Визначення бюджетних програм

Згідно з міжнародною методологією та практикою зарубіжних країн система планування бюджету на підставі програм - це система прийняття рішень щодо розробки, аналізу, впровадження програм та розподілу ресурсів, яка включає формування програм та складання бюджету.

1. Формування програм - це розробка, аналіз і відбір програм, які необхідно реалізувати головним розпорядникам бюджетних коштів для досягнення цілей, визначених на етапі стратегічного планування в програмних і прогнозних документах. На цьому етапі головні розпорядники бюджетних коштів разом з галузевими управліннями Міністерства фінансів розробляють програми, які вони повинні реалізовувати відповідно до програмних і прогнозних документів уряду, визначають чіткі цілі, конкретні завдання та строки щодо їх реалізації (однорічні або багаторічні програми). Тобто кожне міністерство, інший центральний орган виконавчої влади повинні мати проект чіткого плану своєї діяльності на короткостроковий (1 рік) та середньостроковий (від 3 до 5 років) періоди, який складається з окремих програм.

2. Складання бюджету - це визначення та аналіз ресурсів, необхідних для реалізації програми і відповідно досягнення поставлених цілей, та оцінка очікуваних результатів. На цьому етапі головний розпорядник на підставі плану своєї діяльності на коротко- та середньостроковий періоди більш чітко розподіляє людські, матеріальні та інші ресурси, необхідні для виконання певної бюджетної програми, обраховує їх вартісну оцінку, і приводить у відповідність до ресурсів бюджету. У результаті подається бюджетний запит Міністерству фінансів для включення відповідної програми до бюджету. При цьому обсяг видатків на відповідну бюджетну програму визначається, виходячи з результатів роботи головного розпорядника у минулих та поточному роках, оцінки плану його діяльності на коротко- та середньостроковий періоди щодо відповідності програмним і прогнозним документам уряду, очікуваних результатів реалізації програми на плановий та наступні роки, та граничного обсягу видатків головного розпорядника, доведеного Мінфіном.

Бюджетна програма - це систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Бюджетна програма за своїм змістом має відноситися до одного розділу функціональної класифікації, проте на відміну від функції, яка є загальною категорією, що визначає певний напрямок діяльності держави, бюджетна програма повинна мати чітко визначені мету і завдання окремого головного розпорядника, і давати можливість розробити показники виміру очікуваного результату в процесі їх досягнення.

Зупинимося докладніше на структурі коду програмної класифікації. Код програмної класифікації містить сім знаків, з яких:

1.1 частина коду (перша, друга і третя цифри коду) - показує головного розпорядника (відповідний код діючої відомчої класифікації видатків бюджету);

2. II частина коду (четверта цифра коду)—показує відповідальних виконавців у системі головного розпорядника (якщо відповідальним виконавцем є безпосередньо структурний підрозділ центрального апарату головного розпорядника бюджетних коштів - такою частиною коду є цифра "1", щодо всіх інших відповідальних виконавців використовуються цифри від "2" до "9");

3. III частина коду (п'ята і шоста цифри коду) - показує бюджетну програму, виконання якої забезпечує один відповідальний виконавець. Якщо програма пов'язана з утриманням апарату органів державної влади, ставляться цифри "01", для всіх інших бюджетних програм - від "02" і далі залежно від номера бюджетної програми одного відповідального виконавця;

4. IV частина коду (сьома цифра коду) - показує напрям діяльності в одній бюджетній програмі (код визначається цифрами від " 1" до "9"). У даний час з метою спрощення системи і апробування її на практиці ця частина коду не застосовується (тому в даний час на цьому місці цифра "О").

Обов'язковою умовою є прив'язка коду конкретної бюджетної програми до відповідного коду функціональної класифікації, що забезпечить можливість автоматичного групування показників бюджетних програм за функціональною класифікацією.

Застосування програмно-цільового методу передбачає розробку цілей та завдань бюджетної програми, напрямів її діяльності та показників результативності її виконання відповідно до місії головного розпорядника бюджетних коштів.

Головна мета діяльності (місія) головного розпорядника бюджетних коштів визначається як мета його існування, задля якої він здійснює свою діяльність, а також і користь або блага, які отримує від цієї діяльності суспільство.

