Ранги и титулы чиновников гражданских ведомств

 

Анализ практики чинопроизводства в России привел дореволюционного исследователя истории гражданских чинов В. А. Евреинова к выводу о том, что следствием «значительного количества гражданских должностей» становилось «более частое открытие вакансий, и по самому характеру этих самых должностей, требующих известных познаний и способностей, лица даровитые могли быстро продвигаться по иерархической служебной лестнице и, начав одновременно службу с лицами, поступившими в войска, должны были повышаться в рангах и пользоваться особыми преимуществами несравненно скорее, чем их военные сверстники» [9, 143]. Однако ясно, что это явление не могло быть массовым, а касалось лишь наиболее способных и настойчивых гражданских служащих. Для основной массы чиновников препятствием к продвижению по должностной лестнице явилось то, что число низших должностей значительно превышало число высших. В качестве средства поощрения службы, имитирующего действительную карьеру, стало все шире применяться производство в следующий чин (ранг) без повышения в должности. Последующее после принятия Табели о рангах законодательство XVIII и самого начала XIX в., помимо решения вопроса о правомерности и условиях производства в чины отдельно от повышения в должностях, пыталось определить порядок производства в первый классный чин (XIV класс) лиц недворянского происхождения, иначе говоря, порядок их вступления на гражданскую службу, а также уточняло ранг отдельных гражданских чинов и устанавливало единые общие наименования их в каждом из классов.

декабря 1790 г. Екатерина II подписала указ Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически подводил итог предшествующему законодательству в этой области. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность. Для тех, кто уже имел чин XIV класса, устанавливались два пути продвижения вверх по лестнице чинов (вне зависимости от наличия вакансий): награждение чином за особые заслуги и выслуга определенного числа лет в предыдущем чине. Относительно второго пути в указе говорилось: «...к одобрению людей достойных и способных, и дабы не заградить таковым пути к преимущественному пред прочими возвышению... давать чины тем из удостоенных, кто не менее трех лет в одном чине действительно служит, разумея до VIII класса». Для перевода в чин VIII класса (дававший потомственное дворянство) из предыдущего не дворянам требовалось служить не три года, а 12 лет [9, 31-32].

апреля 1797 г. указ Павла I «О наблюдении, при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов» еще раз не только подтверждал право, дававшееся чином на занятие должности вообще, но и определял прямое соответствие этого права старшинству чинопроизводства. А указ от 9 декабря 1799 г. устанавливал сроки выслуги в чинах от IX до V классов (4, 5, 6 и 4 года). Имелось в виду, что пожалование в более высокие чины производится вообще вне правил, по личному усмотрению императора. Снова предусматривалась возможность чинопроизводства за особые заслуги.

Постановления Екатерины II и Павла I, закрепившие, в частности, возможность производства в следующий чин при условии простой выслуги лет, окончательно превратили получение очередного гражданского чина в право государственных служащих, на реализацию которого они могли претендовать (если не находились под следствием и не были опорочены по суду). Лишь получение чина вне положенного срока за особые заслуги делало его наградой. На практике же в связи с новым расширением в начале XIX в. государственного аппарата и недостатком подходящих кандидатов для замещения вакантных должностей Сенат назначал на должности лиц с чином меньшего класса, чем класс должности, с одновременным повышением класса их чина до класса должности. Этой практике положил конец указ от 2 июня 1808 г., предписывавший «впредь ни в каком случае Сенату самому собою не производить никого в чины прежде выслуги узаконенных лет». Вместе с тем подтверждалось требование представлять ходатайства о награждении чинами за особые заслуги на усмотрение самого императора.

С возникновением собственно гражданских чинов, то есть отделением их от должностей в самостоятельную правовую категорию, усилилась потребность в единых наименованиях этих чинов - в общих обозначениях классов гражданской службы. Первоначально в «пунктах» к Табели о рангах и последующем законодательстве о чинах стали использоваться наименования военных чинов как уже вполне установившиеся. Однако вводить их в широкое употребление не представлялось возможным, хотя гражданские чиновники очень стремились к этому, поскольку военная служба пользовалась большим почетом, чем гражданская, и свою роль играло желание чиновников приравнять себя к офицерам. В течение XVIII в. правительству приходилось неоднократно издавать указы, запрещавшие штатским служащим именоваться военными чинами. Но притягательность последних оказалась столь велика, что даже при Николае I офицеры, перешедшие в гражданскую службу, продолжали именоваться своими прежними чинами. Предпочтение отдавали военным чинам и в конце XIX в., когда, по свидетельству современников, «многие чины высшей гражданской иерархии» велели «прислуге называть себя генералами» [23,89].

Формирование номенклатуры гражданских чинов пошло по двум направлениям. Прежде всего, классы чинов стали называть значившимися в них наименованиями званий, не связанных со службой в каком-то конкретном учреждении и не предполагавших исполнения определенных обязанностей разного рода советники. Затем, наоборот, за другими классами чинов закрепились названия наиболее известных и постоянно существовавших должностей: коллежского советника, коллежского асессора, коллежского секретаря и т. д. Юридически эти наименования окончательно закрепились упоминавшимся законом 1790 г. [13, 289]

В самом конце царствования Павла I (указ от 3 августа 1800 г.) делается попытка вообще отказаться от специальных наименований гражданских чинов, заменив их указанием должности и класса чина (например, обер-секретаръ VII класса). Чины, однако, уже столь прочно вошли в служебный быт и названия их стали настолько широко употребляемыми, что новшество вызвало недовольство служащих и от него через год отказались.

Изданием чинопроизводственных правил 1801 г. завершилось в основном структурирование системы гражданского чинопроизводства в России.

