Сучасний стан кодифікації адміністративного законодавства в Україні

У травні 1997 року КМ України було поставлене завдання щодо підготовки Концепції реформи адміністративного права.

Проблематика реформування адміністративного права характеризується двоякою спрямованістю. І одного боку, вона відображає потребу юридичного супроводження конкретних заходів самої адміністративної реформи. З іншого боку реформування адміністративного права має на меті здійснення необхідних перетворень у самій галузі адміністративного права як складової частини правової системи.

Зараз наша країна знаходиться на дуже складному та відповідальному етапі свого розвитку. Саме тепер відбувається процес становлення української державності та основних державних інститутів, діяльність яких регулюється у першу чергу нормами адміністративного права (відносини державного управління, власності, відносини підприємництва, регулювання земельних відносин, інститут державної служби та ін.).

Розвиток адміністративного права в Україні на сучасному етапі має розглядатись у контексті проведення адміністративної реформи в Україні (Указ Президента України від 07.07.97р. "Про державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи).

3 основних напрямки адміністративної реформи в Україні:

Адміністративна реформа - це комплекс організаційно – правових заходів, спрямованих на трансформацію діючої системи і структури органів і державного управління задля (з метою) їх ефективного функціонування, вчасного та повного виконання накладених на них завдань. ("Голос України" ГУ від 02.12.97р.)

1. Реформа організаційних адміністративне - правових відносин і відповідного законодавства.

2. Реформа адміністративного деліктного законодавства.

3. Реформа адміністративного законодавства, що регулює забезпечення прав громадян та інших суб'єктів адміністративного права, які порушуються органами держави та місцевого самоврядування.

Зараз в Україні паралельно відбувається декілька видів загальних державних реформ, серед них реформа адміністративного права та адміністративна реформа займають власне почесне місце.

Не потрібно плутати реформою адміністративного права з адміністративною реформу, бо перша має більш теоретичний характер, а друга більш прикладну спрямованість, однак без проведення на належному рівні реформи адміністративного права не будуть досягнуті цілі, що ставляться під час здійснення адміністративної реформи.

 

На сьогодні сформувалось дві базові позиції щодо подальшого розвитку законодавства про адміністративну відповідальність. Прихильники однієї переконують у доцільності збереження status quo, тобто, має бути збереженим місце та роль чинного Кодексу про адміністративні правопорушення, який закріплює загальні правила матеріального та процесуального характеру у цій сфері. А паралельно функціонують цілий ряд спеціальних законів, що встановлюють адміністративну відповідальність. Подібна схема функціонує у Федеративній Республіці Німеччина. Прихильники ж другої позиції відзначають необхідність повної кодифікації та включення до нової редакції Кодексу про адміністративні проступки усіх складів цих проступків. Обидві позиції мають свої переваги та недоліки. Зокрема, збереження існуючого стану є не надто зручним для правозастосування. З іншого боку, зведення усіх складів адміністративних проступків до єдиного кодифікаційного акту може призводити до потреби постійного внесення змін та доповнень до нього, як це відбувається сьогодні. Адже чинний Кодекс про адміністративні правопорушення з часу його прийняття у 1984 році став чи не найчастіше змінюваним нормативно-правовим актом.

 

На сьогоднішній день кодифіковані адміністративно-деліктні норми, всі інші містяться в численних нормативно-правових актах різної юридичної сили. Т. О. Коломоєць пропонує провести повну кодифікацію адміністративно-правових норм і створити Адміністративний кодекс України як сукупність кількох “кодексів”, “томів”, “книг”, серед яких будуть Кодекс України про адміністративні проступки, Адміністративно-процедурний кодекс, Кодекс поведінки державних службовців та ін.

 

Упорядкування адміністративно-правових норм має здійснюватися, на думку В. Б. Авер’янова, шляхом поетапної кодифікації за окремими інститутами адміністративного права (за прикладом інституту адміністративної відповідальності) з наступною підготовкою та прийняттям Зводу адміністративного законодавства України.

 

С. В. Пєтков також вважає, що здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в одному акті об’єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання.

 

 

Сьогодні відбувається подальше взаємопроникнення та взаємонаповнюваність різних підгалузей права, які регулюють відносини в сфері охорони здоров’я: медичне, санітарно-епідеміологічне, стоматологічне, фармацевтичне право; в освітньо-науковій сфері: наукове, освітнє, виховне, культурне право; в сфері спорту та дозвілля: спортивне, туристичне, готельне право; в муніципальній сфері: будівниче, муніципальне, житлово-комунальне, архітектурне право; в дорожньо-транспортній сфері: дорожньо-транспортне, залізничне, повітряне, автомобільне право; в сфері енергопостачання: ресурсне, енергопостачальне права; в сфері економіки: економічне, промислове, торгівельне, фінансове, податкове, митне право; в сфері громадського порядку і громадської безпеки: поліцейське, прикордонне, надзвичайне право.

Кожна з підгалузей має свої особливості і величезну за обсягом базу законів та підзаконних нормативно-правових актів, яка регулює діяльність юридичних та фізичних осіб, задіяних у визначеній сфері публічних відносин. Норми, які містяться в цьому законодавстві, і мають стати основою кодексів, які будуть виступати регуляторами суспільних відносин.

