Причины неэффективности борьбы с пожарами

К пожарной катастрофе 2010 г. привели не столько неконтролируемые природные факторы, сколько государственная политика. Избежать резкого увеличения числа природных пожаров при столь продолжительной и сильной засухе в 2010 г. было невозможно. Но можно было во много раз сократить ущерб от огня, сохранить миллионы гектаров леса, избежать большинства случаев гибели людей, домов и населенных пунктов.

Это подтверждается тем, что на территории Белоруссии, где погодные условия были примерно такие же, а торфяников и лесов едва ли не столько же, сколько во всей Центральной России, возникавшие очаги возгорания ликвидировались в течение нескольких часов. То же наблюдалось и в Республике Татарстан, где государственная лесная служба не была уничтожена.

Главной причиной того, что пожары в 2010 г. вышли из-под контроля и распространились на огромную площадь, стало разрушение в ходе административной реформы 2000-2006 гг. сложившейся на протяжении двух столетий системы государственного управления лесами, начавшееся в 2000 г. с ликвидации самостоятельной Федеральной службы лесного хозяйства и Государственного комитета по охране окружающей среды, продолженное разрушением централизованной системы управления лесами на землях сельскохозяйственного назначения (2005 г.) и завершенное принятием нового лесного законодательства (Лесного кодекса и ФЗ «О вступлении в силу Лесного кодекса») в 2006 г.

 

Некоторые особенности нового лесного законодательства и государственной системы управления лесами, способствовавшие пожарной катастрофе в лесах России 2010 года

1) Превращение леса в движимое имущество. По Лесному кодексу 2006 г. с 1 января 2007 г. лес перестал быть экосистемой — неразрывным экологическим единством лесной растительности, животного мира и почвы, и стал только древесиной — движимым имуществом. Леса теперь могут продаваться отдельно от земли. Животный и растительный мир леса, вся лесная экосистема при продаже леса не защищены нормами лесного, земельного или гражданского законодательства.

2) Ликвидация государственной лесной охраны. Новый Лесной кодекс фактически упразднил государственную лесную охраны — систему лесников, постоянно находящихся в лесу, способных выявлять начинающиеся пожары и быстро приступать к их тушению. До нового Лесного кодекса, борьба с пожарами была одной из основных задач государственной лесной охраны. Лесники обходили свои участки леса, круглогодично ведя профилактику предотвращения пожаров. В каждом лесхозе действовали система наблюдательных пунктов и вышек для выявления пожаров на ранних стадиях, когда их можно быстро потушить, был штат сотрудников, специально обученных и экипированных для тушения лесных пожаров, со специальным оборудованием для пожаротушения. В пожароопасные сезоны для своевременного выявления пожаров привлекались временные работники и добровольцы. Новый Лесной кодекс оставляет за государством лишь надзор и контроль — проверочную деятельность. Вместо более чем 70 тысяч лесников-обходчиков, для которых охрана леса хотя бы формально была главной обязанностью (особенно в пожароопасный период), в настоящее время имеется около 12 тысяч административных работников лесного хозяйства, для которых одной из многочисленных задач является осуществление лесного надзора и контроля.

Функционировавшая ранее в лесхозах сеть пожарно-химических станций (ПХС) и пожарных наблюдательных пунктов (ПНП) сейчас распределена между множеством разобщенных организаций с различной правовой формой.

3) Ликвидация экономически жизнеспособных лесохозяйственных предприятий, обеспечивающих выполнение государственных задач в области лесного хозяйства, в том числе осуществлявших наземную охрану лесов. Новый Лесной кодекс не предусматривает существование таких предприятий, обеспеченных долгосрочным финансированием из бюджета или из доходов, получаемых от использования закрепленных за ними лесов. Бюджетное финансирование таких предприятии минимально и предоставляется лишь на год по итогам аукционов, а возможности ведения ими хозяйственной деятельности, приносящей доходы для направления их на нужды лесного хозяйства, резко ограничены. Вместо примерно 200 тысяч работников, занятых в государственных лесохозяйственных организациях до 2007 г., ныне имеется менее 50 тысяч работников. Во многих регионах увольнение значительного числа работников лесохозяйственных организаций происходило перед началом пожароопасного сезона 2010 г. Общее число занятых в государственных лесохозяйственных организациях, за 2007-2010 гг. сократилось вчетверо.

С 2007 г. нехватка квалифицированных работников с опытом тушения именно лесных пожаров нарастала. В жаркое и сухое лето 2010 г. для тушения многочисленных пожаров просто не хватило людей, имеющих навыки тушения пожаров именно в лесах. Эта нехватка не может быть компенсирована привлечением работников государственной пожарной охраны (МЧС), имеющих опыт тушения пожаров в населенных пунктах и на промышленных объектах.

