Історичний розвиток науки державного будівництва і місцевого самоврядування

Наука державного будівництва і місцевого самоврядування пройшла довгий і складний шлях свого становлення й розвитку. Як система на­укових знань вона почала складатися у XX столітті і розвивалася в тісно­му зв'язку зі становленням і еволюцією вітчизняного конституціо­налізму у другій половині XIX — на початку XX століття, що обумовило ак­тивізацію державознавчих досліджень з питань вибору й запровадження оптимальних моделей організації державної влади, місцевого самовря­дування, форм народного представництва, організації виборчого про­цесу. У дореволюційний період такі дослідження проводилися в межах наук державного і поліцейського права. Різні концепції щодо організації місцевого самоврядування в цей час розробляли зарубіжні вчені Р. Гнейст, О. Лабанд, Е. Мейєр, І. Редліх, Л. Штейн, Г. Єллінек, а також вітчизняні державознавці В. П. Безобразов, О. І. Васильчиков, Л. О. Веліхов, О. Д. Градовський, М. П. Драгоманов, І.І. Євтіх'єв, М. І. Лазаревський, В. М. Лешков, М. М. Коркунов, А. Г. Михайловський, А. Г. Тимофєєв та ін. Після конституційної реформи 1905 року з'являються роботи з пи­тань організації роботи парламенту, гарантій депутатської діяльності, форм урядової відповідальності, народного суверенітету, які належали А. А. Алексеєву, Б. О. Кістяківському, В. М. Гессену, Б. Є. Нольде, М.І. Палієнко, П. О. Покровському, Є. К. Трубецькому. Розробки цих вчених цінні й нині, а їхні теорії і доктрини фундаментального харак­теру багато в чому є актуальними для сучасної науки.

Після жовтневої революції 1917 року розвиток державознавчих наук значно уповільнився, дослідження стали проводитися несистематично, мали заідеологізований характер, відображаючи виключно марксист­сько-ленінський, пролетарське — класовий підхід до державно-правових явиш. Поштовхом для активізації наукових досліджень стало прийнят­тя першої радянської Конституції, норми якої розкривалися в публі­каціях Г. С. Гурвича, Є. Б. Пашуканіса, М. А. Рейснера, П. І. Стучки, А. М. Турубінера, присвячених питанням впровадження нових засад організації державної влади, організації проведення виборів. Саме в цей період з'являється поняття «радянське будівництво», яке розглядалося і як процес побудови радянської держави, і як організація центрально­го та місцевого радянського апарату.

Після утворення в 1923 році секції радянського будівництва при Комуністичній академії в Москві та Наради з питань радянського будівництва в 1924 році при Президії ЦВК СРСР як органу, що займав­ся вивченням і розробкою питань, пов'язаних із організацією та функ­ціонуванням місцевих рад, з'являються перші спроби окреслити пред­мет наукової галузі «радянське будівництво». Цьому сприяла й актив­на діяльність голови зазначеної Наради М. І. Калініна, який, по суті, поставив перед науковою думкою завдання поглибленого дослідження не всього процесу соціалістичного будівництва, а «вивчення організаційної структури, форм і методів роботи як радянського апарату, так і апарату громадських організацій, що тісно примикають до державних органів». Таким чином, 1926 рік вважаються початком спеціалізованих розробок наукової концепції предмета радянського будівництва як нової наукової галузі. При цьому позначилися два підходи до його предмет­ної специфіки — широке тлумачення як науки, що досліджує радянсь­кий політичний устрій (В. Дурденевський), та більш вузьке — як науко­вої галузі, предметом якої є розробка проблем раціональної, доцільної побудови державного апарату (А. Колесников, В. Ігнатьев).

З метою активізації науково-дослідної роботи, узагальнення практич­ного досвіду радянського будівництва 1925 року в Москві на базі секції ра­дянського будівництва при Комуністичній академії було організовано Інститут радянського будівництва (нині Інститут держави й права РАН), а 1928 року в Харкові — Інститут радянського будівництва і права (нині Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого).

Навчальну дисципліну «Радянське будівництво» починають викла­дати спочатку в партійних школах, а з 1929 року — у вищих навчальних закладах. У зв'язку з домінуванням серед учених того періоду поглядів щодо відмирання права при соціалізмі, оскільки на зміну йому прийдуть організаційно-технічні норми, поширення набуває концепція науки радянського будівництва як вчення про Радянську державу. Такий стан обумовив викладання питань державного і адміністративного права в межах цієї дисципліни, обсяг якої значно збільшився. Однак з середи­ни 30-х років державне та адміністративне право знову вже функ­ціонують як самостійні навчальні дисципліни. Вони повністю погли­нають курс радянського будівництва, і його перестають викладати. На­стають складні часи для розвитку наукової думки. В умовах тоталітарної державності, примата марксистсько-ленінської ідеології, репресій про­ти провідних правознавців різко звужується коло досліджень і продук­тивність ідей. Державознавчі науки втрачають реалістичний підхід до аналізу державно-правових явиш, переважно займаючись коментуван­ням робіт партійного керівництва. З'являються праці, у яких наголо­шується на несамостійності характеру радянського будівництва, відсут­ності в ньому власного предмета і завдань. Розвиток науки державно­го будівництва практично паралізується на десятиліття.

