Складові бюджетної класифікації та її застосування 


Мы поможем в написании ваших работ!



ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

Складові бюджетної класифікації та її застосування



Із впровадженням нової програмної класифікації видатків бюджету, за якою складається та затверджується бюджет, і яка також буде використовуватися для аналізу та для прийняття відповідних бюджетних рішень, виникає питання про роль функціональної класифікації, а також економічної класифікації, яка служила основою для аналізу та контролю.

Розглянемо послідовно кожну із бюджетних класифікацій та спробуємо з'ясувати, для чого вони існують і як їх слід використовувати.

Відповідно до Бюджетного кодексу бюджетна класифікація має такі складові частини:

1. Класифікація доходів бюджету.

2. Класифікація видатків бюджету.

3. Класифікація фінансування бюджету.

4. Класифікація боргу.

Зупинимося докладніше на класифікаціях видатків бюджету, оскільки їх використання і застосування зазнає найбільших змін із впровадженням програмно-цільового методу. Видатки бюджету класифікуються за:

1. бюджетними програмами (програмна класифікація видатків);

2. функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);

3. економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);

4. ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація).

Програмна класифікація - це розподіл видатків бюджету за програмами. Саме такий формат розподілу видатків головних розпорядників коштів необхідно використовувати для подання на розгляд Верховної Ради. Саме цей формат служить для представлення того, яка діяльність фінансується, та які завдання та цілі ставляться при цьому. І, нарешті, саме в такому форматі необхідно проводити ретельний аналіз використання коштів, застосовуючи його висновки як основу для прийняття рішень щодо фінансування.

Відповідно до вимог частини третьої статті 38 Бюджетного кодексу України програмна класифікація видатків державного бюджету щорічно визначається у Законі "Про Державний бюджет України".

Програмна класифікація використовується для:

1. представлення проекту бюджету на розгляд Верховної Ради;

2. представлення того, яка діяльність фінансується, та які завдання та цілі при цьому ставляться;

3. проведення аналізу використання коштів та досягнутих результатів.

Одночасно з розробкою програмної класифікації видатків державного бюджету виникла необхідність переглянути функціональну класифікацію видатків бюджету для приведення її у відповідність до міжнародних стандартів (нових стандартів статистики державних фінансів МВФ).

Функціональна класифікація - це групування видатків бюджету за функціями, які виконує держава при здійсненні цих видатків, наприклад, освіта, охорона здоров'я, оборона.

Хоча введена у грудні 1997 року бюджетна класифікація України у значній мірі була наближена до міжнародних стандартів, проте за багатьма параметрами вона вже на той час їм не відповідала. Зокрема, діюча функціональна класифікація до 2002 року складалася з 25 розділів (новими міжнародними стандартами передбачено 10 розділів), серед яких окремі розділи взагалі не визначали загальні функції держави (наприклад, КФКВ 240000 "Цільові фонди", КФКВ 250000 "Видатки, не віднесені до інших категорій"). Підрозділи функціональної класифікації вміщували елементи відомчої класифікації (наприклад, КФКВ 020002 "Верховний Суд України", КФКВ 061001 "Управління державної охорони України"), економічної класифікації (наприклад, КФКВ 150101 "Капітальні вкладення") та інколи безпосередньо назви програм (приклади наведено вище). А враховуючи, що назви кодів функціональної класифікації використовуються для затвердження бюджетних призначень у Законі "Про Державний бюджет України", вони часто змінювалися, у тому числі за поданням Верховної Ради України, і зрештою все менше узгоджувалися з вимогами міжнародних стандартів і не відповідали призначенню функціональної класифікації.

Прийнята у минулому році нова функціональна класифікація була створена на основі загальноприйнятої міжнародної класифікації, розробленої статистичним відділом Організації Об'єднаних Націй. Вона складається із розділів, в яких визначаються видатки бюджету на здійснення загальних функцій, та підрозділів і груп, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів. Наприклад, розділ - "Економічна діяльність", підрозділ -"Транспорт," група - "Автомобільний транспорт." Ця класифікація складається із десяти загальних розділів:

1. загальнодержавні функції;

2. оборона;

3. громадський порядок, безпека та судова влада;

4. економічна діяльність;

5. охорона навколишнього середовища;

6. житлово-комунальне господарство;

7. охорона здоров'я;

8. духовний та фізичний розвиток;

9. освіта;

10. соціальний захист та соціальне забезпечення.