4) Отсутствие единой централизованной системы авиационной охраны лесов и тушения крупных лесных пожаров. В соответствии с Лесным кодексом 2006 г., полномочия по тушению лесных пожаров переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (кроме трех — Московской области, Москвы и Санкт-Петербурга). Ликвидировано 24 филиала ФГУ «Авилесоохрана», обслуживавших 2/3 охраняемой территории лесного фонда. Они заменены на разрозненные учреждения по авиационной охране лесов в менее чем в половине субъектов РФ. Разрушена единая система управления авиационной охраной лесов, а также система подготовки кадров для этой деятельности и исключена возможность быстрой переброски сил и техники между регионами. Если раньше решение о направлении огнеборцев из одного региона в другой могло приниматься в течение часов, то теперь на принятие и выполнение таких решений требуются недели. Опыт и силы прибывших (с запозданием) из восточных регионов страны специалистов часто не использовались эффективно в силу проблем межведомственного взаимодействия.

До первой половины 1990-х гг. до 85% лесных пожаров обнаруживалось с помощью авиации (Авиалесоохрана, 2009) и до 45% пожаров были потушены с применением авиации (Воробьев и др., 2004). В последние годы с воздуха выявляется не более трети пожаров (Владимиров, 2010).

«Авиалесоохрана» имела 106 единицами летной техники и при необходимости арендовало борты других авиакомпаний. Так, в 2006 г. в патрулировании и тушении было всего задействовано более 300 воздушных судов (для сравнения: в 2010 г. всеми ведомствами было задействовано значительно меньше — см. раздел 2). К 2010 г. в авиационной охране лесов страны воздушных судов осталось около 50, при этом степень готовности техники не превышает 50%. До 2006 г. из 6 тысяч сотрудников «Авиалесоохраны» около 3 тысяч были сотрудниками десантно-пожарной службы (в 2010 г. — вдвое меньше).

Побочным эффектом раздробления единой авиационной охраны лесов стало резкое удорожание стоимости авиаработ, что в условиях снижения бюджетного финансирования еще больше снизило эффективность охраны лесов с воздуха.

5) Бюрократизация государственного управления лесами. Новая система управления лесами, резко увеличила число отчетных документов, направляемых в федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за леса, в порядке осуществления ими "надзора за исполнением переданных полномочий". Ситуация усугубляется тем, что деятельность органов управления лесами субъектов РФ проверяется не только тремя федеральными структурами, непосредственно отвечающими за леса (Минсельхозом, Рослесхозом и Россельхознадзором), но и целым рядом других федеральных и региональных контрольных органов. Согласно опросам (www.Greenpeace.forest.forum), около 76% рабочего времени руководящих работников и специалистов органов управления лесами и лесничеств в субъектах РФ тратится на подготовку планово-отчетной документации и связанные с ней действия. При общем числе руководителей и специалистов органов управления лесами, лесничеств и лесопарков в субъектах РФ в 12 тыс. человек, все время, которое эти специалисты могут затратить на осуществление возложенной на них практической работы в лесах, эквивалентно полной занятости примерно 3 тыс. человек (что в масштабах страны совершенно недостаточно).

6) Наличие "бесхозных" лесов и защитных лесных насаждений. Часть лесов и защитных лесных насаждений находится вне сферы действия лесного законодательства, в том числе леса и защитные лесополосы, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, землях промышленности и транспорта, землях поселений (кроме городских лесов). Доля лесов и защитных лесных насаждений, на которые не распространяется действие Лесного кодекса 2006 г., составляет около 5% от общей площади лесов и защитных лесных насаждений в России (точная оценка невозможна в связи с правовой неопределенностью понятия "лес", возникшей после введения нового лесного законодательства). В этих лесах и защитных лесных насаждениях не осуществляется государственный пожарный надзор, охрана от пожаров, и если такие леса начинают гореть — как правило, их никто не тушит, если пожар не начинает угрожать населенным пунктам, объектам промышленности и транспорта.

Эти леса и защитные лесные насаждения (главным образом лесополосы на землях сельхозназначения) внесли значительный вклад в общую площадь выгоревших территорий, а также способствовали распространению пожаров на сопредельные природные территории. По экспертным оценкам, в 1985-1990 гг. не охраняемые от пожаров леса составляли 35,8%, и в дальнейшем эта площадь увеличивалась (Швиденко и др., 2007).