Великого значення в зв’язку з цим, на думку С. В. Пєткова набуває робота по “переведенню” норм, які регулюють відповідальність за правопорушення в тій чи іншій сфері публічних відносин, до відповідних кодексів. Це надасть можливість більш ефективно діяти державним органам, а також, поряд з прозорістю відносин та відкритістю стосунків між різними суб’єктами суспільного контакту, оптимізує регулюючий вплив держави. Тому, цілком раціонально, доцільно і правильно норми, пов’язані з суспільними правопорушеннями у митній сфері, були введені до складу митного кодексу. В цьому розумінні Митний кодекс має бути прикладом в організації діяльності в інших сферах суспільного життя. Так само інші правові норми слід кодифікувати в нормативно-правових актах – кодексах, які є базовими для відповідної сфери суспільної діяльності. Так, у Реєстраційному кодексі мають бути розглянуті питання реєстрації громадянського стану, відповідальність порушення норм реєстрації, паспортні правила тощо; в Дозвільному кодексі – питання надання дозволів на зброю, автотранспорт, спецзасоби, відповідальність порушення дозвільних правил тощо; в Ліцензійному кодексі – питання щодо права займатися видами діяльності, створювати підприємства та організації, які потребують ліцензування та відповідальність за ліцензійні порушення тощо. Детальний виклад суспільних норм та відповідальність за їхнє порушення у Фінансовому, Банківському, Освітньому, Науковому, Муніципальному, Медичному, Санітарно-епідеміологічному, Житлово-комунальному, Правоохоронному, Військовому, Ветеринарному, Лісовому, Земельному, Дорожньо-транспортному та інших кодексах значно сприятимуть вдосконаленню суспільних відносин у відповідних сферах. Кожне правопорушення має бути чітко прописане у відповідному законодавстві.

 

Так само потрібно вдосконалити і існуючі кодекси. Земельний, Повітряний, Водний, Лісовий кодекси, Кодекс про надра та інші, а також Кодекс законів України про працю слід доповнити відповідними розділами або главами, в яких мають бути відображені правопорушення в зазначеній сфері, а також особливості провадження по справах на цій ниві господарської діяльності.

 

У цілому при кодифікації адміністративного законодавства слід керуватися наступними положеннями:

а) предметом кодифікаційних робіт повинні стати головні, найважливіші адміністративно-правові норми;

б) не слід кодифікувати норми особливої частини адміністративного права, які мають міжгалузевий характер;

в) необхідна роздільна кодифікація матеріальних та процесуальних норм.

 

Таким чином, єдиним реальним напрямом у сфері адміністративно-правового регулювання як матеріальних, так і процесуальних правовідносин, залишається систематизація окремих інститутів адміністративного права. Прикладом тут може слугувати кодифікація найбільш опрацьованого у радянський період інституту адміністративної відповідальності. В результаті її проведення в одному акті, Кодексі України про адміністративні правопорушення[44] було об’єднано загальні положення про адміністративну відповідальність, матеріальні норми про окремі склади проступків та процесуальні норми щодо провадження в цих справах. Проте навіть цей кодифікаційний акт з часом перестав відігравати роль документа, що регулює усю повноту однорідних суспільних відносин у сфері адміністративної відповідальності.

 

Після зміни на межі 80-90-х років минулого століття економічної та політичної систем, в Україні почали прийматись закони, що містили по одній або кілька норм, які також встановлювали склади адміністративних проступків та санкції у разі вчинення цих проступків. Така практика законотворчого процесу розвивалась доволі динамічно, що змусило парламентарів у кінцевому підсумку внести зміни до статті 2 КпАП і записати, що законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України. Інакше кажучи, на рівні закону було визнано, що Кодекс про адміністративні правопорушення не регулює усіх правовідносин у сфері адміністративної відповідальності.

 

Сучасний Кодекс України про адміністративні правопорушення є віддзеркаленням командно-адміністративних методів державного регулювання стосовно всіх сфер людського життя, а отже, він має бути не просто змінений, а скасований як такий, що не відповідає реаліям сьогодення. На думку, С. В. Пєткова повинен бути створений новий нормативний акт, який включатиме в себе такі підгалузі як адміністративне право, адміністративна деонтологія, адміністративне судочинство, дисциплінарне право, службове право, адміністративний процес.

 

У Загальній частині нового Адміністративного кодексу будуть чітко прописані загальні повні норми які регламентують діяльність посадових осіб, що наділені владними повноваженнями, норми, які стосуються контролю, боротьби з корупцією, тощо. В Особливій частині мають бути прописані адміністративні проступки, які скоюють посадові особи, та особливості провадження стосовно них. Таким чином, Адміністративний кодекс має містити кодифікацію норм, які регулюють діяльність владних органів і посадових осіб та їхню відповідальність.

 

Значно складнішою є ситуація в іншому напрямі кодифікації адміністративного законодавства, а саме: із прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу України, який повинен регулювати порядок розгляду індивідуальних справ у самих органах публічної адміністрації. Розроблення цього документу було передбачене ще Концепцією адміністративної реформи в Україні. Основною частиною правового регулювання цього кодексу повинні стати процедури прийняття індивідуальних адміністративних актів органами публічної адміністрації (виконавчої влади та місцевого самоврядування) та оскарження цих актів у адміністративному порядку. Процедури прийняття нормативно-правових актів адміністрації мають регулюватись окремим законом.

 

Український адміністративіст професор В. Б. Авер’янов пропонує розробити інтегральний акт адміністративного законодавства під назвою “Кодекс загального адміністративного права”, в якому відобразити основні положення механізму адміністративно-правового регулювання універсального значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Подібна ідея була реалізована лише у деяких країнах, а в інших, наприклад, Республіці Польща, так і залишилась після тривалих дискусій добрим наміром.