Україна є однією із перших країн, яка запровадила нову функціональну класифікацію видатків. Оскільки ця класифікація відповідає міжнародним стандартам, вона дозволяє робити порівняння державних видатків між різними країнами. Після впровадження програмно-цільового методу до формування бюджету функціональна класифікація видатків бюджету буде застосовуватися виключно в аналітичних та статистичних документах (складання показників зведеного бюджету, макроекономічний аналіз тощо). Аналіз видатків, який проводиться на основі функцій, може служити основою для формуванням галузевої політики на рівні держави. Таким чином, залишивши роль головної класифікації бюджетних видатків, у форматі якої затверджувався бюджет до 2002 року, функціональна класифікація буде використовуватися для:

1. здійснення міжнародних порівнянь видатків за функціями;

2. формування показників зведеного бюджету;

3. макроекономічного аналізу;

4. формування державної політики у різних галузях економіки.

Економічна класифікація - це групування видатків за економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки, наприклад, зарплата, нарахування на заробітну плату, придбання предметів постачання і матеріалів, утримання бюджетних установ. Як відомо, економічна класифікація поділяється на такі головні категорії: поточні видатки, капітальні видатки та кредитування з вирахуванням погашення. При підході до формування бюджету за функціональної класифікацією, який існував до 2002 року, саме економічна класифікація була головним предметом аналізу. При впровадженні програмно-цільового методу акцент аналізу повинен зміститися на програмні категорії (цілі, завдання та показники результативності). Наприклад, якщо дотепер робився акцент на тому, що певна бюджетна установа має визначену кількість працівників, яких необхідно забезпечити зарплатою, то при програмному підході до формування бюджету наголос повинен ставитися на тому, як найефективніше використати обмежені ресурси для досягнення поставлених програмою цілей та завдань, тобто, мабуть, треба поставити питання: "А чи необхідна нам ця кількість працівників? Чи є менш затратний спосіб досягнення цілі?"

Разом з тим економічна класифікація є основою для ведення бухгалтерського обліку та звітності бюджетної установи. Також економічна класифікація є потужним інструментом контролю за використанням коштів, оскільки саме на її основі складається розпис видатків, який не дозволяє бюджетним установам спрямовувати всі кошти на зарплати або перевищувати обсяг капітальних видатків, або вимагає, щоб відповідні кошти спрямовувалися на оплату енергоносіїв, тобто контролює, щоб не накопичувалася заборгованість по енергоносіям. Таким чином, можемо виділити дві головні функції, які виконує економічна класифікація:

1. основа ведення бухгалтерського обліку та звітності;

2. інструмент адміністративного контролю за використанням коштів.

Відомча класифікація - це групування головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство та місцеві органи влади ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів. Ця класифікація теж відіграє важливу роль при програмному підході до формування бюджету. Саме вона встановлює структуру головних розпорядників, на основі якої визначаються підрозділи, відповідальні за виконання програм. Як уже говорилося, існування одного відповідального виконавця програми є ключовою вимогою застосування програмно-цільового методу до формування бюджету. В той же час один організаційний підрозділ головного розпорядника може відповідати за здійснення кількох програм, що дозволяє здійснювати групування споріднених програм. Таким чином, відомча класифікація виконує такі головні функції:

1. забезпечує ведення реєстру усіх розпорядників бюджетних коштів;

2. дозволяє групувати споріднені програми в межах одного розпорядника коштів;

3. дозволяє чітко розподілити відповідальність за виконання програм. Отже, із впровадженням програмно-цільового методу до формування бюджету класифікація видатків набуває нового змісту, і розуміння її призначення є суттєвим для цілісного сприйняття цього методу.


