Эволюция местного государственного управления в России в XVIII-XIXвв.

Местное государственное управление: состояние института губернаторов, управление национальными окраинами в XIX в.

В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном оставался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе губерний, число которых достигло 52, стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императором в качестве высшего правительственного чиновника в местном административном органе власти. Он обладал всей полнотой власти, и его властные полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернаторов входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел (развитие экономики губернии, сборы налогов, состояние с выполнением натуральных повинностей и т.д.), за полицией, рекрутскими наборами, проведением социальных программ и благотворительной деятельностью. Даже суды губернии были фактически зависимы губернатора, ибо он утверждал кандидатуры выбранных судей, решения уголовных дел, вмешивался в различные стадии судопроизводства.

При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», но реально исполнением дел занималась канцелярия.

Во второй четверти XIX в. в управлении губерниями уездами заметно повысилась роль губернских и уездных собраний и предводителей дворянства. Последние в основном и возглавляли все присутствия, комиссии и комитеты, а на собраниях избирали исправников (капитан-исправников), судей, заседателей в судебные учреждения. Согласно Манифесту 1831 г. на дворянские общественные должности имели право выбираться те дворяне, которые имели не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тысячи десятин незаселенной земли.

Изменилось городское сословное управление: были упразднены городские, депутатские собрания и общей думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское управление. Управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами. В связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы и т.д., которые выполняли прежде всего полицейские функции.

Правители России в управлении ее окраинами опирались, главным образом, на административные, военно-политические методы, стремясь всячески унифицировать систему управления на территории всего государства, что соответствовало самодержавно-монархическому духу абсолютизма в государственном управлении и отвечало желанию укрепления военною полицейского режима в стране.

Органы самоуправления во второй пол. XIXв.

1)Волостное и сельское крестьянское самоуправление после реформы 1861 г.

Выходя из крепостной зависимости, крестьяне должны были учреждать сельские общества, т. е. поселки, принадлежавшие одному или нескольким владельцам.

Такие поселки, расположенные по соседству, объединялись в волости (приходы).

В сельском обществе формировалось своего рода самоуправление крестьян: во главе волости стояли волостной староста и волостной сход, составленный из домохозяев волости. Эти органы имели хозяйственно-административное значение.

В зависимости от земли, где предоставлялся земельный надел крестьянам (нечерноземной, черноземной или степной полосы), устанавливались разные размеры подушного надела.

Поэтому исходя из плодородия земли в каждой отдельной местности устанавливался максимальный размер земельного надела, выделяемого крестьянам. Этот размер являлся отправной точкой для определения конкретного размера выкупаемого надела, который не мог быть меньше 1/3 максимального размера. Собственники земли могли безвозмездно предоставить земельный надел меньшего размера, так называемый «нищенский надел».

Для всей России высшая норма крестьянского надела составляла 7 десятин, а низшая – 3.

Главным положительным итогом крестьянской реформы является уравнение членов общества в их естественных правах и прежде всего в праве на личную свободу.

2) Земская реформа январь 1864 года

Земства учереждались как волостные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. Избирательная система земств строилась по принципу имущественного ценза – по куриям. Существовало три курии:

1.Земледельческая (все землевладельцы уезда, владевшие землей от 200 до 800 десятин или недвижимой собственностью).

2.Городская (входили собственники городских промышленностей и торговых заведений с оборотом не ниже 6 000 рублей в год).

3.Сельские крестьянские общества. Здесь выборы – многоступенчатые. Общества выбирают представителей на волостных сходах, а они – выборщиков для участия в уездном съезде.

Выбранные в земства назывались гласные. Земские органы делились на распорядительные и исполнительные. Распорядительные органы – собрания гласных, они заседали раз в год.

Исполнительные – земские управы, они состояли из председателя и нескольких членов управления. Выборы в земства проводились раз в три года.

В ведомство земств входило местное хозяйство, распределение государственных податей, назначение местных сборов, устройство благотворительных учреждений, здравоохранение и народное образование.

Ограничения в деятельности земств.

1.Не было создано центрального органа земского управления.

2.В земствах запрещалось обсуждать вопросы, не относящиеся к их компетенции. Ограничивалась публичная деятельность земств: земские журналы и доклады проходили через цензуру.

3.Не дозволялось общаться между собой различным корпорациям земских губерний.

3) Июль 1870 года – городская реформа.

В городах создавались волостные органы общественного управления, избираемые на основе имущественного ценза. Избирателями становились купцы, промышленники данного города, владельцы недвижимости.

Избиратели делились на три курии:

1.Крупные налогоплательщики;

2. Средние;

3.Мелкие.