Відповідно до головної мети діяльності (місії) та враховуючи стратегічні пріоритети, визначені урядом, головні розпорядники бюджетних коштів планують бюджетні програми, видатки на які можуть бути передбачені в проекті державного бюджету на наступний рік.

Слід підкреслити, що назва бюджетної програми повинна відображати її основну суть. Назва кожного коду програмної класифікації (назва бюджетної програми) повинна бути єдиною, не може повторюватися, тобто має відрізнятися від інших назв кодів програмної класифікації (назв бюджетних програм).

Наприклад, до 2002 року діяв код функціональної класифікації 070602 "Вищі заклади освіти ПІ - IV рівня акредитації". При складанні бюджету на 2002 рік для тих головних розпорядників коштів, які мали видатки на зазначені цілі, було введено бюджетну програму "Підготовка кадрів вищими навчальними закладами освіти III - IVрівня акредитації". Але при цьому зазначалось, що для кожного головного розпорядника буде визначена власна неповторна назва програми. Наприклад, для Міністерства аграрної політики України програма має назву "Підготовка кадрів для агропромислового комплексу вищими навчальними закладами освіти III - IVрівня акредитації".

Також слід зауважити, що назва програми повинна бути:

• конкретною і чіткою;

• зрозумілою не тільки для людей, що ознайомлені із даною темою, але і для широкого загалу;

• лаконічною, тому що в іншому випадку вона вже буде відображати скоріше або напрямки діяльності, або мету програми.

Найважливішим при формуванні бюджетних програм є визначення основної мети виконання бюджетної програми та головних завдань на поточний та наступні бюджетні роки.

Мета бюджетної програми відображає законодавчо визначені основні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми. Мета бюджетної програми обов'язково повинна узгоджуватися із місією головного розпорядника. Вона залишається однаковою протягом років і, як правило, програма має лише одну мету (хоча бувають винятки).

 

Завдання програми

Завдання програми - це завдання бюджетної програми - конкретні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду і оцінити які можна за допомогою результативних показників. Завдання повинні мати наступні характеристики:

1. Орієнтованість на результат. Добре сформульовані завдання чітко вказують на те, що необхідно зробити. Вони не пов'язані із тим, які ресурси можна задіяти, чи збирається організація, що відповідає за виконання програми, провести реорганізацію або поліпшити свій матеріальний стан - це все похідні проблеми.

2. Вираження результатів у кількісних вимірах. Для того, щоб мати змогу визначити, чи виконано завдання, чи ні, необхідно мати спосіб вимірювання результатів. Показники результативності є засобами вимірювання результату.

3. Визначеність термінів виконання завдання. Завдання, пов'язані із річним поточним бюджетом, як правило, формулюють на один рік. Проте, яким би не був кінцевий строк виконання, має існувати конкретна дата для здійснення оцінки результатів саме на цей момент.

4. Конкретність. Добре сформульовані завдання точно вказують на те, що буде зроблено. Вони не містять загальних та декларативних тверджень на зразок мети програми або місії (головної мети діяльності) відомства.

Нижче наводиться декілька прикладів вірно сформульованих завдань програми "Постачання питної води населенню":

1. До 2005 р. забезпечити 85% жителів населених пунктів, де проживає більше 500 осіб, доступом до чистої води.

2. До 2006р. забезпечити середній щоденний рівень водопостачання розміром 10 м3 на одного жителя.

3. До початку 2006 р. завершити будівництво 35-ти комунальних систем водопостачання, які додатково обслуговуватимуть 150 000 людей.

4. До початку 2005 р. зменшити рівень кількості випадків захворювань, спричинених забрудненою водою, до 1:100,000.

 

Напрями діяльності

Одним з елементів складання бюджетної програми е визначення напрямів діяльності.

Напрями діяльності - це конкретні види дій у рамках програми, спрямовані на виконання завдань програми.

