Показатели эффективности государственного управления

На практике для оценки эффективности публичного управления используются различные методологии. Все методологии базируются на системах показателей, то есть на количественных и качественных характеристиках процессов и результатов государственного управления.

Существующие методологии оценки качества государственного управления делятся на две группы: международные и национальные. К первой относятся методики оценки качества государственного управления, позволяющие проводить межстрановые сопоставления положения в сфере публичного администрирования. Ко второй – методики оценки эффективности публичного администрирования, отражающие специфику системы публичного управления конкретного государства [3,6].

В мировой практике наиболее распространенным является Интегральный показатель государственного управления (GRICS - Jovemance Research Judicator County Snapshot). Данный показатель был предложен Всемирным банком в 1990-х гг. и с 2002 года измеряется с периодичностью раз в год.

На основе 6 индексов, отражающих параметры государственного администрирования, показатель GRICS оценивает эффективность управления (рисунок 1). Параметры включают в себя: процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе.

В интерпретации ряда российских авторов в рамках GRICS рассчитываются индексы:

−право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) − индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе;

− политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) — индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами;

− эффективность правительства (Government Effectiveness) — индекс отражает качество госуслуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;

−качество законодательства (Regulatory Quality) − значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры — такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;

− верховенство закона (Rule of Law) — индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;

− контроль коррупции (Control of Corruption) — индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). Несмотря на видимую прямолинейность индекса, в нем учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

Рисунок 1. Изменение значений индексов GRICS для России в период с 1996 по 2010 годы, ед. (график построен автором на основе данных: The Worldwide Governance Indicators (WGI) project // The World Bank Group. – URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/wgidataset.xls)

По индексу GRICS, Всемирным банком, Россия по показателям эффективности управления, качества законодательства, верховенства закона и противодействия коррупции стабильно занимает нижнюю часть рейтингового списка стран. А отдельно по борьбе с коррупцией до 2008 года Россия занимала 90-е место в списке из 146 стран. По «непрозрачности» государственного управления Россия занимала 40-е место из 48 обследованных стран. Следует иметь в виду, что недостатки имеют не только значение мирового престижа страны, но и прямо влияют на экономику. По мнению зарубежных экспертов, расширение «открытости» для общества государственного управления на один пункт индикатора измерения детерминирует рост ВВП на душу населения в размере почти одной тысячи долларов США, увеличение иностранных инвестиций на 1 % и сокращение инфляции на 0,46%.

В условиях проводимой в последние годы административной реформы в России высокую актуальность приобретают задачи оценки качества и эффективности работы органов государственной власти. Наиболее известными методиками мониторинга эффективности регионального управления, используемыми негосударственными организациями, являются: оценка конкурентоспособности региона (Всемирный экономический форум); оценка кредитоспособности региона («АК&М» и «Эксперт РА»); оценка инвестиционной привлекательности («Эксперт РА»); рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН).

Внутри системы государственного управления следует отметить такие методики оценки эффективности региональных органов исполнительной власти (ОИВ), как пакеты методик, разработанные в 2006 Министерством экономического развития Российской Федерации; методику, разработанную Экспертным управлением Администрации Президента России; разработки Института проблем государственного и муниципального управления при ГУ-ВШЭ. Также в последнее время широкое распространение получили и методики, ориентированные на оценивание эффективности работы глав ОИВ.

Но здесь необходимо отметить весьма существенный факт, заключающийся в несовершенстве используемых методик оценки экономической эффективности результатов предоставления государственных услуг ОИВ. В частности, ряд социальных показателей может противоречить уровню экономического развития регионов. Или же возникают противоречия между динамикой социально-экономического развития регионов и оценкой населением эффективности работы региональных ОИВ [4].

В одних случаях в основу кладутся показатели удовлетворенности населения социальными услугами, оцениваемыми на основе результатов периодически проводимых социологических опросов [7]. В других устанавливается перечень показателей [2], учитывается использование инновационного фактора, улучшение качества жизни населения [1]. Отчасти эксперты связывают подобные противоречия со спецификой социально-экономического развития различных регионов, поляризацией и дифференциацией современного экономического пространства России [5].

Противоречия

В то же время, противоречию подходов относительно целенаправленности государственных услуг на федеральном и региональном уровне практически не уделяется должного внимания. Для укрепления целостности и устойчивости российской экономики этот контекст проблемы является одним из наиболее сложных и болезненных. Для выяснения данного вопроса произведем собственные расчеты, позволяющие оценить особенности государственных услуг на федеральном и региональном уровне.

Для макроэкономического развития в последние десятилетия характерна тенденция довольно устойчивого экономического роста, что наглядно представлено на рисунке 2.

Однако в то же время усиливалась дифференциация между регионами Российской Федерации по уровню производства валового регионального продукта в расчете на душу населения, которая к настоящему времени достигла критического уровня (рис. 3).

Рисунок 2. Динамика показателей ВВП РФ в ценах 1995 года и ВВП РФ в текущих ценах, в период с 1995 по 2011 годы, млрд.руб. (до 1998 г. – трлн.руб.) (график рассчитан и построен автором на основе данных: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. – URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/tab1.xls; http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/tab4.xls)

Рисунок 3. Дифференциация регионов Российской Федерации по показателям валового регионального продукта на душу населения в 2009 году, тыс.руб. на человека (диаграмма построена автором на основе данных: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. – URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/dusha98-09.xls

Соответственно по параметрам производительности масштабы внутренней дифференциации стали превышать отставание от наиболее развитых стран. Так, на протяжении нескольких десятилетий производительность труда на российских предприятиях сохраняется примерно на одном и том же уровне – более чем трехкратное отставание, например, от уровня по США.

На этот факт все больше обращают внимание, когда речь заходит о предстоящей модернизации и переходу к инновационным основам развития экономики.

Таким образом, как следует из официальной статистики, разница в размерах производимого валового регионально продукта в расчете на душу населения, как важного показателя производительности, превышает десятикратный уровень. Таким образом, степень внутренней дифференциации по российским регионам многократно превышает общероссийское отставание от наиболее развитых экономик мира.

Эффективность государственной службы: понятия и концепты

А.П. Прохоров в монографии «Русская модель управления» характеризует ее как «изначально не нацеленную на эффективность, на минимизацию затрат для достижения максимальных результатов. И управленческие решения (экономические, военные, социальные и прочие) принимаются неверные, и выполняются они неоптимальным образом. Первичные ячейки системы управления (хозяйственные, военные, социальные, правоохранительные), как и вышестоящие органы управления, функционируют не лучшем образом[1]. А.Г. Барабашев характеризует государственную службу России как недостаточно приспособленную к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивую к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения, стимулирования деятельности государственных служащих»[2].

Указанное актуализирует проблему кардинального инновационного трансформирования, как организации, так и нормирования служебной деятельности госслужащих, революционного преобразования всех видов государственной службы. В теории социального управления, административном (служебном) праве, кадроведении (управлении персоналом) в настоящее время ведется оживленные дискуссии о применении современных методов и технологий, которые привели бы к качественному улучшению работы аппарата государственного управления.

Этим вопросам посвящены публикации Атамангука Г.В., Барцица И.Н., Барабашева А.Г., Гапоненко А.Л., Добролюбовой Е.И., Киреевой Е.Ю., Кривокора Ю.Н., Крылова Е.Г., Клищ Н.Н., Лобанова В.В., Ноздрачева А.Ф., Облонского А.В., Привалова С.В., Старилова Ю.Н., Фатхутдинова Р.А. и других.