7) Сокращение бюджетного финансирования лесного хозяйства. Хотя бюджетное финансирование лесного хозяйства после 2007 г. было заметно увеличено (почти втрое в 2008 г. по сравнению с 2006 г.), но с учетом потери собственных средств (ввиду ликвидации условия существования экономически самодостаточных лесохозяйственных предприятий (лесхозов) см. пункт 2) реальное финансирование лесного хозяйства сократилось в масштабах страны более чем вдвое. Кроме того, существенно увеличилась доля средств, расходуемых на содержание структур, выполняющих исключительно управленческие функции.

В 2010 г. расходы федерального бюджета на лесное хозяйство в целом были сокращены на 20%, в том числе субвенции субъектам РФ — на 15%. Реальный объем средств, которыми сейчас располагают лесохозяйственные организации (бывшие лесхозы и их аналоги), примерно на порядок меньше того, которым они располагали до 2007 г. Все это относится и к недостатку финансирования для охраны лесов от пожаров и связанная с ними низкая обеспеченность лесопожарных служб людскими и материально-техническими ресурсами. В результате сеть пожарно-химических станций и наблюдательных пунктов охватывает менее половины территории районов наземной охраны, а периодичность авиационного патрулирования лесов, обеспеченность авиалесоохраны пожарными командами для оперативной борьбы с огнем в 2-3 раза ниже нормативной (подробнее см. выше в п. 4).

На охране лесов от пожаров сказалось и то, что за последние годы Минприроды последовательно сокращало финансирование системы особо охраняемых природных территорий. Ныне во многих заповедниках в центральной России на одного инспектора приходится более 7 тыс. га лесных угодий.

Нищета лесохозяйственных организаций стала главной причиной их неготовности к тушению катастрофических лесных пожаров. Пожарная техника в большинстве лесохозяйственных организаций практически не обновлялась на протяжении последних четырех лет, и незначительно обновлялась на протяжении последнего десятилетия. Это привело не только к недостаточной эффективности тушения, но и к массовым нарушениям правил охраны труда и техники безопасности во время катастрофических лесных пожаров 2010 г.

За период 2000-2009 гг. реальные бюджетные расходы на тушение лесных пожаров, «произошедших в результате человеческой деятельности», сократились почти втрое. За этот же период площади пожаров на землях, покрытых лесом, по данным дистанционного наблюдения, увеличились втрое (Блоков, 2010). До 2007 г. значительная часть средств на тушение пожаров выделялась в бюджете отдельной строкой (т.е. эти деньги не могли быть использованы на иные нужды). С 2008 г. они «растворяются» в общей сумме субвенций на обеспечение государственных функций по ведению лесного хозяйства (которых далеко не хватает на обеспечение всех функций по ведению лесного хозяйства).

В расчете на гектар, Россия в 2009 г. израсходовала вдвое меньше средств на ведение лесного хозяйства, чем Казахстан и в 13 раз меньше чем Беларусь (Блоков, 2010). На тушение лесных пожаров (в пересчете на га), Россия тратит в 50 раз меньше, чем Канада, и более чем в 100 раз меньше, чем США (Блоков, 2010).

Прим. В Канаде ежегодно тратится на предотвращение лесных пожаров более $1 млрд, в США – $2-2,5 млрд. Если учесть, что к лету 2010 г. зона ответственности субъектов РФ за пожарную безопасности составляля около 1 млрд. га лесов (news.wood.ru/?id=33659), а размер субвенций из федерального бюджета на выполнение полномочий по охране лесов от пожаров составил в 2010 г. 2,2 млрд. руб., то оказывется, что федеральные субвенции на охрану лесов от пожаров составили 2,2 руб. на га.

8) Неподготовленность Государственной пожарной охраны МЧС к борьбе с природными пожарами. Органы Государственной пожарной охраны МЧС создавались и имеют опыт работы по тушению пожаров на селитебных территориях и на предприятиях. Согласно действующему законодательству, тушение природных пожаров не входит в сферу ответственности МЧС (пока эти пожары не угрожают населенным пунктам). Не случайно, при тушении природных пожаров жители за границами населённых пунктов при обращении по телефону «01» обычно получали отказ в помощи.

Несмотря на отсутствие легальных оснований, МЧС позиционирует себя как организацию, обеспечивающую координацию всей деятельности по борьбе с природными пожарами и получает значительные материальные средства, оборудование и штаты, предназначенные для тушения природных пожаров (самолеты-танкеры Бе-200 и Ил-76 вместе со средствами на их содержание и т.д.). МЧС в августе 2010 г. объявило аукцион на поставку пяти вертолетов Ка-32А11ВС или эквивалентных (наиболее подходит для эксплуатации с водосливными устройствами при тушении лесных пожаров) общей стоимостью 1,49 млрд. рублей (http://news.wood.ru/?id=33535). В сентябре 2010 г. МЧС и Таганрогский авиационный научно-технический комплекс имени Г.М. Бериева заключили соглашение о поставке восьми самолетов Бе-200, стоимостью около 100 млрд. рублей (www.wood.ru/ru/lonews.html). Для сравнения: все лесное хозяйство России получило в 2010 г. на борьбу с лесными пожарами 2,2 млрд. руб.