Прикладами напрямів діяльності у програмі "Постачання питної води населенню" може бути "Проведення хімічних тестувань якості води ", "Побудова та ремонт нових водопроводів ", "Побудова та ремонт водоочисних споруд. "

При складанні бюджетної програми важливо чітко окреслити напрями діяльності в рамках цієї програми. Це дозволить відстежити основні напрями витрачання бюджетних коштів під час планування та аналізу виконання показників видатків бюджетних програм, оскільки напрями діяльності бюджетної програми відображатимуть:

1. вид діяльності, який здійснює головний розпорядник бюджетних коштів, і його головне призначення;

2. яких цілей намагається досягнути у своїй діяльності головний розпорядник бюджетних коштів;

3. яким чином він намагається це здійснювати (які заходи вживаються).

Відображення видатків за бюджетною програмою у розрізі напрямів її реалізації сприяє прийняттю більш раціональних рішень щодо необхідності та доцільності здійснення цих видатків за рахунок коштів державного бюджету. Ця чітка картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету. Перелік напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми в межах тих коштів, які виділяються на її виконання. Це означає, що напрями діяльності вказують на різноманітні дії, які мають забезпечити досягнення мети в результаті виконання головним розпорядником певної бюджетної програми, тому вони не повинні суттєво змінюватися з року в рік, за виключенням, коли бюджетна програма чи окремі напрями у складі бюджетної програми мають періодичний характер, або закінчується термін їх виконання, або в результаті прийняття нового законодавства виникають нові програми діяльності у складі існуючої бюджетної програми.

Важливо не плутати "напрями діяльності" з економічною класифікацією видатків бюджету, тому що розподіл програмних видатків за економічною природою проведення операцій не описує напрями діяльності. Останні об'єднують в собі декілька економічних категорій витрат для досягнення певного результату.

Отже, напрями діяльності вказують на ті дії, здійснення яких забезпечує досягнення мети.

При заповненні головними розпорядниками бюджетних запитів проект загальних і спеціальних видатків на відповідний рік заповнюється за напрямами діяльності.

При плануванні показників за бюджетними програмами та наступній їх конкретизації за напрямами діяльності слід звернути увагу на те, що бюджетна програма повинна відповідати основним функціям головного розпорядника, про що йшлося раніше. Це означає, що реалізація програми повинна відбуватися у межах компетенції того, хто її виконуватиме. Причому це стосується як головного розпорядника в цілому, так і відповідальних виконавців по кожній бюджетній програмі в системі головного розпорядника.

Разом з тим слід ретельно проаналізувати, які завдання ставляться перед розпорядником і для чого йому потрібно планувати видатки з державного бюджету за певними бюджетними програмами. Останні повинні відображати завдання і функції такого головного розпорядника. Окрім того, якщо є якісь заходи, які безпосередньо не відносяться до компетенції розпорядника, але без них неможливо реалізувати власне саму бюджетну програму, то такі заходи можна відобразити як напрями діяльності за бюджетною програмою та надати відповідні обґрунтування (наприклад, навести нормативно-правові акти, які регулюють діяльність розпорядника та описують заходи, необхідні для реалізації програми: постанови, розроблені процедури тощо).

Наприклад, програма щодо фінансової підтримки державних ансамблів не повинна проводитися іншим розпорядником бюджетних коштів, крім розпорядника, до функцій якого належить діяльність у сфері культури та мистецтв. Або інший приклад - програма щодо збереження природно-заповідного фонду в певних місцевостях має бути віднесена до діяльності Міністерства екології та природних ресурсів України, оскільки саме це міністерство відповідно до своїх функцій має здійснювати роботу щодо реалізації зазначеної бюджетної програми. У той же час, якщо виконання програм все ж таки закріплюється за іншим головним розпорядником (відповідальним виконавцем), то така діяльність може відображатися як напрям діяльності у межах, програми. Скажімо, у другому випадку, коли йдеться про збереження природно-заповідного фонду, такі заходи можна визначити як напрями діяльності у складі бюджетної програми, наприклад, оздоровлення та відпочинок працівників у системі такого розпорядника. Але такі випадки частіше є небажаними і поодинокими, тому при розробці переліку та показників бюджетних програм на відповідний рік важливо чітко визначатися щодо переліку бюджетних програм та відповідних напрямів діяльності, які б належали до сфери відповідальності конкретного розпорядника бюджетних коштів.