Признаки ограничения конкуренции.

17) признаки ограничения конкуренции –

Сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке,

  рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке,

отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке,

Определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке,

иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке,

а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации;

Меры по защите конкуренции.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1> (далее - Закон о защите конкуренции), целями которого являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции.

Необходимо отметить, что деятельность по защите конкуренции, а именно по пресечению ограничения, устранения, недопущения конкуренции, осуществляют антимонопольные органы во взаимодействии с Центральным банком РФ (в установленных Законом о защите конкуренции случаях). Деятельность по развитию и укреплению конкурентной среды осуществляют как федеральные органы власти, так и региональные органы власти, а также органы местного самоуправления.
В настоящей статье пойдет речь об административно-правовых мерах защиты конкуренции - мерах, осуществляемых с целью предотвращения недопущения, ограничения, устранения конкуренции антимонопольными органами (в ряде случаев во взаимодействии с Центральным банком Российской Федерации) в соответствии с Законом о защите конкуренции.
Необходимо отметить, что согласно ч. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Закона о защите конкуренции, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст. 3 Закона о защите конкуренции, - отношения, которые связаны с защитой конкуренции. Меры защиты конкуренции, предусмотренные иными законами, которые относятся к антимонопольному законодательству, в настоящей работе не рассматриваются <2>.

Законодательного определения меры защиты конкуренции не существует. В ряде случаев речь идет о мерах реагирования на нарушения антимонопольного законодательства, мерах антимонопольного реагирования. Так, Административным регламентом по исполнению государственной функции по проведению проверок требований антимонопольного законодательства, утвержденным Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25 мая 2012 г. N 340 <3>, регламентируется принятие мер реагирования по результатам проверки. В частности, согласно п. 3.90 Регламента заместитель руководителя антимонопольного органа по результатам рассмотрения акта проверки, возражений проверяемого лица (в случае их представления), иных материалов проверки принимает следующее решение (решения):

о составлении докладной записки в целях проведения правовой экспертизы и решения вопроса о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации;
о приобщении акта и материалов проверки к материалам рассматриваемого антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства, в случае если проверка проводилась в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства;
о передаче материалов проверки в соответствующий орган государственной власти по подведомственности в случае, если в ходе проверки были выявлены признаки нарушения законодательства Российской Федерации, контроль исполнения которого не входит в компетенцию антимонопольного органа;
о передаче материалов проверки в структурное подразделение (отдел территориального органа), проводившее проверку, в случае отсутствия оснований для принятия мер реагирования или для приобщения к материалам дела, если проверка проводилась в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В судебной практике меры защиты конкуренции, применяемые антимонопольным органом, зачастую именуются мерами антимонопольного реагирования. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 4 июня 2009 г. N Ф04-3243/2009(7706-А45-23) указывается, что аннулирование конкурса как мера реагирования на нарушения, выявленные в ходе проведенной контролирующим органом проверки, может применяться только до момента окончания срока подачи заявок и их рассмотрения.
По мнению, содержащемуся в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 декабря 2010 г. N КА-А40/16488-10 по делу N А40-42749/10-2-166, вынесение предписания относится в силу закона к полномочиям антимонопольного органа при наличии правовых оснований для его вынесения. А оценка необходимости применения такой меры реагирования относится к полномочиям антимонопольного органа.
Закон о защите конкуренции является комплексным правовым актом, в котором содержатся нормы, регулирующие как гражданско-правовые, так и административно-правовые отношения.
Административно-правовые отношения, регулируемые Законом о защите конкуренции, связаны как с установлением запретов в сфере защиты конкуренции, так и установлением и применением административно-принудительных мер в этой сфере, обеспечивающих соблюдение запретов в сфере защиты конкуренции, которые рассматриваются как меры защиты конкуренции.
А.Ю. Кинев считает, что анализ особенностей применения административного принуждения в области защиты конкуренции показывает, что указанное принуждение является составной частью механизма административно-правового регулирования конкурентных отношений и всецело подчинено характерным для данного механизма принципам, функциям и методам регулирования <5>.
--------------------------------
<5> См.: Кинев А.Ю. Административно-правовой аспект конкурентной политики // Картель - тайная монополия: Сборник статей и интервью. М., 2012. С. 167.

Д.А. Петров, исследуя вопросы конкурентного права, указывает на следующие меры, применяемые в сфере защиты конкуренции:

меры по защите конкуренции:

- правовые основы обеспечения состязательного отбора контрагентов при заключении договора;

- установление антимонопольных требований к торгам, запросу котировок цен;

- определение порядка заключения договора в отношении государственного и муниципального имущества;

- заключение договоров с финансовыми организациями;

- обеспечение состязательного отбора контрагента при заключении договора отдельными видами юридических лиц;

меры пресечения антиконкурентного поведения:
- запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением;
- запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов;
- запрет на ограничивающие конкуренцию согласованные действия хозяйствующих субъектов;
- запрет на координацию экономической деятельности;
- запрет на недобросовестную конкуренцию;
- запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов власти;
- запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов власти между собой и с хозяйствующими субъектами;
меры предупреждения антиконкурентного поведения:
- предоставление государственных или муниципальных преференций;
- осуществление государственного контроля за экономической концентрацией;
- осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и ответственность за его нарушение;
- запрос информации в ходе осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства;
- проведение проверок антимонопольным органом;
- рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства <6>.
--------------------------------

К.А. Писенко, рассматривая правовое регулирование конкуренции и монополии, выделяет ответственность, санкции и пресекательные меры в правовом регулировании конкуренции и монополии <7>. Данный автор указывает, что Закон о защите конкуренции устанавливает целый ряд пресекательных мер, которые уполномочен применять антимонопольный орган при осуществлении своей контрольной деятельности. В частности, согласно п. 2 ч. 1 ст. 23 указанного Закона антимонопольный орган наделяется полномочиями выдавать в случаях, указанных в данном Законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания:
--------------------------------
о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;
о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;
о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам;
о прекращении недобросовестной конкуренции и др.
К пресекательным мерам данный автор относит также принудительное разделение в соответствии со ст. 38 Закона о защите конкуренции. Этот вид пресекательных мер, по его мнению, включает некоторые элементы санкции, наказания за нарушения соответствующих запретов антимонопольного законодательства, ведь такая принудительная реорганизация или ликвидация, помимо решения задач пресечения незаконной деятельности, также связана с определенными лишениями материального характера, издержками, которые несет хозяйствующий субъект в результате и процессе таких принудительных мер.
К.Ю. Тотьев, характеризуя санкции в сфере защиты конкуренции, указывает на предписания антимонопольных органов как на меры, специально направленные на пресечение нарушений нормативно-правовых актов о конкуренции и монополиях (пресекательные санкции) <8>. Указанный автор считает другой разновидностью санкций в конкурентном праве юридическую ответственность, которая связана с имущественным воздействием на правонарушителя и возложением на него дополнительных обязанностей.

А.Н. Варламова, исследуя вопросы конкурентного права, выделяет ограничительные и защитные меры конкурентного законодательства. В качестве ограничительных мер рассматриваются вопросы монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, а также экономической концентраци и <10>. При рассмотрении мер защиты конкуренции данный автор рассматривает наиболее часто применяемые средства реагирования антимонопольного органа на нарушение правил конкуренции - предписание <11>. При рассмотрении мер защиты конкуренции она указывает на административную ответственность за неисполнение в срок законного предписания (решения) антимонопольного органа, а также рассмотрение дел о других административных правонарушениях, влияющих на конкуренцию; право на обращение в суд антимонопольного органа; принудительное разделение в соответствии со ст. 38 Закона о защите конкуренции; уголовную ответственность в соответствии со ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ).

А.Ю. Кинев полагает, что с точки зрения государственной деятельности механизм защиты конкуренции, суть которого состоит в определенном взаимосвязанном действии его отдельных элементов, которыми являются правовые средства, формировался за счет принимаемых государством организационно-правовых мер <12>.

Само содержание защиты конкуренции, по мнению данного автора, можно рассматривать с нескольких точек зрения: как государственную деятельность по пресечению ограничений конкуренции и укреплению конкурентной среды, а также как индивидуальную деятельность физических и юридических лиц по отстаиванию своего права на конкуренцию как таковую.
Анализ норм Закона о защите конкуренции позволяет сделать вывод о том, что меру административного принуждения в сфере защиты конкуренции можно определить как установленную Законом о защите конкуренции совокупность процессуальных действий, объединенных едиными целями - наказанием или обеспечением соблюдения антимонопольного законодательства, а также основаниями применения указанных мер.
Необходимо отметить, что внешне административное принуждение выражается через меры административного принуждения. Поэтому мера административного принуждения является базовым элементом внешней (формальной) организации механизма административного принуждения. Меры административного принуждения могут быть объединены в определенные группы.
Форма того или иного явления в основном, но не исключительно, определяется его внутренним содержанием. Поэтому критерием группировки мер принуждения наряду с целью предлагается выделить их содержание.
Так, меры административного принуждения, имеющие своей процессуальной целью наказание определенного субъекта, а фактическим основанием - правонарушение, составляют меры административной ответственности.
Меры административного принуждения, имеющие своей процессуальной целью обеспечение исполнения обязанностей, а фактическим основанием - неисполнение обязанностей, составляют меры обеспечения соблюдения законодательства.
Указанный перечень мер административного принуждения не является исчерпывающим, но эти важные теоретические положения как раз приемлемы в сфере защиты конкуренции.
Такая классификация может быть представлена следующим образом. Все меры административного принуждения в сфере защиты конкуренции можно разделить на две группы:
1) меры административной ответственности, т.е. меры административного принуждения, которые применяются в связи с правонарушением;
2) меры обеспечения исполнения законодательства в сфере защиты конкуренции (меры принудительного исполнения), т.е. меры административного принуждения, которые применяются в связи с исполнением или неисполнением обязанностей в сфере защиты конкуренции.
Эти две большие группы можно разделить на подгруппы.
Меры административной ответственности включают меры восстановительной ответственности (исполнение предписаний антимонопольного органа); меры штрафной ответственности в соответствии с КоАП РФ; меры взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства в соответствии с Законом о защите конкуренции: меры по принудительному разделению или выделению коммерческих и некоммерческих организаций.
Меры обеспечения исполнения законодательства в сфере защиты конкуренции (меры принудительного исполнения) включают: административно-превентивные меры (предупредительные); административно-восстановительные меры; меры пресечения.
Необходимо отметить, что на основании п. 1 ст. 22 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы обеспечивают государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, органами власти и физическими лицами.
Согласно п. 3 ст. 22 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы предупреждают монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства органами власти и хозяйствующими субъектами, физическими лицами. В соответствии с данной нормой административно-правовые меры защиты конкуренции можно разделить на меры по предупреждению монополистической деятельности, меры по недопущению недобросовестной конкуренции, а также меры по недопущению ограничения, устранению конкуренции органами власти. Такую классификацию, например, применяет А.Ю. Кинев, исследуя организацию административно-правовой защиты конкуренции как единый механизм, исходя из выделения основных групп нарушений антимонопольного законодательства, к которым, по его мнению, относятся монополистическая деятельность, недобросовестная конкуренция и антиконкурентные действия органов власти.

В соответствии с п. 2 ст. 22 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы выполняют функции по выявлению нарушения антимонопольного законодательства, принимают меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекают к ответственности за такие нарушения. Исходя из данной нормы, административно-правовые меры защиты конкуренции можно разделить на меры по выявлению случаев ограничения, устранения, конкуренции; меры прекращения ограничения, недопущения, устранения конкуренции, а также меры привлечения к ответственности в сфере защиты конкуренции.
Таким образом, исходя из многообразия регулируемых Законом о защите конкуренции отношений в сфере защиты конкуренции, можно говорить, что меры защиты конкуренции могут применяться как вне связи с нарушениями антимонопольного законодательства, так и в связи с нарушением антимонопольного законодательства.
В обоих этих случаях Закон о защите конкуренции предусматривает применение предупредительных и обеспечительных мер.
Предупредительные меры применяются в целях предупреждения правонарушений и, как правило, не связаны с совершением правонарушения. Но в сфере защиты конкуренции предупредительные меры могут применяться и в связи с правонарушением. Предупредительные меры направлены на предотвращение правонарушений и других вредных последствий <14>. Например, проведение внеплановой проверки после выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства является предупредительной мерой. Меры, осуществляемые в целях предупреждения правонарушений, имеют профилактическую направленность.

Кроме того, для классификации мер защиты конкуренции можно использовать функциональный критерий, а именно классифицировать меры по защите конкуренции через функции антимонопольных органов по защите конкуренции. Причем классификация функций антимонопольного органа по защите конкуренции зависит еще и от того, выявляется ли правонарушение, прекращается ли данное нарушение или антимонопольный орган осуществляет функции по привлечению нарушителей к административной ответственности.
Анализ норм Закона о защите конкуренции показывает, что в сфере защиты конкуренции мерами, применяемыми вне связи с нарушением антимонопольного законодательства, являются следующие предупредительные меры:
направление предостережений о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства должностным лицам хозяйствующих субъектов;
ведение реестра хозяйствующих субъектов (за исключением финансовых организаций), имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% или занимающих доминирующее положение на рынке;
ведение реестра лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
антимонопольный контроль экономической концентрации;
проведение анализа рынка (для определения экономической концентрации; для рассмотрения ходатайств о предоставлении государственных и муниципальных преференций);
осуществление контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции;
проведение плановых проверок антимонопольным органом;
запрос информации, документов, материалов (ст. 25, 25.4 Закона о защите конкуренции);
выявление нарушений антимонопольного законодательства (п. 2 ст. 22 Закона о защите конкуренции);
сбор доказательств (запрос мнения Роспатента, проведение экспертиз, запрос информации, сведений);
установление и утверждение методических основ антимонопольного контроля (п. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции);
разъяснение норм антимонопольного законодательства.
По общему правилу административно-предупредительные меры характеризуются отсутствием правонарушения как основания их применения и вины тех, в отношении кого они применяются
Из норм Закона о защите конкуренции следует, что в связи с совершением нарушения антимонопольного законодательства могут применяться меры предупредительные, пресекательные (пресекательно-обеспечительные), восстановительные, а также меры ответственности.
Несмотря на то что, по мнению А.П. Алехина и А.А. Кармолицкого, административно-предупредительные меры применяются не за правонарушения, цель их - профилактика правонарушений, в сфере защиты конкуренции в связи с нарушениями антимонопольного законодательства применяются такие административно-предупредительные меры, как проведение анализа рынка для установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта на рынке и проведение внеплановых проверок.
Пресекательные (пресекательно-обеспечительные) <17> меры представляют группу административно-правовых средств, связанных с совершением правонарушения, реализуются в связи с его пресечением путем прямого юридическо-властного воздействия со стороны государства, применяемого несудебными административно-юрисдикционными органами, обеспечивают привлечение в будущем правонарушителей к административной ответственности. Цель пресечения - прекратить противоправное деяние и не допустить новое <18>. Кроме того, предписание антимонопольного органа считается традиционным средством обеспечения соблюдения запретов, изложенных в антимонопольном законодательстве <19>.

В сфере защиты конкуренции восстановительные меры направлены на восстановление конкуренции и восстановление положения, существовавшего до нарушения конкуренции, а также на восстановление нарушенных в результате нарушения антимонопольного законодательства прав и интересов участников общественных отношений, регулируемых Законом о защите конкуренции.
По общему правилу административно-восстановительные меры применяются в целях возмещения причиненного правонарушением ущерба <20>.

В сфере защиты конкуренции в связи с нарушениями антимонопольного законодательства применяются меры, направленные на выявление нарушений антимонопольного законодательства, фактически являющиеся предупредительными мерами:
проведение анализа рынка для установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта на рынке при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства (п. 5 ч. 3 ст. 41 Закона о защите конкуренции);
проведение внеплановых проверок в связи с получением материалов и информации, в которой содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства (ч. 4 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции).
В связи с нарушением антимонопольного законодательства в сфере защиты конкуренции применяются следующие меры пресечения (правовосстановительные меры):
выдача предупреждений;
выдача предписаний хозяйствующим субъектам (пресечение нарушений);
выдача предписаний органам власти (пресечение нарушений);
выдача предписаний о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав (ст. 21 Закона о защите конкуренции);
направление в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, в Центральный банк Российской Федерации предложения о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство;
внесение в лицензирующие органы предложений об аннулировании, отзыве лицензий, приостановление лицензий в отношении нарушителей антимонопольного законодательства;
принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход (ст. 38). Необходимо отметить, что данная мера является одновременно и мерой ответственности, как это следует из норм ст. 38 Закона о защите конкуренции;
обращение антимонопольных органов с исками о восстановлении конкуренции;
участие антимонопольных органов в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства (п. 7 ч. 1 ст. 23) по заявлениям заинтересованных лиц.
Обращение антимонопольных органов с исками и участие антимонопольных органов в рассмотрении судом дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, в некоторой степени можно относить к административно-правовым мерам защиты конкуренции, но только в той части, которая не касается рассмотрения соответствующих дел в судах. В последнем случае речь идет не об административно-правовых, а о судебных мерах защиты конкуренции.
В связи с нарушениями норм Закона о защите конкуренции применяются также специфические административные пресекательно-обеспечительные меры:
приостановление торгов в случае принятия жалобы на порядок проведения торгов и заключения договора по его итогам до рассмотрения жалобы по существу (п. 11 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции);
выдача предписаний организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи (п. 3.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).
Специфика данных мер связана с тем, что нормами ст. 18.1 Закона о защите конкуренции защищаются не общественные отношения в сфере конкуренции, а общественные отношения по проведению торгов, заключению договоров по их итогам. В недалеком будущем к этим отношениям должны присоединиться отношения, связанные с порядком проведения процедур в сфере градостроительства и земельных отношений.
В настоящее время также подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в котором планируется внести дополнения и изменения в ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, предусматривающие административное обжалование решений и (или) действий органов власти в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

Кроме того, данным законопроектом предусмотрено установление административной ответственности в отношении должностных лиц органов власти за нарушение порядка осуществления полномочий в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений.
В соответствии с Законом о защите конкуренции после выявления совершенных нарушений антимонопольного законодательства антимонопольными органами применяются меры ответственности:
восстановительная ответственность (исполнение предписаний антимонопольного органа о восстановлении конкуренции);
меры по разделению, выделению коммерческих и некоммерческих организаций;
меры административной ответственности в сфере защиты конкуренции:
- штрафная административная ответственность в соответствии с КоАП РФ;
- взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства в соответствии с Законом о защите конкуренции.
В сфере защиты конкуренции применяется также уголовная ответственность (ст. 178 УК РФ), которая не относится к административно-правовым мерам защиты конкуренции.
А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий, рассматривая полномочия антимонопольного органа в соответствии с пп. "к" п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, указывают на то, что в случае выдачи обязательного предписания хозяйствующему субъекту о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, речь идет именно о побуждении к исполнению обязанности <22>. Это не совсем так. Такое предписание выдается в случае нарушения антимонопольного законодательства и направлено на уплату в федеральный бюджет всего дохода хозяйствующего субъекта на рынке, на котором указанный хозяйствующий субъект нарушил антимонопольное законодательство. По правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в п. 3 Постановления от 24 июня 2009 г. N 11-П <23>, предписание о перечислении незаконного дохода в бюджет имеет компенсаторную природу. И лишь вторично подобное предписание стимулирует в последующем к исполнению обязанностей.

 Антимонопольные требования. – К ЧЕМУ?!