У повоєнний період, починаючи з 1946 року, у Вищій партійній школі при ЦК ВКП (б) та інших навчальних закладах з підготовки керівних партійних і радянських працівників поновлюється викладан­ня навчальної дисципліни «Радянське будівництво», однак її вивчення здійснюється, як правило, факультативно. Глибоким дослідженням проблематики радянського будівництва того періоду вирізняється робота О. О. Аскерова «Нариси радянського будівництва», яка була ви­дана 1953 року і, по-суті, стала єдиним навчальним посібником з курсу до 60-х років. О. О. Аскеров є одним із основоположників науки радян­ського будівництва, який обґрунтував «організаційну» концепцію її предмета. На його думку, «під радянським будівництвом у вузькому сенсі цього слова маються на увазі питання організації роботи рад, їх вико­навчих і розпорядчих органів і об'єднань трудящих, що примикають до рад, питання організаційно-політичних відносин, що складаються в процесі практичної діяльності радянського державного апарату. Вивчен­ня цих відносин і становить предмет радянського будівництва».

На початку 60-х років наука збагатилася новими дослідженнями її пред­мета, і цьому сприяло обговорення її проблематики на науково-практич­них конференціях, видання нових навчальних посібників, наукових ста­тей. Зрештою більшість дослідників дійшли висновку проте, що наука ра­дянського будівництва є самостійною. Водночас починає обстоюватися можливість розгляду радянського будівництва не тільки як науки, а і як важливої галузі державного будівництва, елементу радянської державності.

Новий етап розвитку науки радянського будівництва пов'язаний із партійними директивами 1964 року щодо необхідності підготовки кадрів для радянського апарату, озброєних знаннями теорії і практики радян­ського будівництва. Для цього було визнано за необхідне викладати ра­дянське будівництво в усіх юридичних вищих навчальних закладах як загальнообов'язковий предмет. У Московському Всесоюзному юридич­ному заочному інституті створюється факультет радянського будівництва, відділення радянського (державного) будівництва утворюються також на юридичних факультетах Київського та Львівського держуніверситетів та Харківському юридичному інституті. В Інституті держави і права АН УРСР у 1967 році починає функціонувати відділ радянського будівництва. З цьо­го часу починається період бурхливого розвитку науки радянського будівництва, формується тенденція більш глибокої розробки її теоретич­ної частини, публікується значна кількість робіт, присвячених проблемам організації і розвитку місцевих рад, виконкомів, їх зв'язку із населенням і трудовими колективами. Виникають нові погляди на сутність і пред­мет радянського будівництва, серед яких заслуговує на увагу позиція В. М. Горшеньова, А. І. Кіма, В. С. Основіна, Ю. Г. Судніцина, які обстою­вали «процесуальну» концепцію предмета науки радянського будівництва, називаючи її процесуальною галуззю радянського державознавства.

У 70—80-ті роки зростає кількість робіт, у яких здійснюється подаль­ше дослідження питань радянського будівництва, однак це відбувається в умовах розгляду проблематики переважно в руслі партійних настанов, які фактично були визначальним фактором напрямків розвитку твор­чої думки в галузі суспільних наук, розриву між теоретично-правовими напрацюваннями і реальною практикою функціонування системи рад, заідеологізованого стану наукової методології. Разом з тим, даний етап можна назвати найбільш плодотворним періодом дослідження цілою плеядою вчених цієї наукової галузі питань внутрішньої структури, прин­ципів, функцій, форм і методів діяльності місцевих рад, їх постійних комісій, виконкомів, апарату, організації роботи депутатів, серед най­більш видатних представників яких можна назвати С. А. Авак'яна, І. О. Азовкіна, Г. В. Барабашева, А. О. Безуглова, І. П. Бутка, В. І. Ва­сильєва, Р. Ф. Васильєва, М. П. Воронова, Б. М. Габричидзе, А. Є. Коз­лова, М. І. Корнієнка, О. Є. Кутафіна, В. Ф. Кузнецову, В. М. Манохіна, М. П. Орзіха, Р. С. Павловського, В. А. Пертцика, В. Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, М.Ф.Селивона, А. Я. Сливу, В. М. Терлецького, Ю. М. Тодику, Б. М. Топорніна, Я. Н. Уманського, В. І. Фадєєва, О. Ф. Фрицького, В. В. Цвєткова, М. О. Шафіра, Ю. С. Шемшученка, К. П. Шеремета, Л. П. Юзькова, В. Д. Яворського та інших.