 

РОЗДІЛ II.СТРАТЕГІЧНЕ ТА СЕРЕДНЬОСТРОКОВЕ ПЛАНУВАННЯ ЯК ВАЖЛИВІ ЕЛЕМЕНТИ СКЛАДАННЯ БЮДЖЕТУ

 

2.1 Стратегічне планування

Стратегічне планування - це процес встановлення стратегічних цілей та завдань, визначення стратегічних напрямків діяльності, спрямованих на раціональне використання людських та фінансових ресурсів головних розпорядників бюджетних коштів.

Стратегії - це методи досягнення цілей та завдань. Стратегія, сформульована на основі цілей та завдань, - це засіб для перетворення витрат на результати з оптимальним використанням ресурсів, це план, який показує використання бюджетних та інших ресурсів.

Стратегічний план - це план, який визначає місію головного розпорядника бюджетних коштів (тобто головну мету його діяльності), цілі, завдання, курс дій та очікувані результати у довгостроковій перспективі, зазвичай на період від 3 - 5 і до 10 років у відповідності до встановлених пріоритетів уряду, які відображаються у програмних документах, наприклад, у програмі діяльності уряду.

Стратегічні плани головних розпорядників повинні висвітлювати ключові моменти, на яких їм необхідно зосередитися для впровадження пріоритетів державної політики, та шляхи їх досягнення. Це суттєвий інструмент, що дозволяє головним розпорядникам бюджетних коштів досягти поставлених завдань, вирішити проблеми фінансового управління та надання державних послуг і впевнитись, що послуги надаються найбільш ефективним шляхом. Стратегічний план забезпечує можливість розвитку та вдосконалення організаційної структури розпорядника бюджетних коштів, та його діяльності в цілому.

Стратегічні плани повинні:

• вказувати на основні завдання міністерства, які зазначені у відповідних нормативних документах (наприклад, положеннях про міністерства тощо);

• покривати період принаймні від трьох років і бути сумісними із середньостроковою оцінкою видатків бюджету;

• описувати основні і допоміжні види діяльності, що необхідні для виконання цих завдань (при цьому слід уникати дублювання функцій);

• вказувати на внутрішні функції головного розпорядника, а також на ті функції, що розпорядник виконує за контрактом;

• описувати загальні та конкретні цілі, яких необхідно досягти у середньостроковій перспективі;

• відображати перелік програм, що виконуються для досягнення загальних та окремих цілей;

• включати вимірювані завдання і результати від здійснення бюджетних програм;

• включати пропозиції щодо збільшення (або зменшення) постійних та змінних капітальних активів, запланованих інвестицій і відновлення та утримання матеріальних активів, а також плани щодо управління фінансовими активами та зобов'язаннями;

• відповідати вимогам, визначеним відповідними нормативними документами.

Якісний стратегічний план для окремого головного розпорядника має бути:

• комплексним та всеохоплюючим, тобто повинен охоплювати всі аспекти діяльності міністерства або відомства та враховувати всі їх можливості;

• довгостроковим, тобто здійснюватись протягом декількох років для того, щоб визначити головний напрям розвитку розпорядника бюджетних коштів;

• цілеспрямованим, тобто таким, що робить цілі головного розпорядника зрозумілими;

• аналітичним, тобто таким, що подає дані та приводить необхідне тлумачення інформації;

• обґрунтованим, тобто наводить факти та обґрунтування пропозицій;

• орієнтованим на конкретні дії, тобто спрямованим на виконання конкретних завдань у конкретний термін;

• лаконічним, тобто достатньо коротким для того, щоб керівники високого рівня могли швидко з ним ознайомитися, але в той же час містити достатньо інформації, щоб бути зрозумілим.

Стратегічний план, як правило, не містить інформації щодо оцінки діяльності. Однак всі стратегічні плани повинні містити стратегічні орієнтири, що виражаються у вимірних показниках, тобто стратегічні цілі та завдання, що дозволять у майбутньому оцінювати досягнуті результати.

При впровадженні стратегічного плану керівник розпорядника бюджетних коштів повинен сприяти ефективному, економічному та продуктивному використанню ресурсів для того, щоб покращити виконання відомством своїх функцій; використовувати з цією метою такі методи організації праці, як перерозподіл, спрощення, координація роботи, позбавлення розпорядника коштів зайвих функцій.

Стратегічні плани відомств знаходять своє відображення у плануванні (або прогнозуванні) видатків у середньостроковій перспективі. Як свідчить зарубіжний досвід, середньострокові прогнози видатків складаються на основі пріоритетів уряду, прогнозів надходжень до бюджету, а також виходячи із індивідуальних стратегічних планів головних розпорядників. Цей процес називають середньостроковим плануванням.

 

2.2 Середньострокове планування

 

2.2.1 Обґрунтування необхідності застосування середньострокового планування

Зміцнення системи державних фінансів є необхідною умовою створення сталого ринкового середовища та досягнення економічного зростання у довготривалому періоді. Тому перехід до середньострокового бюджетного планування дозволить учасникам цього процесу узгодити політику розвитку в сфері державних фінансів безпосередньо, як в рамках підготовки бюджету на відповідний рік, так і на наступні три роки, перейшовши до формування довготермінової бюджетної політики.

Розпорядники бюджетних коштів, бюджетні установи і організації та громадськість повинні бути поінформовані про бюджетну стратегію уряду та добре знати, на які напрями та заради досягнення яких цілей уряд планує у майбутньому витрачати кошти платників податків. Знаючи державні пріоритети та завдання і володіючи інформацією щодо планових обсягів видатків не тільки на наступний рік, а ще на три роки вперед, галузеві міністерства, зможуть краще планувати свій розвиток. Потрібно встановлювати довго- та середньострокові цілі, завдання, а також визначати обсяг видатків на перспективу, щоб кожний розпорядник бюджетних коштів мав чіткий план своєї діяльності на декілька років.

 

2.2.2 Мета запровадження середньострокового планування

Середньострокове бюджетне планування - це визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі Програми діяльності Кабінету Міністрів України, плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення цілей у середньостроковій перспективі. Обов'язковою вимогою середньострокового планування бюджету є відбір відповідних напрямів діяльності і завдань, виходячи з фінансових можливостей.

Основною метою запровадження середньострокового планування бюджету є підвищення дисципліни державних видатків, а також забезпечення процесу аналізу використання коштів, що буде стимулювати прийняття більш ефективних рішень щодо використання бюджетних коштів на всіх рівнях та планування головними розпорядниками коштів своєї діяльності.

Середньострокове бюджетне планування є необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Перехід до середньострокового бюджетного планування дасть учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довгострокової бюджетної політики.

2.2.3 Цілі середньострокового планування

• поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та реалістичних прогнозів доходів до бюджету;

• визначення загальних цілей бюджетної політики та забезпечення відкритості у їх досягненні впродовж багатьох років;

• визначення і дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків;

• забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів контролю за їх реалізацією;

• удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів, як за функціями, так і між відповідними функціями;

• підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне та раціональне використання бюджетних коштів;

• посилення загального бюджетного контролю.

 

2.2.4 Характерні риси системи середньострокового планування

1. Прогнозні оцінки розробляються у два етапи:

1 етап - прогнозування, під час якого складаються технічні оцінки поточних витрат, виходячи з існуючих умов;

2 етап - програмування, на якому визначається та аналізується вартість кількох можливих змін політичного курсу.

2. Зосередження уваги на змінах та пріоритетах політики Уряду.

3. Прогнозний бюджет не відображає збільшення тих видатків у наступні роки, які потрібні для виконання нових бюджетних програм (хоча у ньому може закладатися певний резерв для покриття таких витрат).

4. Прогнозний бюджет деталізовано до такої ж міри, що і бюджет поточного року, але для заохочення використання коштів з найвищою ефективністю щодо питання перерозподілу коштів між програмами, головним розпорядникам надається в межах їхньої компетенції певна свобода дій.

5. Оцінки витрат є реалістичними.

Середньострокові прогнози повинні відображати:

• поточний стан видатків;

• додаткові видатки, необхідні для забезпечення однакового рівня та якості послуг у майбутньому (наприклад, для збереження відношення кількості учнів на одного вчителя у навчальних закладах);

• додаткові витрати або економію коштів, якщо передбачається змінити рівень або вид послуг.

 

2.2.5 Переваги запровадження середньострокового планування

У зв'язку з тим, що середньострокове планування охоплює три наступні за бюджетним роки, воно дає можливість:

• посилити загальний бюджетний контроль;

• встановити більш чіткі пріоритети у сфері державних видатків;

• розробити більш стабільну бюджетну політику;

• підвищити відповідальність головних розпорядників щодо розподілу та використання бюджетних коштів;

• передбачати поточні видатки, які виникнуть у зв'язку із завершенням проектів бюджетних капіталовкладень (наприклад, оцінити, які будуть поточні видатки на утримання нової дороги після завершення її будівництва).

 

Шляхи реалізації

З метою розробки нових підходів до формування багаторічної бюджетної стратегії необхідно визначитися з переліком проблемних питань, які існують в галузях, з оцінкою вартості витрат на їх вирішення, та часом, протягом якого ця проблема може бути вирішена. Необхідно також визначити, які з проблем є найбільш нагальними, потребують першочергового вирішення та можуть бути вирішені в більш короткі терміни за менші кошти.

Передумовою ефективного середньострокового планування є запровадження суворих бюджетних обмежень через встановлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників бюджетних коштів. Основу розподілу граничних розмірів повинні складати попередні прогнози вартості існуючих бюджетних програм з урахуванням прийнятих урядом політичних рішень. Перевагою існування середньострокових граничних обсягів є те, що головні розпорядники коштів будуть показувати не бажаний ними обсяг видатків, який не підтверджений наявними ресурсами, а більш реальну картину видатків у середньостроковій перспективі. Саме існування таких обмежень, що виходять із прогнозованих ресурсів та середньострокової політики уряду, змусить головних розпорядників коштів виділити найбільш пріоритетний напрям своєї діяльності. Разом з тим слід зазначити, що граничні обсяги на середньострокову перспективу є умовними, оскільки вони будуть коригуватися щороку, виходячи із зміни економічної ситуації, зміни політики уряду, а також залежатимуть від пріоритетів і структурних змін у видатках головних розпорядників та якості обґрунтування ними оцінок своїх прогнозних видатків.

Загалом, для забезпечення передбачуваності багаторічні оцінки слід розподіляти по функціях, розпорядниках бюджетних коштів та поміж програмами. Сильною стороною орієнтовних обсягів видатків головних розпорядників є те, що вони заохочують установи до коригування видатків бюджетної програми з огляду на граничні обсяги видатків протягом середньострокового періоду.

Процес підготовки середньострокового бюджету повинен поєднувати три підходи:

1. Підхід зверху - вниз, який складається з таких етапів:

I етап - визначення попередніх граничних обсягів видатків для головних розпорядників у відповідності із пріоритетами, визначеними урядом на основі прогнозу ресурсів.

II етап - доведення до головних розпорядників коштів граничних обсягів видатків та інструктивних матеріалів щодо заповнення бюджетних запитів на відповідний рік.

2. Підхід знизу - вверх, який передбачає формування бюджетних запитів головними розпорядниками коштів в рамках визначених для них граничних обсягів видатків. На цьому етапі головний розпорядник із залученням розпорядників нижчого рівня (відповідальних виконавців) та отримувачів коштів державного бюджету повинен визначити свої пріоритети, і тим самим здійснити найефективніший розподіл бюджетних коштів.

3. Механізм узгодження, який передбачає взаємодію між Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів та головними розпорядниками.

Загальноприйнятою практикою є підготовка проекту бюджету зверху - вниз, з переходом на подальших стадіях бюджетного процесу до застосування другого та третього підходів.

 



Поделиться:


Последнее изменение этой страницы: 2017-01-23; просмотров: 232; Нарушение авторского права страницы; Мы поможем в написании вашей работы!

infopedia.su Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Обратная связь - 3.236.214.123 (0.072 с.)