Контроль и надзор над защитой прав потребителей

 

§ 1. Право потребителей на государственную и общественную

защиту своих интересов

 

Эффективная защита прав потребителей невозможна без деятельности специальных уполномоченных субъектов, призванных решать вопросы организации надлежащего функционирования рынка товаров и услуг. На современном этапе государство, используя свои властные ресурсы, играет немаловажную роль в регулировании этого процесса. Основная задача государства в этой сфере заключается в обеспечении баланса интересов потребителей и предпринимателей.

В данном случае применяется административный порядок защиты прав потребителей, который предполагает, что гражданин-потребитель в случае нарушения его прав обращается не в суд, а в специальные государственные органы, в компетенцию которых входит защита прав граждан-потребителей.

Права потребителей защищаются в первую очередь государственными органами, которые контролируют безопасность товаров (работ, услуг), соблюдение законодательства о защите прав потребителей и имеют права по пресечению нарушений прав потребителей и привлечению к ответственности правонарушителей. Следует отметить, что аналогичные государственные органы существуют и в других странах. В США контроль за соблюдением федерального антимонопольного законодательства находится в ведении Федеральной комиссии по торговле (ФТК) и Антимонопольного отдела Министерства юстиции США.

Реализация права потребителя на государственную защиту его прав проявляется в двух аспектах:

1) государство обеспечивает правовое регулирование отношений с участием потребителей, прежде всего имея целью охранять права последних;

2) потребитель имеет возможность обратиться с жалобой (заявлением) на действия его контрагентов, обозначенных в Законе "О защите прав потребителей", в уполномоченные государственные или муниципальные органы либо в общественные организации потребителей.

В соответствии со ст. 40 Закона о защите прав потребителей государственный контроль и надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (Роспотребнадзор) (его территориальными органами), а также иными федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами), осуществляющими функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), в порядке, определяемом Правительством РФ.

Примером иных государственных органов служит Банк России, который защищает права потребителей финансовых услуг. Кроме того, можно указать на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, которые также защищают права потребителей в рамках своей компетенции.

Особая роль принадлежит Федеральной антимонопольной службе РФ, которая осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере рекламы и таким образом, пусть и косвенно, также защищает права потребителей.

В случае нарушения прав потребителей указанные организации прибегают к такому способу воздействия на нарушителей, как выдача предписаний. Так, предписания, направляемые Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в адрес изготовителей, исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров, подлежат исполнению в установленный в них срок. Неисполнение в срок предписаний уполномоченных органов влечет административную ответственность в соответствии со ст. 19.5 Кодекса об административных правонарушениях. Аналогичные последствия наступают в тех случаях, когда органы исполнительной власти, выдающие лицензии, не выполняют обращения соответствующих федеральных служб или их территориальных органов по вопросу приостановления действия лицензии или о ее досрочном аннулировании в связи с нарушением прав потребителей. Государственный контроль также осуществляют органы прокуратуры и другие федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения, которые в соответствии со своей компетенцией осуществляют защиту прав потребителей.

Что касается основного органа по защите прав потребителей, то Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп. от 15 марта 2005 г.) была учреждена Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Ей были переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора упраздняемого Министерства здравоохранения РФ, в сфере надзора на потребительском рынке - Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, в сфере защиты прав потребителей - упраздняемого Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" Федеральная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Как следует из ст. 1 указанного Положения, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Последовательность административных процедур и административных действий, осуществляемых должностными лицами Роспотребнадзора при осуществлении государственного контроля за выполнением требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, установлена Административным регламентом.

Приказ Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров" установил его конкретные полномочия. Руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет Правительство Российской Федерации.

В соответствии с п. 5 Административного регламента предметом государственного контроля (надзора) является соответствие деятельности или действий (бездействия) лиц, подлежащих проверке, требованиям законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей на потребительском рынке. Среди оснований для проведения внеплановой проверки названо в том числе и нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены) (пп. 2 "в" п. 26 Административного регламента).

