договора имущественные, финансовые и другие вопросы решаются по согласию сторон, а при возникновении спора - в судебном порядке.

Законодательство субъектов РФ содержит нормы о льготах приемным семьям безотносительно того, создали они крестьянское (фермерское) хозяйство или нет, и значительно более широкого объема, чем рекомендовано Правительством РФ. В настоящее время специальные законодательные и иные нормативные акты о предоставлении различных льгот приемным семьям приняты в Белгородской, Волгоградской, Курской, Липецкой, Пермской, Свердловской, Ярославской и других областях. Их анализ позволяет выделить основные виды льгот (социального и жилищного характера), предоставляемых в регионах приемным семьям, установление скидки в размере до 50% за квартирную плату, плату за коммунальные услуги и телефон [13], предоставление земельного участка [14], преимущественное право на получение санаторно-курортных путевок, в том числе бесплатных, в лечебно-оздоровительные учреждения [16], предоставление приемным родителям ежегодных отпусков повышенной продолжительностью - от 42 до 56 дней.

Предоставляемые в соответствии с законами субъектов РФ льготы различного характера приемной семье и размер оплаты труда приемных родителей отражаются в договоре о передаче ребенка на воспитание в приемную семью.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что, с одной стороны, приемная семья обладает всеми признаками семьи как таковой, ибо это общность совместно проживающих лиц, объединенных правами и обязанностями, предусмотренными семейным законодательством, а с другой - в контексте соответствующих статей СК РФ - она имеет свои, лишь ей присущие, особенности, отличающие ее от усыновления и опеки:

-  приемная семья основывается на договоре, который заключается в письменной форме по просьбе лиц, желающих воспитывать ребенка в своей семье. Сторонами в данном договоре являются эти лица и органы опеки и попечительства;

-  лица (лицо), заключающие договор, именуются родителями-воспитателями. В их роли могут быть бездетные супруги или те, у кого есть собственные дети - как взрослые, так и несовершеннолетние;

-  труд родителей-воспитателей в приемной семье оплачивается в зависимости от количества взятых на воспитание детей в соответствии с законами субъектов РФ. Повышенную оплату имеют взявшие на воспитание малолетних детей, детей-инвалидов, а также больного ребенка;

-  воспитанникам приемных семей ежемесячно выплачиваются денежные средства на их содержание за счет бюджетных средств органов местного самоуправления соответственно фактически сложившимся в данном регионе ценам;

-  приемная семья пользуется различного рода льготами в соответствии с принимаемыми органами исполнительной власти субъекта РФ решениями.