Хотя силы МЧС имеют второстепенное значение для тушения лесных пожаров, за исключением охраны от огня лесных поселков, не располагают опытом, навыками, а также практически не укомплектованы оборудованием, пригодным для работы вне поселков (в лесах, на торфяниках и т.д.), они потребляют, по-видимому, непропорционально большую долю выделяемых для борьбы с лесными пожарами материально-технических ресурсов. Показательно, что только премии работникам МЧС за тушение природных пожаров (2 млрд. руб. на 18 августа) сравнимы с суммой, выделяемой лесному хозяйству на борьбу с лесными пожарами (www.news.wood.ru/?id=33552).

9) Невыполнение арендаторами и другими организациями мер по обеспечению пожарной безопасности. Согласно Лесному кодексу, « меры пожарной безопасности на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов» (в лесах, не переданных в аренду, за противопожарную работу отвечают органы власти субъектов РФ).

К числу мер, за которые отвечают арендаторы, относится противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство противопожарных дорог, посадочных площадок для вертолетов, прокладка просек, содержание пожарной техники и запасов горюче-смазочных материалов. Как правило, такая дорогостоящая деятельность – непосильное бремя для небольших и средних арендаторов, и противопожарное обустройство в этих случаях носит формальный характер. Опыт аренды лесов 2007-2010 гг., показал, что в той форме, как это регламенитровано Лесным кодексом 2006 г., арендаторы не могут обеспечить эффективную охрану лесов от пожаров.

По закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (2005), единственным критерием при отборе поставщиков таких услуг арендаторами лесов и организациями, выигрывающими тендеры по осуществлению противопожарных мероприятий в лесах, является предложенная ими цена, фактическая техническая оснащенность и способность к качественному осуществлению противопожарных мероприятий во внимание не принимаются. «…очевидным упущением является поручение тушения пожаров в лесах неким организациям, победившим на конкурсной основе, благодаря исключительно более выгодным экономическим предложениям. Эти организации, как правило, не имели никаких возможностей тушить лесные пожары» (Шойгу, 2010б).

10) Невозможность досрочного расторжения договора аренды в случае невыполнения обязательств по охране лесов от пожаров, закрепленных договором аренды. Эти обязательства не входят в состав существенных условий договора, что не позволяет при их невыполнении расторгнуть договор в соответствии с гражданским законодательством. Таким образом, отсутствует возможность расторжения договора с арендатором, не выполняющим обязательства по охране лесов от пожаров, и у регионов нет эффективных механизмов контроля противопожарной деятельности в лесах.

11) Отсутствие единой системы обеспечения пожарной безопасности на природных территориях. Ни за одним федеральным органом исполнительной власти не закреплены полномочия по контролю за ситуацией на природных территориях в целом, в том числе за обеспечением пожарной безопасности на природных территориях.

12) Неспособность власти и местного самоуправления обеспечить запрет на посещение лесов. С начала пожароопасного сезона 2010 г. 30 субъектов РФ ввели ограничения на доступ в леса, а также на проведение работ в них. В семи субъектах РФ из-за природных пожаров Указом Президента была введена чрезвычайная ситуация. Однако люди повсеместно продолжали посещать леса, жечь костры и т.п.

13) Отсутствие профилактической работы по обеспечению пожарной безопасности. За последние годы профилактическая работа с населением по обеспечению пожарной безопасности (как в лесах, так и в населенных пунктах) практически прекратилась. Нет одного органа государственной власти, отвечающего за такую работу, а потенциал органов лесного хозяйства существенно снижен в результате реформ последнего десятилетия, у органов местного самоуправления на эту работу практически нет сил и средств. В большинстве лесных поселков нет обученных добровольных пожарных команд или инструкторов, нет эффективной системы оповещения, нет достаточных средств пожаротушения и источников воды, окрестности заросли бурьяном и захламлены легковозгораемым мусором.

***

Пожарное лето 2010 г. показало, что ни МЧС, ни армия, ни лесозаготовители-арендаторы, ни добровольцы — не могут заменить лесных специалистов в борьбе с лесными пожарами. Примерно 150 тысяч человек, потерявших работу в российском лесном хозяйстве за время действия нового Лесного кодекса — это те люди, чьих сил, опыта и знаний не хватило для того, чтобы удержать ситуацию с лесными пожарами под контролем. Ущерб от лесных пожаров в 2010 г. в десятки раз превысил экономию, полученную от их сокращении.