Как правильно отмечено в литературе, приведенная формулировка является не вполне конкретной: из нее не следует наличие каких-либо подтверждений факта нарушения прав потребителя. Кроме того, обращение гражданина, направленное им в Роспотребнадзор, может содержать в себе описание спора о праве между потребителем и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), разрешение которого в соответствии с п. 1 ст. 17 Закона РФ "О защите прав потребителей" относится к компетенции суда <19>.

--------------------------------

<19> Колобашкина С.С. Роль Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в публичном механизме обеспечения и защиты прав потребителей // Административное право и процесс. 2014. N 7. С. 26.

 

В соответствии с последними изменениями в Законе о защите прав потребителей государственный контроль за защитой прав потребителей может осуществляться не только на уровне Российской Федерации, но и на уровне ее субъектов. Согласно ст. 42.2 Закона полномочия органа государственного надзора по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Гарантии прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля установлены Федеральным законом от 14 июля 2001 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Речь, в частности, идет о контроле, осуществляемом федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 21 указанного Закона должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по контролю имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.

Эффективная защита прав потребителей невозможна без деятельности специальных уполномоченных субъектов, призванных решать вопросы организации надлежащего функционирования собственно торговли (оказания услуг) и проблемы, вытекающие непосредственно из потребительских отношений.

Такие субъекты представлены как официальными органами власти на федеральном и региональном уровне, так и общественными структурами. Именно они нередко выступают первичным звеном в механизме защиты прав потребителей, предваряя судебные споры, связанные с нарушением прав потребителей. Уполномоченные органы осуществляют защиту прав потребителей в административном порядке, который предполагает, что гражданин-потребитель в случае нарушения его прав обращается не в суд, а в специальные государственные органы, в компетенцию которых входит защита прав граждан-потребителей.

Вместе с тем права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок, в том числе по жалобам потребителей, также учитываются.

Так, в ст. 22 указанного Закона говорится о праве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля (надзора). Согласно указанной статье вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы это право не было бы нарушено (упущенная выгода). Применительно к коммерческим организациям упущенной выгодой является неполученная прибыль этой организации.

При этом юридические лица и индивидуальные предприниматели обеспечивают по требованию органа государственного контроля (надзора) присутствие своих должностных лиц, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований, и (или) своих представителей при проведении мероприятий по контролю.

При определении размера убытков, причиненных юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, оказывающих услуги, выполняющих работы или продающих товары потребителям, действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора) также учитываются расходы юридического лица или индивидуального предпринимателя, также затраты, которые юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, чьи права нарушены, произвели или должны будут произвести для получения юридической или иной профессиональной помощи.

 

§ 2. Защита прав потребителей органами

местного самоуправления

 

Органы местного самоуправления также являются необходимым звеном системы защиты прав потребителей, поскольку действуют на уровне, наиболее приближенном к населению. Нельзя не обратить внимания на то, что согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" среди вопросов местного значения нет функции по защите прав потребителей. Кроме того, в настоящий период органы местного самоуправления утратили право приостанавливать или прекращать продажу товаров.

Однако определенные правомочия, пусть и в урезанном виде, у них сохранились. В ст. 44 Закона о защите прав потребителей перечислены их права. Согласно указанной статье в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе:

рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;

обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

Прием жалоб потребителей может осуществляться через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг. Создание подобных центров предусмотрено Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Согласно п. 1 ст. 15 указанного Закона предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами по принципу "одного окна", в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.

Таким образом, на практике функции местных органов власти определяются в основном деятельностью по координации, планированию и регулированию отдельных направлений торговли и услуг.

Если проверкой по жалобе потребителя будут установлены факты продажи товаров ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, органы муниципальной власти должны направить полученные материалы в территориальное управление Роспотребнадзора, а также в правоохранительные органы.

Следует учитывать, что при удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда. Одновременно с удовлетворением иска, предъявленного органами местного самоуправления в интересах неопределенного круга потребителей, суд принимает решение о возмещении органам местного самоуправления всех понесенных по делу судебных издержек, а также иных возникших до обращения в суд и связанных с рассмотрением дела необходимых расходов.

 

§ 3. Защита прав потребителей общественными объединениями

 

Закон "О защите прав потребителей" предусматривает не только государственную, но и общественную защиту прав потребителей, а также общественный контроль над соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в данной области. Для этого создаются специальные общественные объединения в организационно-правовой форме ассоциаций (союзов). Наиболее известными являются Всероссийская лига защитников потребителей, Конфедерация обществ потребителей и Союз потребителей РФ.