Сучасний етап у розвитку науки державного будівництва і місцево­го самоврядування пов'язаний із корінними змінами соціально-полі­тичного стану в країні, які відбулися в період перебудови, розпаду СРСР, становлення України як самостійної держави. З початку 90-х років роз­починається активне реформування державного апарату, руйнується система «повновладдя рад», відбувається конституційне визнання місцевого самоврядування як самостійної підсистеми публічної влади, стверджується принцип плюралізму наукових досліджень.

Саме цей трансформаційний період розвитку нашої державності приводить до розколу поглядів на перспективу наукових розвідок у сфері державного будівництва. Одна частина вчених відмовляє йому у праві на самостійне існування як науки чи навчальної дисципліни, підкрес­люючи застарілість наукового інструментарію, відсутність предмета дослідження у зв'язку із перебудовою організації місцевої влади, і по­чинає займатися розробкою проблем муніципального права; інша час­тина дослідників стоїть на позиціях необхідності подальшого розвитку науки державного будівництва паралельно з муніципальним правом, переосмисливши накопичений за століття плідний досвід наукових досліджень у цій галузі, керуючись новими політико-правовими ідеями, доводячи шкідливість поспішного й безапеляційного відмовлення від історичної спадкоємності та досвіду дореволюційної і радянської шко­ли державознавства.

Виходячи з того, що в умовах формування незалежної Української держави в системі її органів відбуваються значні зміни, створюється інститут президентства, нова вертикаль виконавчих органів, система місцевого самоврядування, — стає необхідним пошук нових підходів до предмета даної науки. Організація й діяльність суб'єктів нової системи органів публічної влади вже не охоплювалися назвою «Радянське будів­ництво», предметом дослідження та викладання якого були питання ор­ганізації й діяльності виключно рад різних рівнів. У зв'язку з цим виник­ла потреба розширити межі предмета даної науки і навчальної дисципліни і відповідно змінити їхню назву на більш загальну — «Державне будів­ництво і місцеве самоврядування в Україні». Кафедра державного будів­ництва в Харківському юридичному інституті стала першою на теренах країн СНД, на якій 1992 року розпочалася розробка й викладання курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні». Нині ця навчальна дисципліна також викладається в Київському університеті права, Національній академії внутрішніх справ (м. Києві), Східно­українському університеті (м. Луганськ), Національному університеті внутрішніх справ (м. Харків) та інших юридичних навчальних закладах.

Новітній період розвитку науки характеризується поверненням на­укового інтересу до її проблематики, розумінням необхідності поглиб­лення досліджень теорії організації влади на всіх її рівнях, розробки системи категорій державного будівництва та місцевого самоврядуван­ня. В результаті посилення уваги до цих питань за останні роки юридич­на література збагатилася низкою навчальної літератури, дисертаційних досліджень. Цьому сприяє й діяльність Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Академії право­вих наук України, науковці якого проводять комплексні фундаментальні й прикладні дослідження щодо організації, функціонування, розвитку державної влади, місцевого самоврядування, здійснюють наукове обґрунтування державних програм, концепцій, пропозицій і норматив­ної бази з основних напрямів реформування структурно-інституційних моделей організації влади.

Водночас продовжується дискусія щодо предмета науки державно­го будівництва і місцевого самоврядування та її місця в системі юридич­них наук, однак вона йде в межах ідей і теорій, що були висунуті попе­редниками. Так, В. О. Чукаєва є прибічником погляду на державне будівництво та місцеве самоврядування як на універсальну юридичну дисципліну, яка торкається предмета правового регулювання системи державної влади і самоврядування в Україні, Б. М. Свирський, В. С. Журавський, В. О. Серьогін, О. Н. Ярмиш розвивають «організаційну» концепцію предмета науки, А. М. Колодій, А. Ю. Олійник — «проце­суальну».

Таким чином, наука державного будівництва і місцевого само­врядування має столітню історію свого існування, за час якого вона переживала безліч зльотів і падінь. Сформувавшись та отримавши найбільший розквіт у радянські часи, вона змогла довести свою не­обхідність у перехідний період і розширити обрії наукових до­сліджень. У новітній період наука державного будівництва і місце­вого самоврядування сформувалася як самостійна наукова галузь. До її категоріального апарату були внесені суттєві зміни, переос­мислені наукові підходи, враховані зміни, що відбулися в системі органів влади за цей час. Нині триває процес пошуку найбільш оп­тимального визначення її змісту, уточнення предмета, розробка методологічних питань дослідження, виявлення її співвідношення з іншими суспільними науками й галузями права, що значно роз­ширює межі науково-дослідної роботи і ставить нові завдання пе­ред вченими в цій галузі.