Некоторые особенности гражданской службы как бы усугубили роль в ней чинов и чинопроизводства. Прежде всего должно иметь в виду, что гражданское чиновничество в наибольшей мере комплектовалось за счет недворянских элементов. Правительство усматривало опасность такой практики. Именно поэтому в гражданской службе практическое значение получало регулирование состава чиновников. Система гражданского чинопроизводства в решающей степени определяла состав бюрократии, а та вследствие причастности к власти могла влиять на деятельность правительственного аппарата, а иногда и на правительственную политику. Поскольку в гражданской службе, в отличие от военной, производство в чины не лимитировалось количеством вакансий, число лиц в относительно высоких чинах могло быть произвольно большим. Из-за чего при открытии вакансий на более высокие должности обычно претендовало несколько кандидатов, имевших соответственные чины. Преимущественным правом на должность обладал старший в чине, а при равенстве чина - старший по времени производства в него. Естественно, что в подобных условиях внимание к формальностям чинопроизводства было повышенным и, так сказать, болезненным. Значение чина на гражданской службе усиливалось и тем, что чиновники обретали потомственное дворянство лишь в ходе службы, в результате чинопроизводства. Наконец, гражданские чиновники низших и средних классов менее других имели доступ ко двору. Тем большее значение для них приобретало достижение тех классов, которые сообщали им это столь желанное право. Поскольку гражданские чины приобретались главным образом выслугой лет, получение их становилось почти автоматическим. Считалось, что этим обеспечивалась известная независимость обладателя чина от его непосредственного начальства. Существовало даже убеждение, что чиновники, находившиеся на противоположных концах служебной лестницы, - суть одинаковые слуги царя, равно им поставленные [12,118]

В начале XIX в. значение проблемы гражданского чинопроизводства возросло вследствие новой реформы центральных государственных учреждений, заменявшей коллегии министерствами. Ставилась задача повышения уровня государственного управления вообще.

В этой связи на одно из главных мест выдвинулся вопрос об общей и специальной образовательной подготовке чиновников. Решение его намечал указ Александра I Сенату от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (первый штаб-офицерский и первый генеральский чины). Разум сего постановления состоял в том, чтобы разным частям гражданской службы доставить способных и учением образованных чиновников; чтоб трудам и успехам в науках открыть путь к деятельности, предпочтению и наградам, со службою сопряженным.

Специально оговаривалось, что «чины гражданские, в ведомстве обеих военных коллегий и подведомственных им мест, также при полках и разных военных командах служащие, подходят под вышеначертанный порядок; переход же чинов военных за ранами и болезнями в гражданскую службу и определение к должностям полицмейстеров, городничих и тому подобных, остается на прежнем положении; но представление их к производству в чины 8-классные должно быть сообразно 3 статье сего указа, и всегда на самых достоверных свидетельствах об отличном усердии и делах, особенное одобрение начальника заслуживших» [14, 237].

Для чиновников медицинской службы и горных существовали особенные правила чинопроизводства.

Столь крутая мера вызвала и в целом, и в деталях неблагоприятный отклик современников. В частности, подверглась осуждению программа экзаменов. Одним из выступивших с критикой ее стал известный историк Н. М. Карамзин [21, 226].

Указ 1809 г. не стал достаточным стимулом для повышения образовательного уровня чиновничества. К тому же в скором времени возникла необходимость делать исключения из установленных правил ввиду того, что министры жаловались на затруднения в замещении должностей, и каждый из них стремился доказать, что в работе его министерства опыт для служащих имеет преимущественное значение перед общим образованием. Предоставление разрешений не соблюдать предписанный указом порядок применительно к отдельным категориям чиновников и целым ведомствам приняло в результате столь широкий характер, что уже через три года после издания закона соблюдение его требований стало исключением.

апреля 1812 г. по указанию Александра I создается особый комитет из четырех министров, на который было возложено «составление общих по всем частям гражданской службы правил, для какого рода службы, каких именно наук познание нужно, дабы, определив то, подвергать при производстве в чины экзамену, с сим сообразному».

Система гражданских чинов дополнялась несколькими высшими почетными званиями: статс-секретарь его величества, член Государственного совета, сенатор и почетный опекун. Все эти звания не предусматривались Табелью о рангах и не относились формально к каким-либо ее классам, хотя определенное соответствие между чином и званием все же подразумевалось. Все они вели свое происхождение от одноименных должностей [9, 153].

Звание члена Государственного совета возникло вскоре после возникновения этого органа в 1810 г. Для большинства членов Совета (около 40 человек) это была должность, относившаяся обычно ко II классу. Но могло быть и так, что несколько лиц (не министерского ранга) назначались членами Совета, занимая вовсе другую должность или не занимая никакой, но не включались в ежегодно объявляемый состав присутствовавших на заседаниях департаментов или Общего собрания членов Совета и не несли соответствующих обязанностей. Для них-то должность члена Государственного совета становилась исключительно почетным званием. Все члены Совета «имели бесспорное право являться к императору без всяких предварений».

К званию сенатора приравнивалось звание опекуна или почетного опекуна, установленное в 1798 г. для награждения им членов опекунских советов - органов, ведавших благотворительными учреждениями. Нередко звание это давалось и за крупные пожертвования на благотворительные цели. Звания статс-секретаря и почетного опекуна (в большинстве случаев) давались гражданским лицам; звания члена Государственного совета и сенатора - также и военным. Указанные звания (кроме статс-секретаря) присваивались пожизненно. Их можно было совмещать. Например, И. Л. Горемыкин накануне Февральской революции являлся одновременно действительным тайным советником I класса, статс-секретарем, членом Государственного совета и сенатором [18, 73].