Согласно п. 1 ст. 123.8 ГК ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.

Специального закона, регулирующего деятельность только ассоциаций (союзов), до сих пор нет (об ассоциациях (союзах) помимо ГК также говорится в ст. 11 Закона о некоммерческих организациях)). Однако в п. 6 ст. 121 ГК сказано, что особенности правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов могут быть установлены законами и иными правовыми актами. Из этого следует, что какого-то общего закона об ассоциациях не будет, однако вполне возможно принятие отдельных законов, которые будут распространяться на те или иные виды ассоциаций (союзов).

Следует обратить внимание на то, что членами ассоциации (союза) могут быть физические и юридические лица одновременно. Об этом, в частности, свидетельствует соединительный союз "и" в определении ассоциации (союза) как объединения граждан и (или) юридических лиц.

Важным признаком любой некоммерческой организации, в том числе и ассоциации, является и та цель, ради которой она была создана. Некоммерческие организации обычно создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. В данном случае такой целью и является защита прав и законных интересов потребителей.

Ассоциация (союз) является некоммерческой корпоративной организацией, то есть не имеющей извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющей полученную прибыль между участниками Соответственно, ее члены обладают так называемыми корпоративными правами.

Они осуществляют свою деятельность в соответствии с уставами указанных объединений и законодательством Российской Федерации. В последнем случае речь идет о Федеральном законе от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

Согласно п. 1 ст. 4 указанного Закона под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности, помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Закон о защите прав потребителей (ст. 45) предоставляет общественным объединениям, действующим в сфере защиты прав потребителей, права, необходимые для эффективного исполнения лежащих на них задач.

Согласно указанной статье они могут:

участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров (работ, услуг), а также соответствия потребительских свойств товаров (работ, услуг) заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями) информации о них;

осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей и направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей. При осуществлении общественного контроля общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) не вправе требовать от изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров) представления документов (выполнения действий), обязанность представления (выполнения) которых по требованию потребителя не установлена законом;

распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей. Публикуемые общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами) результаты сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг) не являются рекламой;

вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о принятии мер по повышению качества товаров (работ, услуг), по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву с внутреннего рынка товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним и установленным законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательным требованиям;

вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), не соответствующих предъявляемым к ним обязательным требованиям, а также нарушающих права потребителей, установленные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, противоречащих законам и иным регулирующим отношения в области защиты прав потребителей нормативным правовым актам Российской Федерации;

обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей);

участвовать совместно с органом государственного надзора в формировании открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг).

Действенными мерами подобных общественных объединений являются разъяснительная и просветительская работа среди предпринимательских структур и граждан-потребителей, консультирование, оказание помощи в составлении искового заявления и сопровождении дел при судебной защите, широкое информирование населения через средства массовой информации о правах потребителей.

Следует отметить, что не всегда деятельность общественных объединений по защите прав потребителей получает положительную оценку. В письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июня 2005 г. N 0100/4938-05-32 была дана крайне негативная оценка деятельности подобных общественных объединений потребителей. Как указано в письме, отдельные общественные организации по защите прав потребителей в качестве единственного и приоритетного направления своей деятельности определяют контрольные функции, организуя проверки хозяйствующих субъектов по вопросам, не относящимся к их компетенции, превратно истолковывая при этом принципы общественного (негосударственного) контроля, положенные в основу ст. 45 Закона "О защите прав потребителей". Подобные факты дискредитируют общественное движение потребителей и не способствуют ни росту его авторитета, ни взаимопониманию с предпринимательским корпусом.

Следует отметить, что действительно иногда эти проверки носят вызывающий и провокационный характер. В качестве примера можно привести общественное объединение "Хрюши", чьи проверки магазинов нередко приводят к столкновениям с работниками магазинов.

В новой редакции ст. 45 Закона "О защите прав потребителей" закреплено в настоящее время только право общественного объединения осуществлять общественный контроль и направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей.