Понятие дефектного административно-правового акта

Проблема дефектных административно-правовых актов в российской юриспруденции изучена недостаточно. На это обстоятельство постоянно обращали внимание различные ученые на всех исторических этапах развития отечественной юридической науки. К примеру, в фундаментальном курсе А.И. Елистратова «Основные начала административного права», в котором, на основе богатейшего сравнительно-правового материала, фактически, были подведены итоги дореволюционного периода развития российской административно-правовой доктрины, написано, что в «русском административном праве учения о правомерности административного акта, его законной силе и о видах и последствиях его недействительности остаются почти совершенно неразработанными»84.

В 1948 г. И.И. Евтихиев отметил, что в «современном советском административном праве и административной практике еще недостаточно разработан вопрос об условиях действительности или недействительности актов». В 1957 г. Ц.А. Ямпольская особо подчеркнула, что вопросы недействительности и оспоримости незаконных административных актов недостаточно четко регламентированы действующим законодательством и слабо разработаны юридической наукой. Позднее, уже в середине 70-ых годах прошлого века, анализируя развитие науки советского административного права, М.И. Пискотин и Б.М. Лазарев в качестве одной из актуальных ее проблем назвали изучение дефектных правовых актов государственного управления. «К сожалению, - писали авторы, - мы пока не имеем крупных исследований по проблемам ничтожных и оспоримых актов управления, о порядке признания их ничтожности, об исправлении дефектов оспоримых актов».

На современном этапе развития российской юридической науки также отмечается, что ситуация с изучением дефектных административно-правовых актов кардинально не меняется, а проблема недействительности правовых актов управления остается актуальной. По мнению ученых, это обстоятельство существенно тормозит развитие правового регулирования в данной области и приводит к тому, что в административном праве до сих пор нет развитого института недействительности правовых актов государственного управления.

В отечественной административно-правовой науке, в основном, изучались нормальные, юридически безупречные акты, то есть акты, принятые с соблюдением всех предъявляемых к ним требований законности. Дефектность административно-правовых актов, как правило, рассматривалась в качестве одной из частных проблем более общего вопроса о предъявляемых к актам требованиях законности, точнее — как проблема несоблюдения этих требований. Второй отличительной особенностью отечественной теории дефектных административно-правовых актов выступает то, что, в подавляющем большинстве случаев, основное внимание ученых было сосредоточено на делении дефектных актов на ничтожные и оспоримые, а остальные аспекты, как правило, оставались за рамками предмета исследований.

Так, в дореволюционной российской науке некоторое внимание изучению ничтожности и оспоримости дефектных административно-правовых актов уделили А.Ф. Евтихиев и А.И. Елистратов, В.Н. Дурденевский посвятил обстоятельную статью теории дефектных административно-правовых актов во Франции, СП. Покровский провел исследование различных дефектов административно-правовых актов как поводов для их отмены французским Государственным Советом, а также рассмотрел проблему соотношения превышения власти и злоупотребления властью во французском административном праве.

В советский период развития науки административного права проблема деления дефектных административно-правовых актов на ничтожные и оспоримые получила дальнейшую разработку. Одними из первых ученых-административистов, обратившихся к данной проблеме, были А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихие, И.И. Евтихиев, В.И. Попова и С.С. Студеникин. Заметным событием стал доклад Н.П. Карадже-Искрова на тему «Недействительный административный акт и пределы его обязательности для суда», сделанный им 13 марта 1946 г. на соединенном заседании научных сотрудников судебного сектора и группы административного права сектора государственного права Института права Академии наук СССР. По итогам доклада прошла оживленная дискуссия, в которой приняли участие видные ученые того времени - С.С. Студеникин, А.Ф. Клейнман, Н.Г. Александров, Д.И. Полумордвинов, И.И. Евтихиев, Н.Н. Полянский. В дальнейшем общие подходы и критерии разграничения ничтожных и оспоримых дефектных административно-правовых актов, сформулированные к началу 50-ых гг. XX века, в основном, получили свое признание, как в учебной, так и научной литературе.

Классификация дефектных административно-правовых актов в зависимости от содержания требований законности, нарушенных при принятии актов

В соответствии с тем, какие требования законности были нарушены при принятии актов, все дефектные административно-правовые акты необходимо подразделить на следующие виды: 1) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к компетенции субъектов, принимающих акты; 2) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к содержанию актов; 3) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к цели принятия актов; 4) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к порядку {процедуре) принятия актов; 5) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к оформлению {форме) актов.

1. Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением требований законности к компетенции субъектов, принимающих акты. Административно-правовой акт является основным средством реализации компетенции субъектов публичной администрации. Одно из общих требований законности — наличие у органа (должностного лица) полномочий на принятие акта. Нарушение данного требования делает акты дефектными. В самом общем виде компетенцию определяют как систему полномочий, то есть субъективных прав и обязанностей особого рода, по осуществлению государственной власти. Управленческая деятельность всегда осуществляется в определенной предметной области, как правило, имеет пространственные и временные границы. Таким образом, предмет ведения, пространство и время — это три универсальных параметра, с помощью которых описываются пределы компетенции любого субъекта публичной администрации. Все вышеизложенное позволяет определить дефектный административно-правовой акт, принятый с нарушением компетенции, как такой акт, который принят субъектом публичной администрации с нарушением пределов (границ) предоставленных властных полномочий. В зависимости от того, какая граница властных полномочий нарушена при принятии акта, дефектные административно-правовые акты могут быть подразделены на акты, принятые с дефектами компетенции по предмету, по территории и по времени.

Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением компетенции по предмету 7:з. Данный вид дефектов, в первую очередь, связан с нарушением общих принципов разграничения компетенции по осуществлению публичной власти в государстве. Согласно ст. 5, 10, 11 Конституции РФ основными принципами организации и осуществления государственной власти в России является разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную (так называемое разделение власти по «горизонтали») и федерализм (так называемое разделение власти по «вертикали»). Соответственно, дефектными являются административно-правовые акты, принятые по предметам, входящим в компетенцию судебной или законодательной власти. К числу дефектных необходимо также отнести административно-правовые акты, принятые с нарушением правил разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 71-73 Конституции РФ). Помимо этого, данный вид дефектов будет иметь место при нарушениях компетенции в плане разграничения полномочий внутри исполнительной власти определенного уровня. Так, административно-правовые акты содержат дефект компетенции по предмету, если один федеральный орган исполнительной власти примет акт, вторгающийся в компетенцию другого федерального органа исполнительной власти. Например, в случае принятия нижестоящим органом (федеральное агентство или служба) акта по вопросам, составляющим компетенцию вышестоящего органа (того министерства, в ведении которого они находятся).

По общему правилу, орган исполнительной власти принимает административно-правовые акты самостоятельно. Однако бывают ситуации, когда предмет, в отношении которого должен быть принят акт, является комплексным, одновременно затрагивает компетенцию нескольких органов исполнительной власти. В таком случае устанавливается положение о том, что административно-правовой акт принимается совместно несколькими органами или одним органом по согласованию с другими. В науке административного права такие акты именуются, соответственно, совместными актами и актами, принятыми по согласованию. Представляется, что данные акты имеют разную природу. Можно согласиться с высказанным в административно-правовой литературе мнением о том, что основное отличие совместных актов от актов, принятых по согласованию, заключается в их разной волевой природе, точнее — в особенностях процессов волеформирования и волеизъявления. Так, совместный акт — это, по сути дела, одно волеизъявление, совершенное несколькими органами. Здесь имеет место множественность лиц на властной стороне государственного управления. В случае принятия акта по согласованию имеют место несколько волеизъявлений, но совершенно разной юридической значимости: первое-волеизъявление, направленное на возникновение тех правовых последствий, с которыми связано принятие акта; остальные — волеизъявления, направленные на согласование проекта акта. Здесь никакой множественности лиц на властной стороне государственного управления нет, во вне выступает только орган, принявший данный акт, а не согласующие органы. Это влияет на разный характер дефектов, допущенных при принятии данных актов. Представляется, что если совместный акт принят без участия какого-нибудь органа (органов), то речь должна идти о нарушении компетенции по предмету. В данном случае предмет, по которому должен быть принят совместный акт, является единым, комплексным для всех участников процесса его принятия. Соответственно, компетенцией на принятие совместного акта наделены все органу сразу, ни у одного из них, взятого в отдельности, такой компетенции нет. В случае с актами по согласованию ситуация несколько иная. Здесь принятие самого акта входит в компетенцию только одного органа (того, который должен согласовать проект акта с другими). Все остальные не уполномочены, принимать акт по данному предмету, они могут лишь его согласовать или не согласовать. Поэтому при принятии органом акта без согласования с другими органами нет нарушения компетенции по предмету (акт принимается по тому предмету, в отношении которого орган компетентен), а есть нарушение процедуры его принятия (согласование проекта акта — это стадия процедуры принятия акта). На основании вышеизложенного можно сформулировать следующий общий вывод: совместный акт, принятый без участия какого-нибудь органа или органов, содержит в себе дефект компетенции по предмету; акт, принятый без согласования с другим органом или органами, содержит в себе процедурный дефект.