Все курии избирали равное число гласных в думу. Распорядительным органом стала городская дума, а исполнительным – городская управа под председательством городского головы.

В компетенции:

1.Благоустройство города

2.Развитие торговли, промышленности, здравоохранения, народного образования и установления местных налогов.

Городской голова совмещал правительство в думе и управе. Но правительство имело право не утверждать избираемых городских голов.

Срок выборных полномочий – 4 года.

За деятельностью дум и управ наблюдала губернская по городским делам присутствия, во главе с губернатором.

После этой реформы города стали превращаться из административных центров в центры народно-хозяйственной деятельности.

 

Становление советской власти в России.

Конституция РСФСР 1918г.

10 июля 18г –первая конституция – конституция РСФСР. По конституции законодательным органом был ВЦИК. В который входили Ленин, Свердлов, Калинин, Рыков – зам. Ленина. Исполнительным органом был СНК, который руководил наркоматами. Наркоматы занимались просвещением, образованием, здравоохранением и т.п., здесь же были РКИ (рабоче-крестьянская инспекция), ВЧК – (чрезвычайная комиссия) – занималась сыском. Это время называют Политикой военного коммунизма, т.к. она направлена на утверждение, часто насилием, социалистической системы жизни.

13 мая 18г – провозглашена продовольственная диктатура. Проводилась продотрядами и комбедами. Тотальное уничтожение частной собственности. Господство коллективного земледелия. Ввели безрыночную систему хозяйствования, путем ликвидации товарно-денежных отношений. Этот период называют периодом чрезвычайщины.

Следующим периодом стал период продразверстки. Был установлен конкретный план по изыманию продуктов.

С 15 апр 19г – исправительно-трудовые лагеря. Создавались концлагеря для участников борьбы против советской власти. По директиве казачество подлежало всеобщей ликвидации.

Третий этап – милитаризация труда. С его помощью восстанавливалось народное хозяйство.

 

Советское чиновничество.

Номенклатура — прослойка населения Советского Союза и стран Восточного блока, которая занимала различные ключевые административные посты во всех сферах деятельности в этих странах: правительство, промышленность, сельское хозяйство, образование и т. д. Как правило, они были членами коммунистической партии, но есть и исключения, вроде Патриарха Московского и всея Руси, который состоял в номенклатуре Секретариата ЦК КПСС.

Понятие советской номенклатуры используется в двух смыслах: в узком — это «освобожденные» работники комитетов партии и в широком — все ответственные работники, назначение на должность которых гласно или негласно производилось секретариатами правящей партии (в том числе председатели колхозов, ректоры институтов, редакторы газет, вплоть до высшей иерархии религиозных организаций). Если требовала процедура,то проводилось голосование при выборе на должность, но установка на требуемого кандидата исходила от партийных органов. Второе (широкое) значение и дало основу понятия «номенклатуры» — то есть перечня лиц, подлежащих назначению[1].

Численность номенклатуры

Известный исследователь советской политической системы М. С. Восленский в своей книге «Номенклатура» оценивает число номенклатурных работников в СССР брежневского периода величиной 750 тыс. человек.

История.Ленинский период

После Октябрьской революции произошли серьёзные изменения в государственном аппарате страны. Старое чиновничество было разогнано, так как, согласно коммунистической идеологии, старый государственный аппарат (с точки зрения марксизма созданный исключительно для подавления трудящихся) должен был исчезнуть, и на его место должно было прийти новое пролетарское государство.

Термин «номенклатура», в понимании перечня важнейших руководящих должностей в партийно-государственном аппарате, назначение на которых происходило из санкции центральных большевистских партийных органов, появился в партийных документах после того как секретариат ЦК РКП(б) осенью 1923 г. направил всем наркомам и руководителям государственных учреждений перечень должностей, назначения на которые осуществлялось исключительно за постановлением ЦК[5].

Сталинский период

Постепенно формировался и совершенствовался новый механизм отбора управленческих кадров. Была введена так называемая номенклатура должностей в государственном и партийном аппарате, кандидаты на которые утверждались партийными комитетами соответствующих уровней[1].

Сталин определял требования к номенклатуре такими словами: «Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь

Брежневский период

Бронированный лимузин — символ принадлежности с высшему слою советской номенклатуры. Получил в народе ироническое название членовоз.

Закат Советской структуры государственной власти также сопровождался старением высших слоёв руководства. Если в начале советского периода большевистское руководство было относительно молодо, то брежневское Политбюро ЦК КПСС состояло в основном из стариков пенсионного возраста. Их средний возраст составлял 70 лет[7], а самыми молодыми членами и кандидатами в члены Политбюро в начале 80-х считались Горбачев и Шеварнадзе, которым тогда было чуть больше 50 лет. Это было связано с тем, что кадры подбирались по принципу личного знакомства и семейственности.

Состав и структура

Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 году состояла примерно из 22,5 тыс. работников. Партийную номенклатуру дополняла номенклатура хозяйственная. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причём основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тот или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание; однако попасть в эту касту было сложно[8]. Многие исследователи отмечали, что организация номенклатуры поразительно напоминала устройство эксплуататорского класса в политарном (азиатском) государстве[9]

Хрущёв (справа) избавил страну от сталинизма, но сам был в конечном итоге смещён номенклатуро

Номенклатура — привилегированный класс

Для советской номенклатуры были введены (начиная с 20-х годов) привилегии в снабжении товарами и продуктами, в том числе дефицитными — т. н. спецраспределители («200-я секция ГУМа», магазин спецобслуживания на Кутузовском пр. и т. д.), «столы заказов» — и могли приобретать (нередко по многократно заниженной цене) недоступные для остального населения товары. Отдельным и более качественным было медицинское обслуживание. Номенклатура имела специальные поликлиники, больницы и санатории, оснащенные по последнему слову медицинской техники, с высококвалифицированными специалистами, подчинявшимися 4-му главному управлению Министерства здравоохранения СССР, в народе прозванному «четвёркой». Подробное описание привилегий номенклатуры хрущёвского и брежневского периодов можно найти в книге Михаила Восленского «Номенклатура».

 

Эволюция местного государственного управления в России в XVIII-XIXвв.

1 вариант

Государственное управление в 1-й пол.XIXв.

В первой половине XIX в. в государственном управлении существенно усилено значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.

Александр I опирался на своих близких молодых сподвижников: В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, П.А. Строганова, А. Чарторыйского, советовался с «друзьями юности», объединил их в «Негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого «интимного кружка», роль которого высоко оценил впоследствии Александр I.

Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Непременный совет, куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Совету 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, подготовить для императора свои соображения по различным вопросам государственного устройства. Ряд проектов Совета получил силу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г. Совет не пересмотрел обилие действовавших законов, рассматривал направлявшиеся ему царем маловажные и запутанные дела вплоть до своего упразднения в 1810 г.

Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802г. Комитет министров — новый орган управления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопросов.

Изменены функции, состав, статус Сената, который к началу века утратил былое значение, приданное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо функционирующий аппарат, раздробленный на обособленные департаменты, канцелярии со смешанными функциями и самостоятельными единоначальниками. Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел по рекомендации своих молодых соратников восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмотрели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуществах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирования.

Указ «О правах и обязанностях Сената»(8 сентября 1802) объявил Сенат верховным местом империи, хранителем законов, указы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами, как собственные императорские. Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены высшие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.

Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января 1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.

На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что образованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание постоянства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных структур управления.

Государственный совет создан для «утверждения и распространения единообразия и порядка в государственном управлении». В нем «все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Совет получил статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверждения верховной власти».

Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившиеся». Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек. Председательствовал император или назначаемый им один из членов совета.

Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавлявшиеся директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений с структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями.

Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассматривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.

Центральное управление.

Принципиальная основа нового устройства управления отражена в манифесте «Об учреждении министерств» (8 сентября 1802 г.). Во-первых, подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I. Во-вторых, учреждение министерств мотивировано необходимостью приведения всех частей государственного управления в прочное и намерению императора соответственное устройство. В-третьих, выражена надежда, что министерства помогут утвердить народное спокойствие, тишину, правосудие, благоустройство империи, оживить промышленность, торговлю, все хозяйство, распространить науки и художества, возвысить общее благосостояние, обеспечить благоденствие народов. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения. В-пятых, при разделении государственных дел каждое министерство ведает определенной частью их, и все министерства обеспечивают естественную связь, единство управления. В-шестых, министры назначаются императором, перед ним ответственны, непосредственно управляют всеми вверенными им частями, представляют императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где должно быть обосновано расходование средств структурами министерства, указаны успехи в содеянном, состояние дел и возможные перспективы. В-седьмых, Сенату надлежало рассматривать и анализировать деятельность министров, представлять доклады императору с соответствующими заключениями, мнением о состоянии управления каждым министром. В-восьмых, министр управляет и местными вверенными ему структурами, получает еженедельные мемории о всех текущих их делах, имеет постоянные связи с ними.

Изменение местного государственного управления

Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.

Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его исполнение. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит».

Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с судами. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

2 вариант